美国文官制度探析

2010年9月

第7卷第9期

湖北经济学院学报（人文社会科学版）

Sep.2010Vol.7No.9

JournalofHubeiUniversityofEconomics(HumanitiesandSocialSciences)

美国文官制度探析

万艳玲

（桂林医学院人文社科与管理学院，广西桂林541004）

摘

要：美国是世界上最早建立文官制度的国家之一，其文官制度经过百余年的发展日臻完善，对其他国家文

官制度的发展也不无裨益。本文拟从美国文官制度的建立和发展，美国文官制度的主要内容和美国文官势力的崛起三方面阐述美国文官制度。

关键词：美国；文官；文官制度

近年来，美国文官制度的研究方兴未艾，无论是对美国文官制度的建立、发展和演变；或是对美国文官制度的改革；抑或是对美国文官势力的崛起等方面都有一些研究。本文拟从三个方面阐述美国文官制度：美国文官制度的建立发展，美国文官制度的主要内容以及美国文官势力的崛起。

一

美国建国较晚，但却是世界上最早建立文官制度的国家之一。美国文官制度的建立大体经历了三个阶段，早期绅士政府阶段（1789～1829），建国初期新政府在官员任命上没有形成定制，也没有专门负责人事管理的机构，对于官员的任命主要是依据资力品质和能力。重要官员大都受过良好的教育，一般官员的任命主要以私人关系为转移。第二阶段政党分肥制阶段（1829～1883）。1801年美国出现两大政党———联邦党和民主党，由于美国宪法规定：总统经参议院同意可以任命高级官员，还可以在国家授权下任命中下级官员，因此两党在竞选总统获胜后都将政府官职分给自己的亲信，官员的任命形成了政党分肥原则。该原则始于1829年杰克逊上台，1829年杰克逊宣称应轮流当官，大肆封官许愿培植亲信，排除异己。政党分肥制任人唯亲、拉帮结派，使文官质量严重下降，管理松散工作效率低下，每一个新总统上台都要对政府官员大量换血，引起人事大地震破坏了政府工作的连续性，严重影响了政治决策，形成了周期性的政局动荡。第三阶段始于1883年，一直延续至今，美国完成工业革命后，资产阶级需要稳定高效的文官系统。1883年1月，议员彭德尔顿提出以英国文官制度为蓝本，结合美国自身特点的文官制度法案，彭德尔顿法案把工业时代的自由竞争机制引入文官的选拔录用，打破了政党分肥原则，逐步形成了以考绩制为基础的文官任用原则，《彭德尔顿法》标志着美国文官制度的正式建立。进入垄断资本主义阶段后，美国社会经济基础发生了深刻变化，对文官制度提出新要求，1923年《职位类法》加强了对文官的管理，建立了系统的分类考绩制度；1939年《哈奇法》确立不准参与政治活动、不准用封官许愿拉选票的原则；1950年实行《考绩法》，1958年颁布了《培训法》，1962年通过了《联邦工资改革法》等法令，美国形成了以考绩制为核心的比较完善的文官制度。卡特总统上台后，提出要建立高效，公开并值得理解与尊重的政府，1978年美国国会通过了文官制度改革法，该法令总结了美国实行了95年的文官制度，着重完善了文官制度的奖励机制，为美国文官制度注入新活力，此后美国政府又出台了一些

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改革措施。到目前为止美国已形成了一套比较完善的高效的文官制度。

二

文官一词是具有法律性的专有名词，美国文官是指在美国行政部门工作的雇员，不包括在立法和司法部门工作的人员，根据录用方式的不同，可分为政治任命文官和职业文官，前者由总统根据政治需要直接任命无须考试与总统共进退，后者即我们通常所讲的文官，需要参加公开的文官考试择优录取，其地位受法律保护。美国文官制度的内容主要有以下几个方面。

（一）文官的录用。美国文官的招聘经历报名、考试、推荐、试用、录用五个程序，招聘的对象主要侧重大学毕业生。考试分笔试和操作测验等，一旦被选用通常根据不同的身份进行

1年或3年试用期，试用期满后用人单位给试用满意者办理

正式录用手续以及人事管理备案。

（二）美国文官要遵循的行为准则。被正式录用为文官后，要依照政府对文官的要求从事工作。美国文官应：不以权谋私、不偏袒包庇、不妨碍政府效率及经济运转、不丧失独立与公正的判断能力、不在官方渠道以外决定政府事宜、不破坏公众对政府廉洁的信任。针对文官中存在的不廉洁问题，1978年美国国会通过《美国1978年廉正法》，建立美国文官收入财产申报制，每个文官都必须填写文官收入财产申报表，并在

30天之内由本部门廉正办公室审查，一旦发现有违法的收入

或财产，立即处理，在规定的期限不报者将受到司法机关起诉。对文官离职及退休后的再就业也进行了严格的限制。美国文官在离职退休后经常利用关系同私营企业相互勾结，以不正当手段牟利，成为美国常见的经济犯罪，针对这种情况《美国1978年廉正法》视情况不同，对离职及退休的文官与其在政府任职期间的职务或与工作有关的商业活动规定了一至数年的“冷却限制期”或“禁止期”。冷却期满后，文官可利用自己庞大的人事网络关系，在商业领域大显身手。

（三）管理监督和惩罚机制。美国总统和国会共同领导文官管理机构，文官管理机构主要有人事管理局，由总统直接领导对总统负责是最重要的文官管理机构，制定和颁布各种规章条例，监督文官规章制度的实施情况。廉正署，是根据《美国

1978年廉正法》设立，对总统负责由总统直接领导，其主要职

责是监督内阁各部门遵守《廉正法》，对文官进行职业道德教育，监督文官遵纪守法，一旦发现问题及时提出警告或提请司

法部门处理。功绩制保护委员会，该委员会是行政部门中具有司法职能的独立机构，其职能是保护功绩制及每个文官不受权利滥用之害。联邦劳工关系局和联邦僵局处理小组，前者的职能是调停联邦政府机构中文官和行政部门之间的争端，调停失败后由联邦关系局下属的联邦僵局处理小组来解决。平等就业机会委员会，该委员会是根据《美国1964年民权法》成立的，其职责为：在报考、录用、考核、晋升、调动、培训、待遇、奖励、辞退等方面消除任何基于党籍、种族、宗教、性别、婚姻状况、祖籍、残废等因素的歧视，根据法律受理一切关于就业歧视的申诉，并进行调节，调解无效后有关人员可向法院起诉。国会审计局，该局每年就人事管理局及功绩制保护委员会的工作向国会提交报告，国会在文官管理工作中发挥了重大作用，主要通过立法，监督和听证三种手段实现对文官的管理。美国对文官的监督机制主要还有：司法部门，司法部门及其所属的联邦调查局负责在总统任命高级文官之前，对他们的背景情况作严格的检查，并负责对文官的犯罪行为进行侦察和起诉；财产部，负责审查文官是否偷税漏税，尼克松的副总统阿格纽就是被财产部国内税务局审查出偷税漏税后不得不辞职接受判刑；新闻机构，常常被人们视为美国政府三权以外的第四政府，由于新闻机构多为私营，彼此之间竞争十分激烈，一旦发现文官活动的蛛丝马迹，立即连续猛烈抨击，因此，美国高级官员中能长期营私舞弊而又不受追究者甚少。（四）文官制度的编制及文官的待遇。美国文官分为行政首长类，一般行政类，情报类，科技类，医务类，教育类，外交类等。一般行政类人数最多，占文官总数的一半以上，每一类又分若干等级，如一般行政类分为15等，每一等又分为10级。美国市场经济发达，与其他部门相比，政府机构多为清水衙门，为确保文官的高素质，政府必须在多方面给文官较优厚的待遇。文官工资标准的制定，通常比较各地私营企业的工资水平确保中低级文官的工资与同地区私营企业雇员的工资大体相当。文官平时没有奖金，年终各部门发给杰出工作者奖金。高级行政官员中有一半每年可得到等于基本工资20%的奖金，总统每年给其中工作特别优异的文官授予杰出行政长官衔及20000美元奖金，而对另外表现出色的5%的文官授予功绩行政长官衔和10000美元奖金，美国文官通常都参加医疗保险，在某些特殊情况下政府支付一部分或全部医疗费用。文官每周工作40小时，工作5天，每天8小时，有些机构文官可把每周40小时的工作压缩在3~4天完成，其余时间可自由安排。文官享受一切法定节假日，工龄1～10年的文官每年可享受14天的付薪休假，工龄超过10年的文官每年可享受

21天的付薪休假，每个文官每年可请不超过15天的付薪病假。凡年满62岁已服务5年；年满60岁已服务20年；年满55岁已服务30年的文官均可自愿退休。退休年金的多少取决于服务年数及基本工资金额，最高不得超过工资最高3年的平均基本工资的80%，最低不得低于社会保险的最小基本

保险金额。退伍军人被录用为文官后，可继续享受《美国兵役法》规定的一切待遇。

（五）文官的晋升和培训。文官的一切人事决定如晋升、调动等均须以考核结论为基础，考核的指导原则由人事管理局制定，具体的考核方案由各机构自定，呈报人事管理局批准后执行。如不愿继续在政府任职，文官可随时按规定程序申请离职。为保证文官的高素质和文官工作的高效率，文官必须接受各种培训，通常通过三种方式接受培训：不脱产培训，脱产培训以及联邦、州、地方政府之间及政府与私营企业之间的人员交流。

三

美国文官为全国人民服务，不参加党派之争，对政治问题保持缄默，任职时间长，而且具有掌握专门的知识，垄断信息和资料等方面的优势，特别由于其工作的连续性便于文官集团扩大影响。20世纪以来文官队伍迅速膨胀，文官势力迅速发展，权力不断扩大。

美国政治结构的特点是三权分立，权力制衡即立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于最高法院，但是随着社会经济的发展三权分立的政治结构逐渐向行政权倾斜，始于总统权利的扩大。20世纪以来，国际国内形势风云变化，政府的内外职能增多，总统权力也超过了宪法所规定的范围，与总统权力扩大的同时文官的势力也获得迅速发展，文官队伍不断扩大，并且成为美国政治生活中的主导力量。文官在执行政策与法律时有较大的自主权，文官可以通过提供方案，资料和信息等途径影响决策与立法。在立法过程中，文官提供信息参加国会听证会陈述意见，还可通过正式化的院外活动向国会施加影响，而且文官作为知识精英，在政治决策中扮演重要决色，不仅是真正的决策者而且是实际上的立法者，许多立法最初都是由政府各部门提出，甚至许多国会议员个人提出的立法也来自官僚机构。

文官势力的崛起，增加了总统控制行政机构的困难，文官制度的核心是考绩制，改变了过去政党分赃制，大大缩小了总统的政治任命权。现代化的发展要求更多具有专门知识和经验的人为政府效力，这是总统力所不能及的，文官却恰恰具备这方面的能力，无形中也削弱了总统的权力。文官在势力扩张的过程中比总统具有更多的优势，文官不是选举产生，也不受政党控制，除政治性任命的文官外，绝大多数文官不是总统任命。文官由于具有专门的知识掌握相关的情报，因而对现行政策的制定起着主要作用，况且在政治的实际运行中，文官可以采取各种手段与总统抗衡，如消极怠工，杜鲁门总统对此深有体会，他曾说：我以为我是总统，但当事情到了这些行政机构手里时，我毫无办法。文官有时也抛开总统自行其事，甚至还直接侵犯总统的权力，在他们专门负责的领域里，文官拒绝总统插足。为有效控制文官，总统也采取了各种措施来扭转不利形势，但是收效甚微，如设立白宫办事机构，改组行政机构等等。因此在文官与总统的权力冲突中，文官处于有利地位，为了寻求政治支持，文官在政府内依靠国会，在社会上则依靠利益集团，并根据形势的发展三者联合起来，形成默契的铁三角即所谓的“小政府”，因而文官并不与总统共进退，成为总统政治权力竞争的主要对手。

文官势力的崛起使当代美国社会陷入两难境地，其一，官僚机构是现代社会不可缺少的机构；其二，文官势力的崛起，迫使美国政治领导重心转移到如何与文官打交道方面，显然不利于政治机制运行。因此，对现代美国政治发展而言，如何看待和应对文官势力崛起具有重要的现实意义。

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