二十余年来的乡村建设与治理观察与反思

二十余年来的乡村建设与治理：观察与反思

肖唐镖

对近年来中国大陆乡镇政府乃至乡村建设所发生的变化、特别是目前的乡村形势，应作怎样的研判和评估？乡村到底遇到了一些什么问题，其要害是什么？产生这些问题的根子又在哪里？这已成为当今中国研究中日益广泛关注和争论的问题。如陆学艺先生认为“现在的农民问题是就业问题”[①]，有人说是“农民过多的问题”[②]，还有人提出“农民问题的实质是人权问题”[③]，等等，见仁见智，纷争不已。在此，笔者拟根据个人观察，并结合其他资料，对这些问题作些初步分析。

一、近20余年来大陆乡村出现的变局

2000年初李昌平“上书”国家总理后，有朋友曾对我“发难”：“像农村这种情况，你们这些省委政策研究室官员、‘主流的’调研人员[④]为什么不清楚？如果清楚的话，又为什么不反映？！”事实上，对上个世纪九十年代中后期以来农村出现的“变局”，本人在1998年及其前的调查中都早有发现，并一一如实地写成报告[⑤]，并按程序上报本省的决策者，可是，却依“纪律”不曾越级报告或向社会公开发表。概括而言，本人在江西农村曾调查发现的问题主要有：

农民生活贫困化，负担加重，以致出现举家、举村庄“外迁”的情况；

乡村财政困难、债务加重，乡政府濒临破产，“空壳村”变成“债务村”，以致出现乡村组织难以为继、干部心态失衡、队伍难稳的情况；

乡村工作难度的阶段性加重，以致普遍启用“有势力、能镇得住地盘”的“强人”乃至“狠人”、“恶人”来治理乡村，所谓“以恶治恶”、“以狠治刁（刁民）”的问题；

农民与国家之间的利益冲突日益加剧，以致出现围攻、冲击基层政府和基层干部的群体性事件频频发生等情况。

鉴此，笔者主张用“农村衰败”、“治理危机”的说法来表示近年来的农村状况。[⑥]问题在于：来自江西农村的结论是否是特例呢？实际上，也有学者持异议。[⑦]但不幸的是，从其他学者对中西部其他省份的调查看，乡村危机并不仅仅发生在江西，同样也出现在中西部其他省区。如应星调查[⑧]的重庆乡村，马银录笔下[⑨]的陕西乡村，李昌平工作过中的湖北乡村[⑩]，曹锦清“采风”过的河南乡村[11]，于建嵘书中[12]的湖南乡村，何建明眼中[13]的山西乡村，莫不如此。也就是说，近些年来，这种情况已是中部地区的普遍性问题，这些地区的农村已进入各种问题并发、且相互交错的时期，已进入较为严重的危机时期。

在近二十余年间，农村被关注的焦点问题交错出现，除了吴理财在本刊论文中所分析的“条块分割”问题、乡镇机构膨胀问题、农民负担问题、费税改革和乡镇财政困境等问题[14]外，还有农产品卖难与农民收入增长停滞问题、农村劳动力转移与农民就业难问题、农村人材外流与枯竭问题、小城镇建设与农村城市化问题、土地问题[15]、稳定问题[16]等。

那么，农村形势的变化过程又是如何呢？依据笔者在江西农村的调查与分析，从体制变迁、乡村干部的工作感受和农民生活的变化三种视角看，农村形势均经历了三个阶段的变化。[17]即如下表1所示，从第一阶段到第二阶段过渡的时点在1985年至1986年间，而第三个阶段的到来在1994年至1996年前后。

表1： 对改革以来乡村建设的多视角分段 评价视角

体制变革的视角

乡村干部的视角 第一阶段 第二阶段 第三阶段 1985年前大变动时期1986—93年巩固时期 1994年以来深化时期 1986年前高权威时期1987—93年权威较高时期1994年以来权威失落时

期

对农民生活观察的视角1985年前黄金时期 1986—95年徘徊时期 1996年以来困难时期

这种阶段性变化，曾是多位乡镇干部向笔者诉说的话题。1998年9月，九江市一位乡书记用苦涩的表情对我说：这些年乡里是“财政增长，干部遭殃”。同年，我到抚州市某县一条件最好的乡（能及时足额兑现教师、干部的工资），书记告诉我：近几年财税任务的缺口都用其他资金垫上，今年缺口近100万，还可对付过去，明年、后年怎么办啦？！1999年11月，我到抚州市某乡，遇到了1998年曾碰到过的一位书记，他十分无奈地诉说：乡里已有1年多未发干部工资了，他已多次请求县里将他调回县直部门去，只要能有工资其他什么都可以不要。2000年9月，某乡的书记、乡长都问我：“现在乡里的路还能走多远？！” 下面，再录俩位曾长期任乡镇主要负责人的言语：

赣州市的一位乡书记A（2000年）：“原来我们工作很有劲，现在就没劲。我是1960年出生的，当了8年乡党委书记，上任时才三十一、二岁。现在乡里工作真没意思，越搞越没劲。1990年到1993年在镇当副书记，那时调整农业产业结构等等，雷厉风行，政府有权威，老表会听。即使是强迫性搞的大规模活动，也可以搞成功。这是1993年以前的情况。当时，各乡之间的情况差不多，虽然有差别，但不至于象现在这样借钱过日子。当时乡镇的日子还能过得下去，工资能发得出。此外，还能办一些事业，每年我们还能得到一些奖励。在财政调整（即分税制改革）后，绝大部分要上交。这个时候日子就很难过。这一方面是因为财税压力大了。另一方面，也是因为农民思想越来越活跃了。中央和上级对农民负担强调的多，在新闻媒体反复宣传。这个时候，老表的想法就与基层政府不一致了。慢慢的，政府就没有威信了。特别是从1998年开始，老表的对抗性行为表现的十分明显。我实在是不想再干了，干乡里工作就像哑巴吃黄连说不出个滋味。”

上饶市的一位乡书记B（1998年）：“应当说，自1987年以后，农村状况发生了很大变化，工作难度很大。1983年以前的农村工作，老的一套我没亲历，但还是了解它是怎么做的。1983-1986年几年是黄金时期，提留、统筹不要你去收，90%的农民会自动交来。1987年以后农民的权利与义务矛盾逐渐尖锐起来，粮食开始紧张起来，农村工作中的第一个矛盾就是催粮，所以撬仓扒粮是一个普遍现象。”

笔者曾困惑的是，在九十年代中期以来的数年间，究竟是什么在支撑着乡镇的运转？经调查发现，从财政角度看，为了完成连年不断上涨的财税任务，在1994、95、96这几年，乡里原有积累的就用积累垫上；没有积累的，就将企业上交的管理费、农民上交的统筹费一起垫上；再不行的，就向银行贷款、借债来度日。到1997年后，多数乡镇原有的“家底”被掏了个干尽，但是，上级下达的财税任务的缺口却越来越大，加之银行开始了市场化、商业化运作，再也难以轻易地贷款、举债。为此，乡干部们或向私人举借，或用房产证等向银行抵押贷款，或将集体林场、房产等能卖的卖了。胆子大的，便以种种名目搞“三乱”，乱收费、乱摊派、乱罚款。换言之，便是以“挪用”、“”贷款、“举债”、“变卖”、“乱收费”等方式取得维持政府运转的资财。其最终的承受者即为乡村民众，也就是说，是广大农民在支撑着基层政府和组织的运转。[18]对农民来说，来自土地的收入已越来越难以填补日益增加的税费负担，他们便只有或靠“打工”所得来交纳之，或举家“外逃”，或群起抗争，引发群体性事件。这就是近几年来江西（及中部地区）乡村工作中出现的普遍图像。

值得关注的是，自新世纪以来正式推行的“农村税费改革”对乡村建设将有着怎样的影响？在正式推行之前，人们普遍的预期是双重的：一方面，由于收入减少，乡村政府与组织的日子会越来越难过；另一方面，由于税费免减，农民负担会降低。这种情况，在最早试行此改革的安徽农村曾一度得

到印证。但从目前的情势看，其实际影响要复杂的多。据笔者近期对江西百余个乡镇党委书记和农民的接触了解，就税费改革对乡镇工作的影响而言，除了少部分乡镇感到“没什么变化”外，感到“工作更便捷了”与“工作更难了”的乡镇数大体相当，其中的变数在于获得财政转移支付量的多寡。就村来说，在税费改革后，由于连带而来的“村财乡管”，受到了乡镇更紧的控制，自主空间更小了。而就农民负担而言，虽然多数地方已有程度不同的减轻，但有些地方并未减轻、甚至有所加重。另据《农民日报》记者在安徽、江苏农村的调查，两地在税费改革一、两年后，农民负担也出现了“反弹现象”。[19]因此，“农村税费改革”对乡村建设的影响并不令人乐观。

二、是乡镇政府的问题还是其他方面的问题？

造成农村形势日益恶化的根子究竟在哪里？人们常常将其归咎于乡镇政府和基层干部，如乡镇政府职能滞后，机构与人员膨胀，干部腐败、水平差。比如，何清涟曾提出：“农村为什么要乱收费？虽然地方政府经常以补充民办教育经费等作为增加税费的堂皇借口，实际上主要原因之一是要供养乡镇干部。”[20]这种“从乡村解释乡村”的分析，其视野受限，在方法论上有值得推敲之处。笔者以为，乡村政府与组织固然是造成农村问题的一个重要原因，但并不是其根子所在，真正的深层原因另有其他。

一是客观环境，包括市场化的影响，农村经济中科技含量与生产效率的底下等。如农民增收，实际上已面临越来越严峻的客观困难[21]： 1.小规模家庭生产没有规模效应；2.乡镇企业的困难[22]；

3.外出就业（打工）的机会饱和，特别是“最近的10余年来未长工资，尽管国家职工的工资在不断地得到调高”[23]；4.土地耕作效益的递减，生产效率的低下；5.农产品提价已无空间。这些因素对中西部地区农村的影响是巨大的。

二是 “城乡分治、挖乡补城”的二元性体制[24]。对这种体制，杜润生先生在呼吁“给农民国民待遇”中，曾从自由迁移、受教育、社会保障、税负、医疗卫生、就业、土地制度、贷款、乡村自治等十个方面的“制度惯性” 做过分析。[25]熊景明、温铁军等学者在《“农民需求”座谈会》的讨论中，对长期以来自上而下、偏向城市的制度安排和“计划变迁”，如基层组织建设、金融、粮食政策、教育、医疗卫生、文化娱乐等，对农村、农民的负面影响，作了极其深刻的讨论。[26]农民企业家孙大午则以个人切身的体会提出，“中国农村的实质是权力和资本对农民劳动的限制和剥夺，农民的自由劳动权力的丧失。”由于“国家利益部门化，部门利益法制化、私有化”，银行、信用社、工商局、土地局、水利局、卫生局、畜牧局等部门是压在农民身上的“八座大山”，“在很大程度上限制和管制着农民的劳动”。[27]笔者也曾从城乡隔离的发展体制、公共财政、干部体制、行政管理体制、以经济发展为先导的政策、舆论宣传对乡村建设与治理的影响，作过详细论述[28]， 此不细述。

值得指出的是，90年代中期以来农村形势的急剧恶化，在很大程度上与此时推出的有关农村政策、特别是“分税制”改革及相关的配套改革滞后有关。1994年推行的“分税制”政策，一方面提高了农业的税负水平，加重了农民负担。据国家税务总局科研所朱广俊等人的研究，1994年税收制度改革后，只有第一产业的税负水平是上升的，第二、第三产业的税负水平都是下降的，特别是第二产业的税负水平下降更快。农业产出占国民生产总值的比重虽然在下降，但农业税费收入在国家财政收入中的比重却显著提高。[29]另一方面，更严重的是，它建立起以“吸管”和“喷灌”为特征的公共财政[30]，将财力层层向上集中，越在上层越富足，但在支出上却是逐级向下渗透，越是下级能得到的财力越小。加之各级政府之间的职能和事权并未理顺，乡镇政府承担了诸多本应由中央政府和上级政府的事权，如为义务教育、民兵训练、国防优抚“买单”；以及转移支付的不规范[31]，致使广大乡村、特别是中西部地区的乡村普遍出现因财政危机而引发的多重困境。

三是农民地位的丧失、尤其是农民自组织的缺失。农民的低组织化，使得他们难以通过正常的管道表达和捍卫自身的意见和利益，使得他们在国家的决策和行政过程中处于十分不利的劣势地位。[32]

四是集权性的政治体制。在大陆政治系统中，乡村层面的体制是整个宏观体制的基层“细胞”，与宏观体制有着同构性。乡村政治体制的特点集中表现为集权性，从纵向而言，是自上而下的授权，民众权利缺位，致使基层干部“对上负责充分，对下负责不足”；从横向而言，在党委、人代会与政府，党支部、村民会议（代表会议）与村委会的权力关系中，权力高度集中于党，党内权力又高度集中于党委会、再集中于书记个人。[33]实际上，乡村基层的弄虚作假，乡镇企业与农民负担过重，乡村内部管理中的混乱，乡镇干部中的腐败现象等看似“纯乡村” 自致的问题，之所以屡禁不止、屡禁屡犯，就与体制缺陷有着重大的关系。比如，为人们所痛诟的乡镇机构与干部膨胀问题，若对之作深入分析[34]，则能发现：其一，乡镇机构与人员的设置与安排，更多是上级的要求，并非是乡镇自身的行为；其二，在乡镇增加的“干部”中，其主要成分实际上是教师队伍而非机关干部；其三，在乡镇干部（含教师）的开支中，政府之间的事权关系并未理顺，乡镇政府承担了主要责任。即出现所谓“上面开口子，下面拿票子”的不正常现象。

综上所述，笔者以为，上个世纪90年代中期以来乡村形势的变化，除了客观环境变化的影响外，真正的根子在于宏观制度与体制设计上的失当，特别是90年代以来推行的若干政策的失当（如分税制改革、金融政策、粮食流通体制改革），它们对乡村建设带来了釜底抽薪的负面后果。

三、要害的问题还在主导乡村建设与发展的理念滞后

在此，我们应当追问：国家的宏观体制与政策为什么会有上述所列的失当？这样的失当究竟说明了什么？这就深入到有关乡村社会的组织、建设与发展的理念问题。实际上，在实践操作的背后，总是蕴涵着深层的价值取向和理念，比如：如何理解政府与社会、民众在乡村发展中各自的角色及其功能，如何理解民众与集体、政府之间的权利与义务关系，如何理解国家建设与社会发展的目标、及其相互之间的关系。对这些关系的不同判断和选择，必然决定其实践的方式和路向。如果从以下维度作分析，那么，乡村社会的组织与建设就可能呈现不同的路向：

从国家与社会、政府与民众在乡村建设中的角色与地位看，有可能形成国家与政府主导、或社会与民众主导的模式，出现国家与政府至上、或社会与民众至上的视角，或者混合模式。

从管制与自治、集权与民主在乡村建设中的目标与手段看，有可能出现偏重管制与集权的手段和目标选择、或偏重自治与民主的手段和目标选择。

从效率与公正、稳定与发展在乡村建设中的目标选择看，有可能出现这样的选择：为了确保全社会发展的效率与稳定局面，而牺牲乡村的公正和发展；反之亦然。

众所周知，中国大陆乡村体制的根本性转型只是近百年内的事情。至近代以前的二千多年间，大陆乡村体制一直是在东方帝国相对封闭的体系中自我徘徊，只是从清末民初，才开始转向与近现代世界发展潮流相趋近的体系。按照上述三个维度来反思和评价中国大陆的乡村建设，人们发现[35]：近百年来乡村体制的变迁，虽然交织着国家权力强化与社会自主力量成长的矛盾性发展，但占主流的依然是前者，体现着国家权力的影响日益强大的趋势。乡村体制已从传统的民间组织转变为正式、半正式的官僚组织，成为国家权力在基层的分支，其科层化、正规化、行政化和渗透力得到前所未有的强化。这一趋势，反应了现代化过程中国家加强自我建设的需要，如整合社会、强化控制，提高从基层提取各种资源的能力。而支配与指导乡村体制改革的价值理念始终是工具主义，即仅仅将它作为强化国家权力控制力的手段，作为一种新的更为有效的治理工具而已，而没有同时强调其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。因此，一旦国家权力感到不再需要，就完全有可能将基层政权的民主自治性质抛弃不顾。

换言之，在国内对乡村社会的组织与建设中，十分鲜明地体现出国家主导、政府至上，以致强化政府管制与中央集权的价值理念；相反，对社会的权力及其功能，对民众的角色及其权利，对社会力量的成长与壮大，却始终未能放在应有的位置。而且，在近50余年来的实践中，在国家发展的宏观政

策选择上，长期推行着“赶超战略”，为了确保全社会发展的效率与稳定局面，不惜牺牲乡村发展，牺牲乡村利益，牺牲农民权利。笔者以为，理论和理念上的这种缺陷与不足，正是导致多年来乡村社会的自组织化受限、建设成效有限的深层原因。

不幸的是，近年来国内乡村建设中推行的一些新政策仍然未能摆脱传统的路径依赖和制约。如，1994年推行的分税制改革，体现的是对中央集权的推崇、对中央能力的迷恋，相反，却忽视对各级政府之间权力关系的平衡，特别是忽视基层政府和社会的自主性。1998年推行的粮食流通体制改革，更是对政府能力和计划手段高度迷恋和推崇，同时将“财政包袱”甩给农民，让农民和农村来承受改革之苦的非公正设计。正如白南生所言：“从过程来讲，整个事情的发动显然不是从农民的角度出发，但是它的结果是由农民来承受。”[36]即使是对村民自治和基层民主建设，国家也多是从工具主义来理解，体现的是实用理性而非价值理性。[37]

目前正在农村推行的税费改革与乡镇机构改革如能成功，对缓解乡村困境确实会有助益。然而，笔者对其前景却持十分谨慎、乃至悲观的态度，如无理念与策略上的及时调整就极可能会失败，难逃同以往多次反复的机构改革和乡村建设活动一样的命运。目前正推行的税费改革和机构改革，同以往机构改革和乡村建设活动的价值理念是一致的，即：由政府自上而下推开，对在什么时间、以什么方式、达到什么目标等问题，都是由政府“说了算”，而与之息息相关的农民根本没有决策的建议权、参与权，他们的权利与角色被忽视。如在税费改革中，包括计税面积、计税产量及定税标准等重大问题，也全部是由县、乡政府单方面确定，以致普遍出现“以支定收”（而不是按实际收入）等情况。这种问题并不仅仅出现在江西农村，如有研究者通过对江苏省兴化市95个农户的调查，也发现：农村税费改革后，被提高了的农业税率完全不是农民的合理负担水平，如农业税率高于“非一般纳税人”的工商企业，加之“计税价格不变”、“摊税入亩”，其政策取向并没有真正达到使“耕者有其利”的目的。[38]前述农民日报记者对皖苏两省税费改革后农民负担反弹的调查，则直接反映了这种改革模式的缺陷。[39]这是一种奇怪的改革“模式”：本应被改革的“当事方”（政府）却来全权决定与操作改革，本应是改革主体的另一“当事方”（民众）却无法进行必要的参与和监督，其前景如何即可想而知。由此，我们就能理解：近些年来诸多“减轻农民负担”、乡村建设的举措为什么会见效甚微乃至有违初衷或彻底失败。主导乡村社会的组织、建设与治理的价值理念滞后才是真正要害的问题，它决定和规定着宏观体制与政策的走向。

四、结论与建议

总结全文，所谓农村问题（或三农问题），实际上是超大的乡村社会应如何组织和管理的问题，即：是按民主、法治方式还是按集权、人治方式来组织和建设的问题，是如何处理国家与社会、政府与民众关系的问题。就此而言，乡村建设并不仅仅是乡村社会自身的问题，同时也是国家建设的问题。 与发达国家相比，中国大陆在现代乡村治理实践上历时还较短暂，致使经验的积累严重短缺。其后果，不仅反应在1949年以来乡村建设的曲折实践上，也反应在现行乡村体制的实际运作中，更反映在对乡村治理与发展明显不利的宏观体制与政策上。一言以蔽之，所谓乡村问题，其实质正是宏观体制设计及其价值取向的问题。近十年来乡村形势的恶化，正是宏观体制与政策及其价值理念存在问题。换言之，宏观体制与政策及其背后的价值取向，已明显不适应于当前和今后的乡村建设与治理。因此，如欲解决乡村问题，就不能不“直捣黄龙”，谋求从体制安排及其价值转换上解决问题，从根子上解决问题。

如何设计和提出科学的政策建议？笔者以为，应当同时做到“四个着眼于”：一是着眼于宏观，体现系统、全面的考量；二是着眼于造福民众、社会，体现对公平、正义的追求和关怀；三是着眼于发展与进步，体现历史、时代发展的趋向，而不流于反动；四是着眼于实际，体现可操作性，而不致流为“天方夜谈”。反观近年来研究者中有关乡村建设的种种设计与对策争论，即可见其局限性所在。对此，多位学者已有精彩讨论。[40]限于篇幅，在此不再细议，现仅提出以下几点原则性的意见。[41] 首要的问题是，应有科学的理论和价值理念作指导。应按科学、民主和宪政的原则来设计并重组乡村

政权与组织，而不应片面地“为了加强而加强”，以免落入传统的、单纯强化国家权力控制的建设方式。

其次，应按地方自治原则逐步推进乡村基层政权与组织建设。从总体上来说，民主自治是国家政权建设的潮流和趋向，实行地方自治应是地方治理的基本方向。对乡镇政府和政治改革的设计，应当不悖于此原则。不论是在村一级、还是在乡镇层面乃至县市（及其上）层面的政治设计和建设，无论是自治抑或非自治，都应当达到这样的目标：被配置权力的各种组织和机构既能有效率地运行，又能相互平衡，有着严密的自我制约机制；当地民众对乡村政府与组织的行为应有足够控制的管道与能力。具体的制度安排可以是多元性的，而未必要“一刀切”。比如，在村一级，核心的权力机构既可以是村民会议，也可以是村民代表会议。乡、村的“行政首脑”既可以由民众直选，也可以由人民代表会议选举，还可以由人民代表会议“任命”或“聘任”（如美国村镇的“经理制”），或者由人民代表会议所内设的委员会来承担（如英国）。乡镇如实行自治或“县派”，则县市人民代表和县市长也应当同时实行民主直选。此外，重要的还有处理好党政关系，鼓励、支持农会等民间组织的发育和成长等问题。应切实推进中共党内民主建设，建立党委、党支部对党代会、党员会议负责的制度，使后者真正成为乡村党组织的最高权力机关，改党代会一届一会制为每年两会或四会制，实行民主选举，使党委、支部能真正接受党代会、党员会议的监督和制约。

再次，应解除制约农村发展的各种“制度篱笆”，还农民以公民待遇，对弱质农业给予必要的扶持。如改革国家宏观体制，包括改革条块关系、财政制度、行政管理制度等等，以真正赋予乡村能相对自主、独立发展的空间。只有在宏观体制变革的背景下，所谓的地方自治，包括村民自治[42]、或乡镇自治乃至县市自治，才会有真正的实质性意义。

无疑，对体制改革的探讨应当积极而充分，对体制改革的设计应当系统而全面。只有这样，具体的实践操作才可能有计划、有步骤地稳步推进。在这方面，地方政府和民间社会更多的是能做探讨工作，或在局部进行探索和实验（如近年的乡镇长直选）。而从全局、从根本上解决问题，其主动权及能力都在中央政府。如何适时地、有计划地推进系列改革，这是摆在本届中央政府面前的紧要问题。 * 本文系江西省委党校《江西农村基层组织问题及对策》课题的研究成果。本文的基本观点，曾在香港中文大学中国研究服务中心与杨振宁、陈方正、关信基、熊景明、金观涛、刘青峰、王绍光、于建嵘等先后交流（2002.9），并在华中师范大学中国农村问题研究中心举办的《公共财政与乡村治理学术研讨会》（2002.10武汉）上发表。后应香港中文大学《二十一世纪》杂志社的约稿，本人较为系统地整理了个人有关乡村建设的认识和思考。特此致谢！

注 释：

[①]陆学艺主编，《当代中国社会阶层研究报告》，北京：社会科学文献出版社2002年版，第193页。温铁军（《 21世纪的中国仍然是小农经济？》载《世纪中国网》）、黄平（《不平衡发展格局下的农村困境》，载《士柏咨询网》）等也持此论。

[②] 张德元，《不要把“三农”问题的讨论意识形态化》，载《政治学研究网》2003年5月。

[③]杨光，《三农问题再解析 》，载《农友网》2003年5月。

[④]笔者在1989-2001年间服务于中共江西省委政策研究室。

[⑤]这些报告已被原样收进笔者即将出版的新著《转型中的中国乡村建设》（西安：西北大学出版社2003年版）一书。

[⑥] 笔者近年发表的作品，如《多维视角中的村民直选》（北京：中国社会科学出版社2001年版）、《村治中的宗族》（上海：上海书店出版社2001年版）、《宏观体制与政策对乡村建设与治理的不利影响》（福州：《福建省委党校学报》2003年第3期），提供了诸多相关案例和分析。

[⑦] 在2002年10月由华中师范大学中国农村问题研究中心举办的《公共财政与乡村治理学术研讨会》（武汉）上，来自东部地区如浙江、广东等省的学者即持此见。

[⑧]应星，《大河移民上访的故事》，北京：三联书店2001年版。

[⑨]马银录，《向农民道歉》，西安：西北大学出版社2002年版。

[⑩]李昌平，《我向总理说实话》，北京：光明日报出版社2001年版。

[11]曹锦清，《黄河边的中国》，上海：上海文艺出版社2001年版。

[12]于建嵘，《岳村政治》，北京：商务印书馆2001年版。

[13]何建明，《根本利益》，北京：作家出版社2002年版。

[14]近年有关中国大陆乡村债务和财政困难的公开资料、论文已多，除了吴理财在本刊文中所列之外，有代表性的还可见：韩俊、谢扬对河南、江西和湖北三个县的调查（《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，载《农村研究网》2003年5月）；“乡镇财政赤字与债务研究”课题组，《乡镇财政赤字与债务研究报告》，载北京：《经济研究参考》2002年第78期；贾康、白景明，《县乡财政解困与财政体制创新》，载北京：《经济研究》2002年第2期；贺雪峰、王习明，《村级债务的成因与危害——对湖北J市调查》，载北京：《管理世界》2002年3期；及笔者对江西农村的调查（《宏观体制与政策对乡村建设与治理的不利影响》。

[15] 在80年代，这一问题主要表现为土地承包政策的稳定问题，但自90年代中期以来农民对土地是“既爱又恨”，大批撂荒。熊景明在《农村土地政策的决策程序与决策原则》一文中介绍了近年来不同地区农民对土地政策的不同态度，载《中国农村研究》2001年卷，转自《中国研究论文库》2003年5月。

[16] 有关农村稳定问题，可参笔者的近作：《二十年来大陆农村的政治稳定状况》，载香港：《二十一世纪》2003年4月号（第2期）。

[17] 详见笔者在《转型中的乡村建设：过程、机制与政策分析》（北京：《中国农村观察》2003年待刊稿）中的论述。

[18] 正如张玉林所说，上面的高压最终被“转嫁到小农身上”，小农被作为了乡镇干部的“垫背”。见其文：《呼唤农村的政权革命——从根本上改善国家、基层政权与农民的关系》，载《农村研究网》2003年5月。

[19] 见《苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视》，转自《农村研究网》2003年5月。

[20]何清涟、程晓农，《已走到尽头的小农经济——关于中国农村、农民与农业的对话》，载《当代中国研究》2001年第3期（总第74期），转自《农村研究网》2003年5月。

[21] 详见萧唐镖, 《转型中的中国乡村建设》，第19章。

[22] 据林毅夫介绍，从1997年起乡镇企业发展滑坡，1998、1999年农村工业从业人员净减1000万人左右。见《“三农”问题与我国农村的未来发展》，载《北京大学中国经济研究中心网》2002年6月。

[23]陆学艺主编，《当代中国社会阶层研究报告》，第181页。

[24]陆学艺先生称之为“城乡分割、一国两策”的二元社会结构，见《农村发展新阶段的新形势和新任务》，载北京:《中国农村经济》2000年第6期。笔者以为，“城乡分治，挖乡补城”似比“城乡分割、一国两策”更能体现这种二元体制的特点。

[25]杜润生，《给农民国民待遇》，载《农友网》2001年5月。

[26]熊景明、温铁军、黄平、白南生、杨团、肖今等，《错位：农民需求与制度供给之间的矛盾——“农民需求”座谈会纪要》，载广州：《开放时代》2002年第2期，转自《中国研究论文库网》2003年5月。

[27]孙大午，《与杜润生先生谈话纪要》，《小康社会与农村的现实、发展的难点》，《解决三农问题——建议出台》，《解读“三农问题”“，兼谈中国的希望——在北京大学、中国农业大学的演讲》，均载《农村研究网》2003年5月。实际上，温铁军也曾分析“部门垄断体制对农民组织发育的制约”，见熊景明、温铁军等，前引文。

[28]萧唐镖，《国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态与行为研究及其他》，北京大学社会学系：“中国农村基层组织建设与可持续发展国际学术研讨会”论文(1999.7北京)，载王汉生、杨善华主编：《农村基层政权运行与村民自治》，北京：中国社会科学出版社2001年版；《宏观体制与政策对乡村建设与治理的不利影响》。

[29]转自朱钢等著，《聚焦中国农村财政》，太原：山西经济出版社2000年版，第68页。

[30]笔者在《宏观体制与政策对乡村建设与治理的不利影响》一文中详细分析了现行财政体制的这种特点。

[31]王绍光在《中国财政转移支付的政治逻辑》（载北京：《战略与管理》2002年第3期）中的分析表明，越富的地区，人口密度越高的地区，人均财政转移支付越高。那些经济不发达的省份，依赖人口比例越高的地区，得到的人均财政转移支付反而越低。公正性考虑在中央与省之间的财政转移支付过程中作用甚微。

[32]关于农民组织化的讨论，可参：杜润生，《我们欠农民太多》，载李昌平《我向总理说实话》“序一”，北京：光明日报出版社2002年版；白沙洲，《二等公民——中国农民考察报告》”，加拿大：明镜出版社2001年版。

[33]有关乡村政治体制的分析，可参：张静，《农村基层政权研究的有关问题》，载香港：《中国书评》1996年5月号，总第10期，或《中国村民自治信息网》2003年4月；李慷，《乡镇政府》，载熊景明主编《进入二十一世纪的中国农村》，北京：光明日报出版社2000年版；萧唐镖，《中国乡村社会的治理与乡制变迁》，载宁波：《宁波市委党校学报》2002年第5期；沈延生，《中国乡治的回顾与展望》，北京：《战略与管理》2003年第1期。

[34]有关乡镇干部增加情况的详细分析，可参萧唐镖，《宏观体制与政策对乡村建设与治理的不利影响》。

[35] 对基层体制变迁的价值取向的分析，可参：张静，《基层政权：乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社2000年版；萧唐镖，《中国乡村社会的治理与乡制变迁》。

[36]熊景明、温铁军等，前引文。在此座谈会上，温铁军、黄平等人也就粮食政策问题做了精彩分析。

[37] 对大陆村民自治的价值理念的分析，可参：柯丹青(Daniel Kelliher)，《中国国内关于村民自治的争论》，香港中文大学中国研究服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系：《中国大陆第二届村级组织建设学术研讨会》论文（2001.3），原载The China Journal, no.37,1997,pp.63-86.

[38]马关宝、周祥松，《农村税费改革提高农业税率政策的不合理》，北京：《调研世界》2003年第4期，页35-36。

[39]此外，朱守银、党国英等学者在华中师范大学中国农村问题研究中心举办的《公共财政与乡村治理学术研讨会》（武汉.2002.10）上也表示了这种担心，并提出：在一些地方乱收费、搭车收费和层层加码的问题已经出现。

[40]值得关注的相关建议或评论，可参：吴理财发表在本刊上的论文；杜润生，《给农民国民待遇》；郭书田、陆学艺，《解决“三农”问题的十条建议》，原载《中国经济时报》，转自《农村研究网》2003年5月；何清涟、程晓农，《已走到尽头的小农经济——关于中国农村、农民与农业的对话》；杨光，《三农问题再解析》；沈延生，《中国乡治的回顾与展望》等。

[41] 笔者更详细的意见，可见《转型中的中国乡村建设》一书。

[42] 对宏观体制与政策对村民自治的制约与影响，可参笔者的另作《国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态和行为研究及其它》。

作者系中共江西省委党校（江西行政学院） 政治学系 主任 教授

文章来源：香港中文大学《二十一世纪》2003年8月号（第4期）