关于完善财政转移支付制度的思考

在分税制财政体制下，政府间预算支出范围的划分依据是公共产品的层次性和配置效率，预算收入范围的划分依据是各税种的特点、税收的收入功能和调节功能。由于预算收支范围的划分所遵循的标准不完全一致，以及各地区经济发展的非均衡造成各级预算主体收支不对称，导致了财政收支不均衡问题。为实现各级政府事权与财权 的最终统一，建立和完善调节预算主体收支水平的财政转移支付制度具有十分重要的意义。近期，笔者对部分地区转移支付情况进行了调研，结合相关研究资料，就目前我国转移支付制度的问题及改革建议进行了研究和思考。

我国转移支付制度的现状

我国现行转移支付制度主要有四种形式：一是体制补助和上解；二是一般转移支付；三是年终结算补助或上解；四是专项补助。其中，前三种转移支付方式，统称为财力性转移支付，专项补助也称专项转移支付。与转移支付制度并列，中央政府对地方的补助还有一种特殊的形式，即税收返还。从规模上看，中央对地方转移支付总量增幅明显，转移支付的总规模从1994年的497亿元增加到2008年的18663亿元，增长了37.5倍。从结构上看，财力性转移支付比重不断上升，专项转移支付所占比重从1994年的72.6%下降到2008年的53.4%，相对应的，财力性转移支付比例从27.4%上升到46.6%。

2009年起，我国进一步规范财政转移支付制度，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出，改为一般性转移支付；原一般性转移支付改为均衡性转移支付。

现行转移支付制度存在的主要问题

转移支付制度的目标，是解决地方政府之间财力不均衡的问题，也就是按照党的十七大报告的要求，使“地方财力与事权相匹配”；进一步推论，在假设不同地方政府行政效率和财政支出效率完全相同的前提下，转移支付制度的根本目的是实现全社会的公共服务均等化。但我国现行转移支付制度存在的种种缺陷，直接导致了其在整体上不具有均等化效应。

政策取向短期内难以改变，既定原则加剧了地区间财力差异。为保证分税制财政体制改革的顺利推行，当时中央政府做出了“存量不动”的原则性规定。按照保护地方政府既得利益的思路，中央政府从分税制改革中集中起来的收入，绝大部分仍需按基数返还给地方。税收返还除以1993年地方实际收入为基数外，还与“两税”增长率挂钩，“两税”增长越快，中央对其税收返还的额度也就越大。这样，经济发展越快的地区得到的税收返还越多。我国现行转移支付体系中，税收返还占有较大比例。2008年，中央对地方税收返还4282亿元，转移支付合计18663亿元，税收返还的规模接近转移支付和税收返还总额的1/5。税收返还制度在维护了发达地区既得利益的同时，也拉大了发达地区与落后地区间的财力差距。除税收返还外，体制补助的数额也由基数法来确定，专项补助也有不少是按基数法来分配，只能增，不能减。“存量不动”的原则性规定，实际上将地区间财力的差距固化了。我们调查的3个省均属于中部地区，税收返还收入占其全部上级转移补助总额比例均小于全国平均20%的水平，最低的不足10%。而在经济发达地区，这一比重将高于20%。

结构安排不合理，具有均等化作用的一般转移支付比例偏低。我国现行转移支付方式中，只有一般性转移支付是严格按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，其他的转移支付方式在分配时都是采用基数测算、增量返还等方式。地方标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。标准财政支出按地区经济性支出构成，财政供养人数和支出水平等因素测算。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额等因素确定。由于测算计算过程充分考虑了各种因素，一般性转移支付的均等化作用比较明显，但其在转移支付总规模中比例偏低。2008年，中央财政对地方一般性转移支付3404亿元，仅为税收返还和转移支付总额22945亿元的15%。我们调查的3个省数据显示，一般性转移支付占中央对其转移支付总的中所占比例均在20%左右。

政府间事权关系划分不清，对专项转移支付资金的分配和使用产生不利影响。第一，范围涉及过宽。专项转移支付设置的目的，是投向具有明显的外部性、需要多级政府共同完成的基础性项目和公益事业项目。但由于各级政府间事权界定不清，我国专项拨款的范围涉及了几乎所有原本应属于地方政府事权的项目，包括：基础设施建设、企业技改、支援农业、科教文卫、社会保障、行政管理、公检法等。第二，配套要求过高。中央财政下拨地方的专项资金，有相当部分要求地方财政配套。客观上看，这些专项资金的配套要求，对地方财政构成了很大压力，很多情况下已经超出了基层财政的承受能力。因此，出现了不少取消专项转移支付配套要求的呼声。笔者认为，要求地方政府对部分专项转移支付提供配套资金有其合理性，关键是如何选好项目和把握配套资金的总体规模。从理论上讲，要求地方政府对部分专项转移支付进行配套，可以从政策上引导地方政府按照中央的要求，将财政资金投向一些具有正外部性的行业和领域，体现中央宏观调控的政策导向性；从实践上看，要求地方对中央项目配套，有利于督促地方政府加强对项目建设和资金使用的监督管理，提高资金的使用效益。目前配套政策的问题，是不区分项目统统要求配套，致使地方财政有限的财力无所适从。第三，项目安排不当。据审计署公告显示，目前参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。

现行的转移支付制度未能从根本上缩小地方政府间的财力差距。据调查资料显示，从省级情况看， 2007年，东、中、西部的省（区、市）本级人均可用财力（按财政供养人口计算，下同）分别为16.98万元、7.30万元和10.38万元，县级人均可用财力分别为7.08万元、3.52万元和3.83万元。中西部地区人均可用财力明显低于东部地区；从市级情况看，前10位人均可用财力为12.04万元，后10位为3.76万元。前者是后者的3.2倍。其中最高的市为18.99万元，最低的市仅为2.80万元。从县级情况看，前20位人均可用财力为19.19万元，后20位为2.43万元。前者是后者的7.89倍。无论是东部、中部还是西部地区，县级人均可用财力均低于省级和市级。

财力不均衡导致不同区域间基层政府提供的公共服务水平差距较大。据对全国部分县（区）2007年教育、医疗、社保方面的部分指标进行分析发现，地区间公共服务水平差异过大。从义务教育阶段生均公用图书和百名学生占有专职教师数由高到低排名情况看，前20个县生均公用图书平均为46册、百名学生占有专职教师数平均为13名；后20个县生均公用图书平均为9册、百名学生占有专职教师平均为5名。前者的这两项指标分别是后者的5.1倍和2.6倍；从每千人拥有医院卫生院病床数和医技人员数由高到低排名情况看，前20个县每千人拥有医院卫生院病床数平均为4张、医技人员5名；后20个县每千人拥有医院卫生院病床数平均为1张、医技人员1名，前者的这两项指标分别是后者的4倍和5倍；从城市和农村低保标准由高到低排名情况看，前20个县每人每月城市和农村低保标准分别平均为301元、164元；后20个县分别平均为94元、24元。前者的这两项指标分别是后者的3.2倍和6.8倍。

规范和改进转移支付制度的思考和建议

财政转移支付制度作为中央政府宏观调控最为重要的制度安排，既是一种经济工具，也是一种政策手段。对于完善转移支付制度，本文提纲挈领地提出四条建议。

第一，准确界定转移支付制度的政策目标。转移支付制度作为财政体制构架的关键内容，其最终目标应与财政体制安排一致，即定位于实现公共服务的均等化。具体而言，就是理顺政府间财政关系、均衡地区间财力差距，使全国各地的居民平等地享有政府提供的各项公共服务。从短期来看，我国的转移支付制度主要应体现三个方面的功能：一是补助功能。弥补基层地方政府经常性财政支出的缺口，确保政府机构正常运转并为辖区提供基本的公共服务。二是再分配功能。体现中央财政的再分配职能，逐步缩小地域间财力差距。三是调控功能。作为财政政策的重要部分，发挥宏观调控作用，促进经济平稳较快发展。

第二，调整优化转移支付模式。政府间转移支付有两种形式，自上而下的纵向转移支付和同级政府之间的横向转移支付。长期以来，我国实行的是单一的纵向转移支付模式，稳定性不够、透明度较低、随意性很大，长期以来为财政理论界和财政工作者所诟病。我们的建议是借鉴部分西方国家的经验，逐步尝试以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的转移支付模式。其中，纵向转移支付侧重于解决纵向财力不均衡问题和实现宏观调控政策目标，以专项补助和特殊补助为主；横向转移支付侧重于解决经济落后地区财力不足的问题，以一般性转移支付为主。事实上，2008年四川汶川大地震后，各省在中央统一要求下，对四川省提供的财政援助，就是横向转移支付的一种特例。这样的模式，有助于减轻中央财政的压力，同时也有助于简化转移支付结构，提高转移支付的透明度。

第三，归并完善转移支付方式。从我国转移支付制度改革发展的方向来看，由一般性转移支付和专项转移支付共同组成的转移支付体系雏形初见。按此框架，我们建议，一般性转移支付的调整方向：一是将与财力均等化政策目标不相适应的税收返还并入一般性转移支付，逐年降低并最终取消税收返还。二是将种类繁多的体制补助、民族地区转移支付、其他补助、原体制补助、税费改革转移支付、结算补助等项目逐步并入一般性转移支付。专项转移支付的调整方向：一是结合中央和地方事权的重新界定，除保留对地方的救灾、扶贫、农业开发等特殊专项补助外，其余属于地方事权的项目一律取消。二是明确专项设置的宏观经济调控职能和阶段性，将需要永久保留的专项并入一般性转移支付。三是合理选择要求地方配套的专项，配套要求应充分体现政策引导意图，并考虑地方财政的承受能力。

第四，规范健全转移支付制度体系。一是普遍采用公式化分配。规范分配依据，逐步用 “因素法”替代“基数法”，提高分配透明度。引入人口数量、辖区范围、人口密度、自然环境状况等不容易被人为控制的客观因素，设置权重和比例，用科学的公式取代人为分配。二是完善转移支付法律体系。抓住《中华人民共和国预算法》修订的契机，将转移支付制度的内容、形式、依据、用途、管理和监督等内容以立法形式予以明确和规范。三是设置专门的转移支付管理机构。考虑成立一个专门的决策和执行机构来行使转移支付管理职能，一方面负责转移支付方案的设计、修订、相关因素数据的收集和计算；另一方面，统筹管理中央各部委对下的各项转移支付，避免资金安排的随意、分散、交叉和浪费。（执笔人：程光 李沐欣 孟宪东 刘大群 朱民安 施维雄 周石平 原永胜 陈超）