页岩气产业的黄金政策和黄金时期

——解读《页岩气产业政策》

李良 《 中国能源报 》（ 2013年11月18日   第 13 版）

2013年10月30日，国家能源局发布《页岩气产业政策》（公告〔2013年第5号〕，以下简称“产业政策”），立即引起市场的积极响应，页岩气投资热情再次受到鼓舞。媒体以“中国第一个页岩气政策”、“中国政府将为页岩气提供更多财税支持”等为题作了大量的报道和评论。

突出发展主题  推进产业体系

加快发展。2012年3月16日，国家发改委、财政部、国土资源部、国家能源局联合发布了《关于印发页岩气发展规划（2011-2015年）的通知》（以下简称“规划”）,提出了“2015 年页岩气产量65 亿立方米”的宏伟目标。“十二五”已经过去一大半时间了，页岩气产能建设工作刚刚起步，一些议论开始担心页岩气发展目标难以实现，加快发展成为页岩气产业的最突出任务。研究、制定和发布《产业政策》，正是“为深入贯彻落实科学发展观，加快发展页岩气产业”。

创新发展。《产业政策》第2条增加的“示范先行”是重大政策突破。第3章用“示范区”代替以往“示范项目”、“示范基地”，并提出了一揽子示范区鼓励政策、管理办法，体现了页岩气管理思想的整体升级，是对页岩气投资管理体制的最大创新，对“鼓励页岩气生产企业多家联合进行示范区建设”、简化投资核准手续等十分有利。

协调发展。《产业政策》提出“合理、有序开发页岩气资源，推进页岩气产业健康发展，提高天然气供应能力，促进节能减排，保障能源安全”，以及与“储运、销售和利用等外部条件相适应、与区域经济发展相协调”等要求，体现了国民经济“调结构、稳发展”对页岩气开发利用的新要求。

持续发展。在总结国际页岩气开发实践的基础上，《产业政策》把环境问题放在了突出重要的位置。除了在总则中提出页岩气开发“与环境保护”相适应，还专设了“节约利用与环境保护”章节。《产业政策》对页岩气钻井、压裂、设备、技术和固废处置等都做了明确规定，还提出两项重要措施。一是“国家对页岩气勘探开发利用开展战略环境影响评价或规划影响评价”。二是“禁止在自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区和地质灾害危险区等禁采区内开采页岩气。”体现了中国政府对美国、加拿大页岩气开发经验教训的全面借鉴。

全面开放市场 鼓励对外合作

上中下游全面开放。《产业政策》第4条提出“鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发”上游业务。第22条提出“鼓励企业在基础设施缺乏地区投资建设天然气输送管道、压缩天然气（CNG）与小型液化天然气（LNG）等基础设施”。第20条提出“鼓励各种投资主体进入页岩气销售市场”，要“逐步形成以页岩气开采企业、销售企业及城镇燃气经营企业等多种主体并存的市场格局”。与煤层气一样，开放程度超过常规天然气产业。

实行市场定价。天然气价格政策由国家发改委负责制定和落实。为充分发挥市场作用，2013年3月16日，国家发改委等部门联合发布的《规划》明确提出“页岩气出厂价格实行市场定价”；2012年6月18日发布的《国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》（以下简称“意见”）发展为“放开页岩气、煤层气、煤制气出厂价格，由供需双方协商确定价格”。《产业政策》第21条再次确认“页岩气出厂价格实行市场定价”政策并成为突出亮点。

进一步降低民营企业投资页岩气门槛。《产业政策》第7条大幅度降低了民营企业进入页岩气勘探开发投资的门槛。2012年9月10日国土资源部第二轮页岩气探矿权国内公开招标时，公告要求注册资本3亿元，主要针对的是民营企业，该要求将很多有投资页岩气计划的民营企业挡在了招标大门之外。第7条删去了注册资本限制，只是从相应的投资能力、良好的财务状况和能够承担民事责任等方面提出了要求，为更多的民营企业投资页岩气产业创造了新的机会。

鼓励外国投资。2011年12月3日国土资源部公布页岩气为第172个新矿种以后，页岩气就需要新的相关政策，包括对外合作政策。从现有法律、法规看，没有一家企业当然地拥有页岩气的对外合作权。为推动页岩气对外合作开发，《规划》提出的构想是“从事页岩气勘探开发的企业，经国土资源部前置性审查，由国家发改委报经国务院批准后，与国外有经验的公司合作，引进页岩气勘探开发技术”。2013年5月16日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》发布，取消了“石油、天然气、煤层气对外合作合同审批”，没有提页岩气，实际上是因为国家尚未规定页岩气对外合作管理办法，还不存在这样的审批。《产业政策》第9条明确提出鼓励对外“技术合作”、“勘探开发区内的合作”，而且授权对象是“从事页岩气勘探开发的企业”，没有特指任何一类企业，也就是说，只要从事页岩气勘探开发，对外合作都将受到鼓励，而且删去了《规划》规定的路径和审查程序，表现出中国政府扩大页岩气对外合作开发的政策动向。

鼓励地方投资。《产业政策》突破了《规划》和《煤层气产业政策》，第10条首次明确提出“鼓励页岩气资源地所属地方企业”投资页岩气，而且还明确了参与投资的形式可以包括“合资、合作等方式”；该项规定也突破了《意见》的相关规定。《意见》当时提出的是“支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发，以多种形式投资煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气资源勘探开发项目”。《煤层气产业政策》中没有这样的内容。

确立“三元政策体系” 加大扶持力度

直接财政扶持力度加大。《产业政策》第31条提出“依据《页岩气开发利用补贴政策》（财建[2012]847号，以下简称“847号文”），按页岩气开发利用量，对页岩气生产企业直接进行补贴”，即2012-2015年所利用的页岩气每立方米补贴0.40元，并鼓励地方财政另行补贴。第30条规定将页岩气纳入国家战略性新兴产业，意味着2012年7月9日出台的《国务院关于印发“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》规定的“加大财税金融政策扶持”等5项政策措施均适用于页岩气，其中包括“战略性新兴产业发展专项资金”等。

间接税收鼓励范围扩大。《规划》规定矿权人可以按照相关规定申请减免矿权使用费，《产业政策》第33条直接明确“对页岩气开采企业减免矿产资源补偿费、矿权使用费”，不用申请了；沿用《规划》说法对设备和技术免征关税。同时，《产业政策》突破了《规划》，提出“研究出台资源税、增值税、所得税等税收激励政策”，这意味着页岩气开发利用将迎来减免资源税、增值税和所得税的重大利好。

规划标准指引具体化。一是强调《规划》的指导性，明确《产业政策》依据的是《规划》。二是技术导向，在提出依靠科技发展页岩气的基础上，专设了“产业技术政策”章节，指导页岩气科技发展方向。三是突出规范标准的作用。《产业政策》第19条明确“国家能源主管部门负责制定页岩气勘探开发技术的行业标准和规范”；此前8月21日，国家能源局已经批准成立页岩气标准化技术委员会。第8条规定“页岩气勘探开发生产活动必须符合现行页岩气相关技术标准和规范；如无专门针对页岩气的相关管理标准和规范，参照石油天然气行业管理规范执行”。第1条规范的页岩气定义，沿用了《847号文》，但是删去了“具体界定标准”，可能预示着与《页岩气资源/储量计算评价技术要求（试行）（征求意见稿）》的逐步统一。

突出创新 预示后续系列页岩气新政

开放管网。《产业政策》第22条提出“鼓励页岩气就近利用和接入管网”，天然气管道等“基础设施对页岩气生产销售企业实行非歧视性准入”，而《规划》只明确了“将页岩气输入天然气管网”，没有讨论如何进入。2013年6月28日，《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》曾隐约地讨论了这个议题，“页岩气、煤层气、煤制气出厂价格，以及液化天然气气源价格放开”，“进入长输管道混合输送但单独销售的，气源价格由供需双方协商确定，并按国家规定的管道运输价格向管道运输企业支付运输费用”。《产业政策》突破了现有政策、实现了重大发展，形成了清晰的管道输送与页岩气开发生产分离、无歧视准入政策框架；这个重要突破完全可以与1992年5月美国联邦能源管理委员会颁布的636号法令相提并论。636号法令取消管道公司对天然气/页岩气/煤层气购销市场的控制，规定管道公司只能从事输送服务，上游公司与下游用户有权进行直接谈判、签订购销合同，为页岩气、煤层气快速发展提供了最重要的政策依据。

重视科技。《产业政策》设立了专门的产业技术政策章节，对国家扶持、引导、鼓励的各种技术方向、手段、工艺等做了详细的描述；这在以往的政策文件中并不多见。

扶持装备。《产业政策》提出加快页岩气关键装备研制，指的是国内自主研发和制造，也就是国产化。不寻常的是，《产业政策》对页岩气装备国产化提出了“六化”要求，即“轻量化、车载化、易移运、低污染、低成本、智能化”，具有很强的针对性和可操作性。

五、期待政策落地 产业倍受鼓励

《产业政策》凝聚着国家能源局和页岩气产业内外的整体智慧。与征求意见稿相比，《产业政策》重写了7条、增加了5条、删掉了2条，其他部分修改了60余处，由33条调整为36条。国家能源局对《产业政策》起草、征求意见和修改工作的重视程度，受到行业内外的再度好评。

页岩气开发利用始终受到党中央、国务院领导高度重视，2011年以来密集出台页岩气相关规划、政策、措施、规范，推动了页岩气勘探开发日趋活跃，并在较短时间内获得日产50万立方米的标志性突破。但是，《产业政策》所规划的很多政策，都还需要相关部门陆续出台具体办法才能真正落到实处、发挥推动作用。矿产资源补偿费、矿权使用费减免可能还需要国土资源部出台详细办法，增值税减免可能还需要财政部、国家税务总局发文明确具体方案，资源税减免可能需要国家税务总局发文明确，所得税减免政策需要报国务院批准等。国家战略性新兴产业规划中的相关政策，也有一个落实的过程，页岩气能从“战略性新兴产业发展专项资金”中获得多少支持等，都尚在期待当中。产业政策也有进一步解放思想的问题，比如港澳能源企业能否比照民营企业对页岩气开发利用进行投资，示范区扩大和新设海陆过渡相页岩气开发利用示范区，以及页岩气是否可以免征水利建设基金、价格调节基金等，十分值得关注。

《产业政策》出台以来，页岩气概念股连续上涨，两轮中标企业纷纷加快页岩气勘探开发步伐，行业内外纷纷备战新一轮页岩气探矿权招标，投资银行、投资咨询公司频繁穿梭服务，表明《产业政策》一经发布，立即产生了巨大的推动作用。有理由相信，随着配套政策的逐步形成，中国页岩气发展的黄金时期即将到来。

（作者：中国民主建国会会员、能源专家）