国际反腐败的经验措施

CHINA SOCIETY PERIODICAL

国际反腐败的经验措施

谢鹏程

２０世纪７０年代以来，世界范围内的贪污、贿赂犯罪越来越严重，涉及国家高层领导人的腐败丑闻也越来越多，这种腐败现象的大暴露，在许多国家引起了轰轰烈烈的反腐败社会运动，从而也极大地促进了各国的反腐败进程。

２００６年１０月２５日，世界上首个以各国反贪机构为成员的国际组织——国际反贪局联合会在中国河北香河正式成立，国际反贪局联合会由各国负责侦查、起诉贪污贿赂犯罪的机构组成，其宗旨是促进《联合国反腐败公约》的实施。来自１３７个国家和地区、１２个国际组织和机构的近千名反贪代表参加了国际反贪局联合会第一次年会暨会员代表大会，就打击贪污贿赂等腐败犯罪国际合作进行了深入探讨并共同签署了《国际反贪局联合会第一次年会暨会员代表大会决议》。国际反贪局联合会的成立，标志着打击贪污贿赂等腐败犯罪的国际交流与合作进入了一个新的阶段。

纵观当今世界各国反腐败斗争的历史与

现状，我们发现，反腐败斗争能否取得显著成效，关键在于采取有力的措施与完善相关的法律法规。

新加坡、韩国、津巴布韦、香港等国家和地区，在比较短的时间里取得了反腐败的显著成效，成为发展中国家控制腐败的典范；英国、美国、日本等西方发达国家则通过法治和对各项基本制度（民主和法治）的完善，也有效地遏制住了腐败现象的蔓延，成为发达国家反腐败的典型。

一个廉洁的政府。对于查办腐败案件，李光耀态度十分坚决，始终如一地给予支持和帮助，从而排除了反腐败的种种阻力，形成了一股势不可挡的反腐败潮流。

在津巴布韦，身为总统的穆加贝对腐败深恶痛绝，曾多次抨击腐败行为，大力开展廉政教育。他亲自领导反腐败斗争，对牵涉高层领导人的腐败案，追查到底，严肃处理，决不手软。１９８５年，曾经显赫一时的警察总监因强奸和贪污犯罪而被判刑；１９８９年，在倒卖汽车案的调查过程中，由于牵涉到十几位部长和高级官员，以大法官桑多拉为首（总统任命）的专门委员会遇到了较大的阻力。这时，总统穆加贝站出来表示：即使搞垮整个内阁，也要把案情查清。在总统的领导和支持下，不仅逐步查清了案情，而且整个审理过程都是公开的，让新闻媒介广泛报道。穆加贝以此案的审理为契机，在全国发动了一场新的反腐败运动，惩处了一批

贪官污吏，使腐败之风大大收敛，从而增强了人民反腐败的信心，赢得了人民对政府的

高层领导积极反腐作用巨大

反腐败斗争的一条最重要的成功经验是：高层领导积极倡导反腐败斗争，对人民作出明确承诺；采取切实行动，常抓不懈；从高层抓起，造成强大的反腐败声势。

在新加坡，腐败曾经是人民习以为常的一种生活方式，但自从人民行动党执政以后，前总理李光耀等高层领导对清除腐败表现出了非凡的勇气和决心，向人民保证建设

信任。

美国在中央设立联邦调查局，对一切源。

通过高层领导推动反腐败运动，虽然不滥用职权的官员的行为均有调查权，建立三是建设素质高、待遇优越的反腐败专如法治那样持久和可靠，但对于发展中国了遍布全国的侦查网络，同时也重视同地业队伍。没有高素质的专业队伍，反腐败斗家来说，是有效地进行反腐败的必不可少方部门的合作，注意中央与地方在资金和争就不可能取得显著的成效。一般来说，要的策略，而且是这些国家保持经济发展和技术上的相互补充。再如澳大利亚的新南建设高素质的专业队伍需要两个条件：一是政治稳定的必要措施。

威尔士州设立的廉政公署，独立于现政有优厚的待遇吸引人，二是有良好的机制选专门机关破解“官官相护”

府，自成体系，只对活动审查委员会和议拔人。然而，如果优厚的待遇不是法律和制会联合委员会负责。韩国反腐败机关采取度明确规定的，而是反腐败机构本身创造的在任何国家，专门机关都是反腐败斗争了另一种自成体系的模式，就是在韩国大或个人滥用权力换取的，那么这支队伍本身的主力军。一套高效、独立而权威的反腐检察厅及地方各级检察厅内设置不正当腐就难免要腐败。因此，西方国家都注意提高败机构，一支精干而廉洁的反腐败队伍，败事犯特别搜查部（班），成为集情报、专业队伍的工资和福利待遇，增强反腐败专都是有力地打击和预防腐败的必要条件。

侦查、起诉和审判于一身的、具有高度权业人员对腐败的免疫力。

首先，加强反腐败专门机关的独立性和威性的机构。

权威性。

其次，保障反腐败专门机关顺利开展工发挥新闻媒介的“警犬”和“鼓手”

一是直属最高层领导。“官官相护”是作。

作用

反腐败斗争中的最大障碍之一。只有从体一是赋予其特别侦查权。反腐败机关在西方国家，新闻媒介被称为国家立法制上使反腐败机构得以摆脱其他机关的牵要有效地开展工作，不仅要拥有普通侦查权、行政权和司法权之外的“第四权制和干扰，才能落实惩治腐败的法律措机关的侦查权，而且要拥有一些特别的调力”，是社会系统的信息通道。新闻媒介施，有效地打击腐败行为。２０世纪７０年代查权或侦查权。例如，香港地区的廉政公在反腐败的斗争中发挥着两大职能：警犬以来，世界许多国家和地区加强了反腐败署不仅享有警察通常所享有的侦查权，而职能和鼓手职能。因此，许多在反腐败斗的机构建设，其基本趋势之一就是专门机且享有某些非常的执法权，如无需拘捕令争中取得显著成效的国家倡导这样一条原关的独立性越来越强。

即可执行拘捕，无需搜查令即可执行搜则：在反腐败领域新闻无禁区。

新加坡的反贪污调查局曾经先后隶属于查。再如，以色列的国家审计长办公室对在西方国家，新闻媒介之所以被称为反四个不同的部，但效果都不理想，因为这政府机关包括军事机关等涉及公共利益的腐败的“警犬”，是因为：它们出于本能样既受到牵制，又难以同其他部合作。一切领域，拥有广泛的调查权（如秘密监的需要，从不同的角度监视着政府高级官１９７０年后，反贪污调查局直属总理领导，视）和查处贪污行为的手段。

员的活动，在反腐败斗争中经常报警。近得到总理的支持，独立于其他部之外，保二是保证专门机关的活动经费。在一几年来，国外的一些重大腐败案件大多数证了它顺利地开展反腐败工作。在西方发些西方国家，反腐败专门机关的经费预算是被新闻媒介披露出来的，不管这些新闻达国家，反腐败专门机构大多直属议会。由议会单列，保证活动经费充足，而且能单位的主观愿望如何，客观上做了这样一例如，英国领导反腐败机关的总检察长直够直接申请议会拨款，数额不受限制。例件事情：揭露腐败行为，提供侦查线索。接对议会负责。在美国，总检察署虽设于如，美国的独立检察官在预算拨款和使用在西方国家，腐败分子不仅害怕新闻媒介司法部，由司法部长兼任总检察长，但独政府资源方面享有极大的特权，可以要求的警犬般的嗅觉，而且害怕新闻媒介的宣立检察官有权直接向议会汇报案情和提供无限度的预算拨款和任何必要的政府资

传会引起广大民众的关注和愤怒，并督促

弹劾案情。在反腐败斗争中国家专门机关有效地开展取得成功的国家都有一个共侦查、控诉和审判活动。

同特点：国家权力核心在哪近几十年来，某些在里，反腐败机构就直接从属任的总统、总理等高层领哪里。

导人被赶下台，前任的总二是自成体系，不受地统、总理被判刑，绝大多方势力干扰。当前许多国家数是通过新闻媒介的宣传包括联邦制国家，倾向于采鼓动，形成了强大的舆论用中央主导型的反腐败模压力以后，才得以实现式，因为地方机关在侦查贪的。经验表明，新闻媒介污贿赂案件方面，往往存在是反腐败斗争的鼓手。它一些难以克服的困难，影响不仅能够通过宣传，把广

独立、公正的调查，克服困大民众动员起来，聚集社难的一条有效途径，就是建会正义力量，极大地增强立一个全国性的、独立于地人民对反腐败的信心，同方政府之外的反腐败侦查系时也扩大了反腐败运动的

统。

津巴布韦总统穆加贝强力反腐，赢得了人民对政府的信任

一般预防效果。

CHINA SOCIETY PERIODICAL

从法律制度上防止腐败滋生

无论是法治国家，还是非法治国家，法律制度都是遏制腐败的基础设施。

遏制腐败，首先要遏制人事管理组织中的腐败，维护国家组织的“吐故纳新”机能（吸收社会上的优秀人才，同时排除庸人和贪官污吏）。为此，西方国家大多采用了公务员制度，并把廉政的原则贯彻其中，从而保证了公务员队伍具有较高的整体素质。新加坡比较早地采用了现代公务员制度，通过公开考试，择优录用，科学考核，量绩晋升，这样就有效地堵塞了任人唯亲等腐败现象盛行的人事管理制度上的漏洞。

以法律形式确立财产申报制度和金融实名制度。财产申报制度，即有关财产申报、登记和公布的制度，被称为“阳光法”。联合国反腐败实务措施第１０条认为财产申报制度主要有两项作用：早期报警作用和在明知有贪污贿赂行为而不能取得证据时，非法收入本身即可作为起诉的根据。

美国于１９６５年颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定，１９７８年美国国会又颁布《道德法案》，对此问题进一步作了全面而系统的规定，堪称财产申报立法的典范。韩国１９９３年公布了《公务员道德法》，规定国家机构和地方自治团体的公务员均需登记其财产，拒绝登记者处一年以下徒刑或１０００万韩元以下罚款。法国制定有《政治生活财务透明度法》，澳大利亚有《公职人员财产申报条例》等。在这些有财产申报制度的国家里，哪个国家的法律规定得细致、执行得严格，哪个国家的腐败现象就比较轻微。

１９９３年，韩国实行了金融实名制，即任何人都必须以真实姓名设立银行账户，否则予以没收。１９９５年轰动韩国的前总统秘密资金案的确立正是得力于金融实名制。如果说财产申报制度是从公务员的角度防治腐败的滋生，那么金融实名制则是从金融机构的角度防治腐败的滋生。实践经验证明，孤立的财产申报制度还有一些不足之处，只有把财产申报制度同金融实名制度结合起来，才能有效地发挥其作用。

对涉嫌腐败案的韩国现代汽车集团会长郑梦九进行传唤调查，是韩国大检察厅不正当腐败事犯特别搜查部权威性的体现

加强审计机关的独立性。自１９世纪以来，审计已经成为各国清除管理阶层滥用权力现象的一种重要武器，一个国家的腐败程度往往能够说明其审计水平。许多国家通过法律规定了审计人员的特权和责任，包括向委托机关和主管机关报告，向法庭举证等。

制定专门法规，鼓励和保护公民参与反腐败斗争，这是改善反腐败环境的重要措施之一。为了通过个人、协会、专业团体和有关国家机关引导、激发、鼓励公民监督政府官员，识别和检举政府官员的腐败行为，墨西哥采取了如下措施：（１）允许和鼓励公民来人、来函、使用公开的免费电话线路，表达他们的控告和建议。（２）设置专门机关对说明真实身份和联系地址的人，必须给予适当的答复。从理论上说，公民有表达政治观点的权利，同时也有打击违法犯罪的义务，但是在实际生活中，大多数举报人会遭到打击报复。所以，近年来许多国家通过立法或其他手段保护举报人。美国在１９８９年颁布的《举报人保护法》已经成为其他国家的仿效对象。

分子判处了死刑或其他刑罚，而在于有多少隐案或犯罪黑数。这说明“重刑”不如“必罚”能有效地遏制犯罪。

近代以来，“必罚”已经成为法治国家遏制腐败工作的重点。许多国家通过改革逐步完善各项制度，并通过立法把一些基本的制度法律化，使之更加严密和周全，以有效地防范和清除腐败，这是当代发达国家反腐败斗争的一个重要特点。

在古代专制政治下，没有哪一个王朝的廉洁局面能够维持百年。原因就在于专制制度本身是阴暗的、不透明的。现代西方国家吸取了这一教训，通过完善民主制度，提高政治透明度，从而使清正廉洁的局面得以长期维持。

西方国家所谓“让阳光照亮体制”的机制主要有两个方面：一是通过立法贯彻政治公开化原则；二是通过权利救济、新闻自由、党派竞争等制度打破掌权者设置的禁区。

政治公开化原则内容广泛，但主要是指议会活动的公开和政府文件的公开。为了贯彻政治公开化原则，保障公民对国家事务的了解权，许多西方国家制定了一些相关的法律。例如，美国国会先后通过了《联邦行政程序法》、《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《议会公开化法》、《私人秘密法》等，从而有效地提高了政府的透明度。

公民和法人的权利救济机制，是对政府行为的最经常、最普遍的监督。只要这种机制能够有效运转，广大公民和法人就会

积极地、自觉或不自觉地发挥其监督政府的作用。从发达国家的早期历史和发展中国家的近期进

展来看，有一条经验是显而易见的：政治民主化进程与新闻自由的进程是一致的。

如果说权利救济制度和新闻自由制度都是从外部对政府进行监督，那么政党竞争制度则是一种从内部对政府实行的监督。在野党与执政党之间的权力竞争，促使它们彼此虎视眈眈，极力搜寻对方的材料，迫使对方约束本党成员的行为，清除有贪污贿赂劣迹的成员，以维护本党的形象。党派之间的竞争往往还与新闻媒介内应外合，彼此呼应，成

为反腐败的有生力量。

CHINA SOCIETY PERIODICAL

“轻刑必罚”和“阳光体制”

大量的犯罪学调查显示，贪污贿赂犯罪人对判刑的可能性的关注远胜于对判刑轻重的关注。对于腐败分子来说，要害不在于判多少年的刑罚或是否判处死刑，而在于送上法庭的可能性有多大。对于国家防治腐败的成效来说，关键指标不在于每年对多少腐败