广东省2011-2015年社会养老服务体系建设规划

广东省2011-2015年社会养老服务体系建设规划

为应对人口老龄化挑战，加快建立社会养老服务体系，满足广大人民群众日益增长的养老服务需求，促进幸福广东建设，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《广东省老年人权益保障条例》，结合广东省社会养老服务发展趋势，特制定广东省2011-2015年（以下简称“十二五”）社会养老服务体系建设规划。

一、社会养老服务事业发展现状

（一）发展成就

“十一五”期间，我省积极应对人口老龄化问题，充分发挥广东独特的政治、经济、地缘等优势，努力开拓社会养老服务新路子，积极推进适度普惠型社会福利服务体系建设，社会养老服务事业取得了迅速发展，为老年人提供养老服务特别是保障特殊困难老年群体的基本生活权益，让老年人享受改革开放成果，努力实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐、老有所教、老有所为”，促进社会文明和进步。

1、开创具有广东特色的社会养老服务新模式。我省一直坚持“政府主导、政策扶持、社会参与、公民互助、规范推进”的养老服务社会化发展方向，努力构建投资主体多元化、服务对象公众化、运营模式多样化、服务队伍专业化、管理方式规范化的社会养老服务体制机制。

——逐步实现了养老服务由政府包办向政府主导、社会参与的转变，养老服务兴办主体由传统公办向“公建民营”、“民办公助”、政府购买服务多元投资方向发展。

——逐步实现了养老服务对象由传统的服务城乡“三无”(无经济来源、无劳动能力、无人赡养) 特困老年群体向全体老年人的转变，养老服务水平由低层次向专业化服务较高水平的方向发展。

——逐步实现了养老服务模式由单一机构养老向机构养老与居家养老相结合的模式转变，社会养老服务体系向以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的方向发展。 ——逐步实现了养老服务管理方式由粗放型向现代化管理方式的转变，社会养老服务向生活照料、医疗康复、精神慰藉、个性化服务以及行业标准化、规范化方向发展。

2、养老服务设施建设得到快速发展。目前，我省已逐步形成了财政、福利彩票公益金、社会投入相结合的多元化投入机制。一是新建和改扩建市、县（区）社会福利机构，出台扶持政策，鼓励和支持社会力量举办养老服务机构。截至2010年底，全省共有各类养老机构2561家，养老床位11.18万张，收养老人约7.44万人；二是全省实施“千间敬老福星工程”，对全省1046间敬老院进行升级改造，敬老院的供养能力得到进一步提高；三是在街道、社区兴建“星光老年之家”。目前，在全省城乡6169个社区已建有“星光老年之家”4767个，总建筑面积209.45万平方米。

3、居家养老服务网络加快建设。2005年起，我省着力构建居家养老服务网络，以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务。2010年，我省启动“居家养老服务示范活动”，居家养老服务对象由传统民政对象扩大到低收入孤老、空巢老人及其他有需求的社会老人。截至2010年底，全省居家养老服务机构有254家，服务居家老年人292.78万人次。

4、养老服务队伍建设初显成效。目前全省已有15个地级以上市开展家政服务员和养老服务员的职业鉴定工作，经鉴定的养老护理员2.4万人，家政服务员2.23万人；各类养老服务机构吸引了一大批从事养老服务工作的专业人员；珠江三角洲地区的养老服务机构已开

展引入专职社工或购买专职社工服务；城市养老服务机构普遍引入志愿者为老人提供义工服务。

5、粤港澳社会养老服务合作走出新路子。2005年以来，全省各地积极推进与港澳社会养老服务的合作与交流，认真落实CEPA 补充协议，吸引港澳服务提供者在广东以独资民办非企业单位的形式举办养老服务机构，学习借鉴香港养老服务机构个性化的工作理念、先进的管理模式和专业化的服务方式，促进了广东养老服务机构的管理水平和服务质量的提高。

（二）存在问题

虽然我省社会养老服务事业取得了长足发展，但还处于起步发展阶段，与我省经济社会发展和广大老年人需求还不相适应。目前，我省面临着人口老龄化的形势十分严峻，老年人口基数大，至2010年底，全省60岁以上老年人口达1072万人，占全省户籍人口的12.6%，预计到2015年老年人口将达到1167万人，人口高龄化的现象也日益突出，而与之不相适应的是我省养老服务供给不足。

1、居家养老服务刚刚起步，支持系统尚未建立。目前我省居家养老服务还处于起步阶段，居家养老服务“试点”、“示范”活动主要是依靠筹集的福利彩票公益金开展，覆盖面较窄。场地供应和资金投入不足，社区养老服务配套设施匮乏，缺乏服务实体，缺乏专业服务人员，居家养老服务机构和“星光老年之家”聘用的管理和服务人员多为下岗的“4050”人员。各地还没有建立起居家养老支持服务制度，管理体制尚未理顺，社区资源分散，社区为老服务志愿活动尚处于自发状态。

2、养老机构床位总量不足，服务功能不完善。目前全省城乡养老床位只有11万张，只占老年人口的1%，既远低于发达国家的5%至7%，也落后于发展中国家2%至3%的水平，与全国1.6%的平均水平差距也较大。区域、城乡之间发展不平衡，珠三角地区的公办养老机构“一床难求”，欠发达地区县级养老机构、乡镇敬老院，由于经费、工作人员不足，设施设备残旧老化，功能不完善，管理服务水平低，有相当数量的城镇“三无”(无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或法定赡养人无赡养能力) 老人、农村“五保”（保吃、保穿、保医、保住、保葬）老人和中低收入的失能、半失能老人不愿入住养老服务机构。

3、养老院舍建设滞后，服务队伍专业化程度较低。我省养老机构硬件建设总体上比较落后，尤其是经济欠发达地区，养老机构普遍存在规模小、床位少、空间窄、环境差等问题，公办或民办养老机构，大多数没有配套医疗机构，设施设备简单、不配套，没有为失能老人服务的运输车辆和辅助器具。养老机构软件建设滞后，多数养老机构不能按照国家和省的规定配备管理和服务人员，从业人员十分匮乏，一线养老护理员不足实际需求的一半，专业化服务水平较低，所聘用的服务人员大部分为“4050”人员，管理人员多数没有专业资质，持证上岗制度尚未建立。

4、各级财政投入不足，政策扶持力度不够。社会养老服务建设财政投入不足，许多地方养老服务事业经费特别是建设经费尚未纳入财政预算，没有建立稳定的资金投入机制。一些扶持优惠政策落实不到位，公益性养老服务设施建设用地指标没有纳入城乡规划以及土地利用总体规划，存在着建设用地难以解决的问题，限制了社会资源流入社会养老服务业。政府购买专业化（包括引入专职社会工作者）的养老服务还没有提上议事日程。

二、社会养老服务体系建设的指导思想、基本原则和总体目标

社会养老服务体系是指构建以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑，覆盖城乡，面向所有老年群体，优先保障城镇“三无”、农村“五保”老人和中低收入以及高龄、失能老年人养老服务需求的设施、组织、人才和技术网络，以及与之相适应的服务标准、运行机制和监管制度。

（一）指导思想

以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持政府主导、政策扶持、社会参与、公民互助、规范推进的原则，以实现人人享有社会养老服务为目标，以满足中低收入老年群体及特殊困难老年群体社会养老服务需求为重点，积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务事业，构建资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，布局合理、种类齐全、功能完善、覆盖城乡的适度普惠型社会养老服务体系。

（二）基本原则

1、政府主导，社会参与。坚持政府主导，以政府投入为支撑，政策扶持为导向，鼓励社会力量参与社会养老服务体系建设。

2、以人为本，协调发展。坚持为老年人提供细致、周到的人性化服务，营造尊老、敬老、爱老的社会氛围，落实各项老年福利政策，维护老年人的合法权益。

3、城乡统筹，促进公平。坚持城乡公共服务均等化方向，逐步实现城乡养老服务一体化，确保最困难、最需要的老年人首先得益，共享改革发展成果。

4、分类指导，加快推进。以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，完善居家养老、社区服务、机构养老功能，统筹和均衡发展城乡和区域的社会养老服务体系建设，加快推进全省社会养老服务整体水平。

（三）总体目标

到2015年，建立与我省经济社会发展相协调，与我省老年人口服务需求增长相适应的社会养老服务体系。全省基本实现90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，7%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务；3%的老年人可入住养老机构。 ——基本实现城镇居家养老服务全覆盖，农村社区覆盖面达50%以上。

——基本实现每千名老人拥有养老床位数30张。

——基本建成养老机构信息管理网络，实现与相关的公共服务信息平台对接。

——全省养老机构院长持证上岗率达到80%以上，养老护理员持证上岗率达到90%以上。养老机构内养老护理员数与生活能自理的入住老人比例达到1:10以内，与生活不能自理的达到1:3以内。

——建立社会养老服务规范化、标准化评估指标体系和良性运行机制，完善养老服务管理和监督体系。

三、社会养老服务体系建设的主要任务

根据国家和省的有关法律法规和规定，将社会养老服务事业发展纳入国民经济与社会发展“十二五”规划。

（一）大力推进适度普惠型社会养老服务体系建设

1、全面推进居家养老服务。在街道（乡镇）社区设置以生活照料、家政服务、精神慰藉、医疗保健、紧急救援等为主要内容的居家养老服务中心或家庭服务中心，以日托照料和上门服务方式为生活在家中的老年人提供专业化和个性化服务。大力推进和支持居家养老服务信息平台建设，引导和鼓励街道社区服务中心、社会中介组织、医疗文化单位、家政服务公司等参与居家养老服务，重点培育非营利性社会服务机构。建立居家养老服务标准化管理和等级评估监督制度，形成政府购买服务、市场有偿服务和志愿者公益服务体制。开展邻里间互帮互助、结伴助老等活动，建立由亲属、邻里、社区、单位共同参与的志愿者队伍，采用“一对一”、“一对二”等照顾方式，开展陪聊、陪购物、陪看病、帮助做家务等服务。通过倡议、发动、引导志愿活动和建立“劳务储蓄”等方式，动员各类人群参与社会为老服务，鼓励低龄健康老人为高龄老人服务，提倡邻里互助，推动志愿者为老服务的普遍开展。

2、积极推进社区养老服务业的发展。制定完善城市居住地区和居住区养老服务设施设

置标准，将社区养老服务设施建设纳入城市公共服务设施专项规划。在城乡社区新建和改造一批托老所、日间照料服务中心、家庭服务中心、星光老年之家、老年活动中心等老年服务设施。大型、重点公共场所，风景区、公园的重要景点和主要商业网点要设立和配备便于老年人生活和娱乐的设施设备。根据老年人的身体健康状况及收入水平，为有需求的生活困难的老年人改造生活设施及无障碍设施提供资助。各部门、各单位设在街道、乡镇和社区的各类生活服务和文化体育设施应向老年人开放。

3、进一步提升机构养老服务水平。加大财政投入，全面改扩建现有公办养老机构，改善公办养老机构的服务设施和服务环境。改革城市公办养老机构管理，引入专业服务质量评估体系，建立现代的人力资源管理制度，提升养老机构管理和服务水平。鼓励养老机构积极参与居家养老服务和社区养老服务。公办养老机构加快实现由封闭型向开放型、单纯供养型向供养康复型、传统救济型向适度普惠型转型。深化农村养老机构体制改革，把乡镇敬老院登记注册为事业单位，通过承包经营、公建民营等方式提高乡镇敬老院的管理和服务水平。支持和鼓励村（居）委会兴办村（居）敬老院，支持农村基层养老服务机构升级改造。建立财政购买养老床位补贴制度，支持社会力量参与社会养老服务，落实和完善民办养老服务机构的扶持优惠政策。加大金融扶持力度，扩大融资渠道。加强民办养老机构的准入、服务、管理等方面的规范和指导。

（二）加快推进社会养老服务基础设施建设

1、制订社会养老服务基础设施规划。将养老服务设施建设纳入城乡规划以及土地利用总体规划中统筹安排，加强与市政基础设施、其他公共服务设施建设以及“三旧”改造的衔接，有效配置养老资源，提供必需的养老机构建设用地、养老服务用房及场所。“十二五”期间提供住宿的社会福利机构所需建设用地规模（含存量建设用地）不低于1731.1万平方米或2.6万亩，每年5250亩，每张床位用地指标不低于70平方米；不提供住宿的养老服务设施用地规模（含存量建设用地）不得低于583.5亩。

2、大力推进居家养老服务站（点）建设。依托城镇街道社区服务中心、家庭服务中心、社区卫生服务中心（站）和星光老年之家、老年大学、老年人活动中心、文化站等现有公益性养老服务设施和资源，在街道社区建设居家养老服务平台。改善乡镇敬老院设施设备和环境条件，扩大农村敬老院对外开放度，依托敬老院开展农村老年人寄（托）养服务和居家养老服务，使其成为区域性农村老年人社会福利服务中心和居家养老服务站（点）。

3、加强社区养老服务场所建设。充分利用社区现有各种社会资源，将闲置的托儿所、幼儿园、中小学、卫生站、厂房、办公楼等改建成社区养老服务场所。加大投入，支持地市辖区和县（县级市）街道建设老年人日间照料中心，托老床位优先满足城镇老龄人口中高龄、失能、半失能老人社区日间托老服务需求。

4、加快养老机构设施建设。通过改扩建、购买、产权置换、新建等方式，改善和加强养老机构设施建设。至“十二五”期末，珠江三角洲地区每千名老人拥有床位数达40张以上，欠发达地区达28张以上。实现全省养老床位数达到35万张，其中公办城市养老机构床位数4.3万张，民办机构床位数10.48万张，农村机构床位数18.46万张，城镇社区托老床位数1.77万张。

（三）加快社会养老服务信息化建设

1、建立社会养老服务信息系统。依托民政部门现有信息系统和城市社区信息平台，以社会福利机构或街道（乡镇）社区服务中心为管理节点，以社区老年服务设施及家庭为使用终端，构建区域性的养老服务信息平台。“十二五”期间，基本建成覆盖全省三级民政主管部门及养老服务信息管理网络，实现与相关的公共服务信息平台进行对接，为社会提供养老

信息服务。

2、建立紧急呼叫信息系统。“十二五”期间，珠江三角洲地区基本建立紧急呼叫信息网络，紧急呼叫信息网络实现与120、119、110等公共平台对接，基本实现区域内老人紧急救援服务全覆盖。

3、逐步建立老年人电子健康档案。以基层医疗机构为依托，全省城乡逐步建立老年人的标准化电子健康档案。电子健康档案信息系统逐步与社区居民医疗保险、新农合、养护康复机构的电子病历等信息系统互联互通，实现信息资源共享。到“十二五”期末，城市老人建档率达70%以上，农村老人建档率达到60﹪以上的目标。

（四）大力推进社会养老服务队伍建设

1、扩大养老服务队伍。采取社会化用工方式，把养老服务人员队伍建设与“4050”人员、下岗失业人员、进城务工人员就业和再就业相结合，大力培养和引进养老服务专业人才，壮大养老服务队伍。

2、加强专业化建设。探索建立老年护理专业教育机制，有计划地在高校和中等职业学校内开设社会工作、心理学、老年医学、公共事业管理等与社会养老服务有关的专业和课程，开辟社会养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员。

3、建立职业化制度。走专业化和职业化相结合的道路，实行各类养老服务机构从业人员的职业资格认证和持证上岗制度，加强养老服务人员职业培训，完善养老护理员职业标准，加强养老护理员职业技能鉴定工作，建立健全以培训、使用、评价、激励为主要内容的工作机制和保障措施。

4、引入社会工作机制。在专业养老服务机构中开发设置社会工作者岗位，在社区建立政府购买社会工作服务机制，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生从事养老服务工作。

5、建立志愿服务制度。加快培育从事社会养老服务志愿者队伍，推行志愿者注册制度，积极动员、组织、引导企事业单位、社会团体、慈善组织和广大市民为有需求的居家老年人提供各种公益性服务。积极探索“义工银行”自助互助服务途径和义工服务时间储备制度，促进志愿者服务的经常化、制度化。鼓励低龄健康老年人参与养老服务志愿活动，培育老年人自我养老服务队伍。

（五）推动社会养老服务事业和产业健康快速发展

1、创新社会养老服务发展模式。积极推进“公建民营”、“民办公助”等多种模式，鼓励和支持各种所有制性质的单位和个人以独资、合资、合作、联营、参股等方式，兴建适宜老年人集中居住的老年公寓、养老院、护理院等。大力推进政府购买服务的方式，通过招标遴选专业服务组织为经过评估的生活不能自理的老年人提供社区居家养老服务或机构养老服务。

2、建立现代老年服务产业体系。鼓励企业根据老年人生理特点、营养需求和精神文化，研发和推广老年康复辅具、护理用品、自助设备等老年用品，开发老年食品、保健康复、老年照护、老年住宅、老年社区、“以房养老”等服务市场，发展老年旅游、老年服装、老年教育和老年文化娱乐等服务业。

3、加强粤港澳养老服务合作。鼓励港澳服务提供者在粤投资兴办养老服务机构，鼓励港澳养老服务机构参与广东省居家养老服务，加强粤港澳养老服务机构的交流与合作，积极引进港澳社工服务的工作理念、管理模式和专业方式，努力提高我省养老服务机构的管理水平和服务质量。

4、加快建立高龄老人津贴制度。“十二五”期间，有条件的地区可结合当地实际，加快制定有关政策措施，探索建立高龄老人津贴制度。

5、大力开展“敬老孝星”活动。加大宣传力度，倡导和鼓励子女奉养父母，孝敬老人，关注老年人精神和物质需求，大力推进“敬老尽孝”文化建设，实施“扶老福康工程”，开展 “敬老孝星”活动，增强全社会尊老、敬老、扶老、助老意识。

四、社会养老服务体系建设的重点项目

（一）建设省级养老机构示范项目。“十二五”期间，兴建广东省社会福利服务中心项目，建设具有全国示范性的护理、康复、临终关怀养老服务示范机构和全省社会福利机构培训基地。兴建广东省养老服务杨村示范基地，建设具有养老托管、医疗康复、老年大学、休闲养生、旅游度假、国际交流、认证培训等多种功能，能够辐射周边地区，在全国具有示范标杆作用的大型综合性养老基地，并纳入国家和省重点发展项目，提升我省社会养老服务水平。

（二）推进全省居家养老示范中心（站）及家庭服务中心（站）建设。以满足城乡社区老年人的养老服务出发点，以地方财政投入为主，福利彩票公益金资助为辅，大力挖掘和整合街道（乡镇）社会资源，广泛动员社会参与，着力打造具有广东特色的居家养老服务品牌项目，构建各具特色的居家养老工作模式。建立为社区老年人提供方便、快捷的集生活照料，卫生清洁、送餐服务、文娱活动、日间托老、医疗护理、心理疏导、康复保健、信息支援、紧急援助于一体的居家养老或家庭服务中心。省将重点建设广州、深圳、佛山、东莞示范中心，同时在其他市各建一至两个省级示范中心。各地要积极开展居家养老示范活动，在城乡社区建设居家养老服务中心（站）或家庭服务中心（站），大力推进我省居家养老服务广覆盖、上水平。

（三）支持欠发达地区市、县建设养老福利机构。“十二五”期间，对欠发达地区未建有或未建成公办养老福利机构的11个市、县（县级市），省重点支持其建设公办养老福利机构，消除空白点，至“十二五”末，实现全省市、县（县级市）都建有公办养老福利机构；支持欠发达地区对现有的公办福利机构进行改扩建，完善机构养老服务环境和条件。

（四）建设“五个一”工程。到2015年，地级以上市各有一所省一级以上的养老福利机构；一所提供临终关怀服务的专业性护理机构；一个居家养老服务示范中心；每个县（县级市）有一所省二级以上综合性社会福利机构；每个街道（乡镇）有一所为生活不能自理的老年人提供临时托管或日间照料服务的福利设施。

五、社会养老服务体系建设的保障措施

（一）坚持政府主导，切实加强组织领导

发展社会养老服务事业是政府维护社会公平、提供公共服务职能的体现，各级政府要从建设幸福广东的战略高度，充分认识构建社会养老服务体系的重要意义，通过资金投入、政策制定、搭建平台、培育机构、服务监管等途径，切实有效地履行社会养老服务主导者的角色。

全省社会养老服务工作由省老龄工作委员会统筹规划和组织协调。日常工作由省民政厅负责。各地要把社会养老服务事业摆上重要议事日程，成立相应的领导和工作机构，纳入绩效考核体系，将本规划明确的各项工作任务纳入督查重点。各相关部门要加强沟通，密切配合，制定和完善加快社会养老服务事业发展的具体办法、细则，明确行业标准，开展质量监督。加强对养老服务业中介组织的组织和引导，切实加快推进我省社会养老服务体系建设。

（二）加大财政投入力度，建立多元化长效投入机制

建立社会养老服务事业发展的长效投入机制，按照分级负担、各有侧重的原则，加大公共财政对社会养老服务体系建设的投入力度，将养老服务事业经费列入财政预算，建立养老

服务事业经费自然增长机制，并多渠道筹集资金，通过财政、福利彩票公益金、社会捐助等多种形式，大力发展养老事业。完善政府购买社会养老服务制度，畅通养老服务项目的社会参与渠道，通过公开公正招投标，选择实施主体。

（三）完善扶持发展政策，鼓励社会力量积极参与

制订经济社会发展规划应充分考虑各类养老服务设施建设需求，将其纳入城乡规划和土地利用总体规划。新建非营利性养老服务机构建设用地，可采用划拨方式优先供地；新建营利性养老服务机构建设用地，应实行有偿使用，可以依法以协议方式出让，出让底价不得低于国家和我省规定的协议出让最低价标准。土地计划公布后在明确土地用途为建设养老服务机构的前提下，同一宗土地有两个以上意向用地者的，应当以招标拍卖挂牌方式出让。乡（镇）村公益性的养老服务机构建设用地经依法批准可以使用集体所有的土地。

严格执行税费优惠政策。对养老院提供的育养服务免征营业税，对老年服务机构自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；免交城市建设和房屋建设的行政事业性收费（证照费除外），养老服务机构用水、用电、用燃气，按居民生活类价格收费。免收民办非企业登记的养老服务机构固定电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费，减半收取有线（数字）电视的基本收视维护费和固定电话的月租费。

开放养老服务市场。积极推行民办公助和公建民营发展模式，鼓励各类公办养老服务机构进行改制和改组，担负起各种形式的社会养老服务。

鼓励在养老服务机构内设置医院、门诊等医疗机构。养老服务机构内设的医疗机构经卫生行政部门审核批准后，可纳入基本医疗保障定点范围，其收养老人中的参保人员，在机构内所发生的医疗费用，按照基本医疗保障的有关规定办理。

（四）建立规范运营标准，完善监督管理机制

制定和完善养老服务业的行业规范和质量标准，建立资质评估、认证、管理体系。规范养老服务机构收费项目和收费标准，建立标准化的服务流程。积极培育和发展养老服务业行业协会，加强行业自律管理。加强对养老服务机构在基础设施、日常管理、安全防护、服务质量和人员队伍方面的监管，建立相应的等级管理、年检制度和奖惩机制，公开投诉电话，接受社会监督。建立居家养老服务质量评估标准，建立失能困难老年人养老服务补贴评估标准，建立健全省、市、县（市、区）各级社会养老服务信息管理系统。探索建立养老服务机构意外责任保险，保障老年人的合法权益。（