检察机关环境公益诉讼主体资格研究
检察机关环境公益诉讼主体资格研究
作者：石玲
来源：《法制与经济·上旬刊》2014年第12期
[摘 要]随着环境问题的凸显，环境公益诉讼在我国显得尤为必要，修改后的《民事诉讼法》正式立法确立了公益诉讼制度，开启了我国公益诉讼制度的大门，但是条文的过于原则给司法实践带来了一些问题和困惑， 对于环境公益诉讼主体资格的认定仍然争议很大。起诉主体是环境公益诉讼作为一项制度的必要要件，起诉主体资格不能确定严重制约了环境公益诉讼的发展。笔者结合国外环境公益诉讼原告资格发展经验，在分析国内环境公益诉讼主要原告主体范围的基础上，初步认为我国在现阶段乃至较长一段时期内赋予检察机关环境公益诉讼原告资格较为妥当。
[关键词]环境公益诉讼;主体资格;检察机关
一、民事诉讼法公益诉讼主体资格立法评析
我国的《民事诉讼法》在第108条第1项中对原告资格问题进行了规定。从这条规定中可以看出，我国民事诉讼中原告资格的判断标准采用“直接利害关系”原则，所谓的“直接利害关系”指的是与被诉的行为有直接的法律上的权利义务关系。这就意味着，在民事诉讼中要想成为适格原告必须以自己的实体性法律权利受到侵害为前提，否则法院将以原告不适格为由不予受理起诉。
另外，《民事诉讼法》在第15条中规定了支持起诉制度，此项规定的目的在于为处于弱势的原告提供帮助。根据这项规定，相关机关和单位只能在受害人（单位或个人）实体性权利受损时，作为诉讼辅佐人参与到诉讼中，并不能直接作为原告提起诉讼。因而，从本质上来说，该规定仍是以“直接利害关系”标准来判断原告是否适格。司法实践中，部分民间团体开展环境公益诉讼获得了法院的受理，因缺乏利害关系导致环境公益诉讼无法进行的实例并不少见。首先表现为起诉难。例如，2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂因爆炸引起大火，致使100吨苯类污染物进入松花江水体，严重破坏了整个松花江流域的生态环境。2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级法院提起了国内第一起环境民事公益诉讼，法院却拒绝受理此案。其次表现为对法院适用法律责任规定的监督难。如2010年发生的紫金矿业特大污染事故。{1}
从总体上看，民事诉讼法中公益诉讼的原告资格均是以实体法上权利的存在为前提，以原告与案件存在直接利害关系为判断标准的。之所以确定这样标准，一方面是为了防止原告滥用诉权，随意提起诉讼;另一方面，可以把有限的司法资源用在真正需要救济的权利之中，实现司法资源的优化配置。然而，这种以实体法上权利的存在为原告资格的前提，本身就是存在缺陷的。原告资格属于诉讼上的要件，若以实体法上规定的权利为存在前提，便意味着在审查原告资格之时就需要对案件的实体性问题一并进行审查，这样就会造成在开庭审理之前，法院
就已经对案件的实体问题做出了判断，使审判过程流于形式。同时，这种规定也严重限制了环境公益诉讼的发展。首先，作为环境公益诉讼原告资格权利基础的环境权在我国法律中并未明确予以规定，“无权利便无救济”，这便意味着当具有公益性的环境权受到侵害时，是不能通过司法途径予以救济的。如此，便使破坏环境公共利益的行为得不到法律的制裁，不利于环境保护。其次，由于环境公共利益的公共性和不可分割性，当其受到损害时，社会成员遭受的多为间接损害，直接利益并未受损，若依“直接利害关系”原则，则无人可以提起诉讼，造成环境公共利益司法保护的缺位。总之，我国诉讼法有关原告资格的规定限制了环境公益诉讼的发展，不利于环境公共利益的保护，有必要予以突破。
二、检察机关环境民事公益诉讼主体适格性分析
（一）国外检察机关提起环境民事公益诉讼的借鉴
美国是英美法系现代公益诉讼制度的创始国，其环境公益诉讼制度是环境公益诉讼领域最为成熟的制度之一。在美国，环境公益诉讼，采取的是集团诉讼的形式。将这一新类型的诉讼置于民事诉讼之中，在检察机关起诉方面采取了两种方式来实：一是私人检察总长制度。将提起公益诉讼的个人称为“私人检察官”，如果发生侵害环境公益的行为，则作为“私人检察官”的公共官员或个人，可以得到国会授权，以独立名义提起环境诉讼，这时，“私人检察官”可以行使如检察官一样的行动权力。二是由检察官直接提起环境民事公益诉讼。按照《美国法典》第28卷第547条的规定，美国检察机构对涉及联邦利益的案件有权提起民事诉讼。其提起环境民事诉讼的范围也较宽。{2}在英国，如果发生侵害环境公益的行为，或者非法侵害环境公益的事实存在，检察官可凭告发人的身份请求以检察长的名义提起诉讼，或者是直接依职权提起诉讼。{3}从这个意义上来说，检察长名义上为民事诉讼中的原告，理论上享有督促施行的支配权。英国作为现代环境公益诉讼的起源国，在大量环境公益遭受侵害的时间频发之后，对原有的法律进行了修改完善，为受到侵害的当事人直接提起诉讼或是检察官提起环境公益诉讼提供了法律依据。在加拿大，首席检察官可以在环境诉讼向法院提供证据并发表意见，对判决要求上诉，在上诉过程中，亦可以提供证据和发表意见。首席检察官的权利，如同当事人，享有当事人的所有诉讼权利，完全参与到了具体的环境侵害公益诉讼之中。{4}
从大陆法系来看，法国的检察官提起环境公益诉讼最具有代表性。法国学界认为，检察机关的职责就是维护公益，纠察侵害公共利益的行为。法国的检察官有权在公益民事诉讼中以原告的身份提起诉讼，也可以作代当事人参与诉讼。{5}由此可见，法国检察机关无论是以何种身份，在环境公益诉讼中，都可以在诉讼阶段参与其认为必要的、旨在维护公共环境利益的诉讼。{6}
（二）检察机关提起环境民事公益诉讼的比较优势
经过以上对照，集团诉讼、团体诉讼和选定当事人诉讼等相关制度各有其优劣，但是由检察机关作为环境公益诉讼原告提起环境民事公益诉讼的制度，具有以下四点功能和优势：
第一，检察机关担任原告能够比其他主体更好地保证诉讼的中立性、权威性。这是检察机关相对于民间环境保护公益团体来说，最大的优势。检察机关作为国家司法权的行使机关，其诉讼活动本身就具有不可轻视的权威性。同时，检察机关作为国家公权力的行使机关，在诉讼活动中不仅要维护当事人利益，更要规范遵守法律的实施，在诉讼过程中更具有中立性。在实践中，选定当事人和公益团体不排除带有自己的个人利益，这将会影响诉讼活动的公正。 第二，由检察机关担任原告可以更好地利用司法资源、提高工作效率。检察机关现有的职能都与诉讼有关并且享有证据调查权，相对于选定当事人和公益团体等主体来说更具有专业性。检察机关可以利用自身在司法资源和诉讼经验积累方面的优势，主动积极，更加有效地开展环境公益案件的调查、取证、提起诉讼和出庭辩论等环节的工作，最终达到提高胜诉率的效果。{7}
第三，检察机关作为原告介入环境公益诉讼，有利于平衡诉讼双方主体地位。大多数情况下，环境公益诉讼中当事人双方的诉讼地位并不均衡。污染环境、破坏资源的主体一般是公司企业等规模性组织，大多是政府财政、税收的重要来源{8}，因而和地方政府机关等部门关系密切，在实施环境违法行为和环境公益诉讼中可能会受到地方政府的偏袒与维护。另外，环境侵害违法行为的特征具有有很强的隐蔽性和技术因素，普通受害者由于缺乏相应的科技知识和监测手段的薄弱，{9}很难以有效地调查、取证。同时，在诉讼中还可能存在信息不对称的情况，普通受害人难以调取和掌握有关侵害事实的技术资料，在量化侵害事实和有效追究侵权责任等方面存在诸多困难。而检察机关利用自身优势，在取证、侦查等方面显得更为娴熟{10}，由检察机关提起环境公益诉讼，正可以平衡双方当事人在诉讼地位、证明能力等方面的不平等地位，以适应环境民事诉讼公平公正的要求。
（三）我国检察机关提起环境民事公益诉讼的独特优势
我国检察机关作为环境民事公益诉讼的原告主体，除了具备上述优势地位之外，还有其独特的优越性。
一是我国检察机关的法律监督机关属性，决定了在提起环境公益诉讼时将更加强制有力。宪法赋予了我国检察机关法律监督机关的地位，这一法律监督职能决定了由其对环境违法活动提出公益诉讼，可以更好地凸显国家的公共政策，更加强调社会公共利益的不可侵犯和法律的权威。{11}我国检察机关在参与民事公益诉讼过程中，不仅仅要依法履行原告主体权利，更要在诉讼活动全过程中监督法律是否得到正确实施，且这种监督将一直延续到判决的执行。这种特殊职能和地位使我国检察机关提起环境民事公益诉讼将更加具有强制性。
二是我国检察机关的上下级之间领导与被领导的组织关系，更有利于在环境公益诉讼中与地方政府保护相抗衡。检察权是宪法赋予检察机关的权利，其上级领导下级的工作体制和一支专业化的检察官队伍，相对于其他主体，可以更好地抵御诸如地方保护主义等不良因素的影响，保证环境法律的公正、有效实施;另一方面，我国检察机关并非行政机关，其上下级之间领导与被领导的组织关系可以使得其在诉讼活动中，更低程度地被其他行政机关影响，更易于
排除来自外界的妨碍和干扰。对于造成严重后果、重大影响的环境公害事件，上级检察机关可以交办案件的形式制定下级检察机关依法办理，必要时甚至可以直接参与案件指导。
三是检察机关以原告资格提起环境公益诉讼，有利于推动我国环境保护立法的发展。检察机关在以原告主体资格参与环境民事公益诉讼规程中，必然要根据现有法律规定，对具体操作诉讼规则进行程序设计，并在经历实践的基础上不断完善，最终可以通过最高人民检察院以司法解释的形式颁布实施，从而推动我国环境保护立法的发展和完善，更好实现保护环境的社会价值。
三、检察机关提起环境公益诉讼的一致性和协调性论辩
（一）民事公诉权与民事检察权之间并不冲突
检察机关在环境公益诉讼中的角色混乱问题实质上是检察机关的民事公诉权和民事审判监督权之间的冲突与融合问题。公诉权在本质上是一种诉讼请求权，其目的在于维护国家利益和社会公共利益;监督权则是一种宪法上的权利，侧重于维护法律实施的统一性。随着法治的发展，公诉权与监督权之间的融合趋势不断加强。笔者认为，就特定的监督对象而言，民事公诉权是民事监督权的具体体现，如果没有公诉权，检察机关的法律监督权将仅仅是一种被架空的抽象的权力。{12}从权力行使的角度来看，无论是民事公诉权还是民事监督权都要求检察机关中立、公正地行使权力。检察机关在公益诉讼中严守法律，不超越权力行使的界限，法官也能严格按照法律处理案件，民事公诉权与民事监督权就不会发生冲突，司法公正就能够实现，也不会对被告的诉讼权利造成侵害。
（二）检察机关提起环境公益诉讼并不会干涉当事人处分权的行使
认为“检察机关提起环境公益诉讼是对当事人处分权的干涉”的观点，实质上是混淆了环境公益诉讼与环境群体性侵权诉讼。在环境群体性侵权诉讼中，人数众多的当事人人身权、财产权遭受损害，虽然造成的社会影响巨大，但在本质上仍属于私权纠纷。倘若当事人并未提起诉讼时，检察机关出于维护众多当事人的利益，在未经当事人同意的情况下直接向法院提起诉讼，便会涉及到对当事人处分权的干预。然而，环境权是一种由公众共同享有的权利，环境公共利益具有公共性和共享性，一旦受到损害，全体社会成员的利益均会受损，因而任何人、任何组织均具有原告资格来提起环境公益诉讼，并不会对建立在私权基础上的处分权造成侵害。有学者认为，原告资格理论不是静止不变的，检察机关代表公益的特性，使其可以成为提起行政公益诉讼的适格主体。{13}
有观点认为检察机关提起环境民事公益诉讼是对传统诉讼理论的悖逆{14}，但笔者以为不然。第一，检察机关是国家的法律监督机关，公诉权是法律监督的实现方式之一，检察机关在行使公诉权的过程中通过对法庭庭审过程的监督、对侦查环节证据材料的审查等方式来实现法律监督权，检察机关可以提起保护公共利益的民事诉讼。第二，因为检察机关提起的是事关每位公民利益的环境民事公益诉讼，民众出于对国家威严的公信，会比较支持检察机关起诉。
第三，环境民事公益诉讼制度的建立实际上是国家干预环境民事公益纠纷的产物，这一干预原则的主要内容之一便是人民检察院提起诉讼和参与已经开始的民事诉讼。第四，“环境公益具有公共性，受侵害的是不确定的多数人的利益或者国家利益，分散到个人也许并不严重，所以民众就会觉得诉讼意义不大或者缺乏资金或因所涉关系复杂、法律极难理解等，失去诉讼的兴趣，从而造成环境公益案件无人起诉”。{15}从这个角度看，由检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼更具有资源上的优势。
（三）检察机关行使环境民事公益诉权的冲突解决原则
由于环境民事公益诉讼制度的设计存在检察机关、社会团体、公民个人三方面主体，所以就有可能产生环境民事公益诉权行使的冲突。为解决这一问题，结合我国现实情况，笔者以为应该设置一项原则来妥善处理这三方主体之间的关系。这项原则就是：检察机关享有优先起诉资格，社会团体（限制为公益性社团）次之，个人最末。也就是说，在公民和社会团体向检察机关要求起诉未果时可以自行提起环境民事公益诉讼。提出这项原则的理由是，第一，符合国家机关职权管理之要求。国家机关具有职权、地位和经济等资源优势;国家机关处理一般比较及时有效;有利于维护国家信誉利益。第二，社团特别是公益性社团有利于限制个人偏私并且社团具有一定的资源优势，更利于提起环境民事公益诉讼。
四、检察机关提起环境民事公益诉讼的实证分析
原告资格是环境公益诉讼的关键问题，在现行法律尚未对该问题做出明确规定的情况下，贵州、江苏、云南三省通过检察院、法院发布规定或意见的方式，贵州省人大常委会通过的《贵州市促进生态文明建设条例》地方性法规，赋予检察机关、相关政府职能部门、环保公益团体提起环境公益诉讼的原告资格，有利于环境公共利益的维护。即使在其他未对环境公益诉讼原告资格进行规定的省份，法院也通过解释法律法规等方式对上述主体的原告资格予以承认，推动了环境公益诉讼的发展。
（一）检察机关提起环境民事公益诉讼的背景与环境：国家环境保护行政管理政策与司法政策
国家环保部副部长潘岳曾多次呼吁建立环境保护公益诉讼制度。{16}而2008年，最高人民检察院检察长曹建明在一次检察工作会议上，提出要进一步加强和改进人民检察院对诉讼活动的法律监督工作。长沙市人民检察院民行处也希望今后法律监督工作能有一个大的起色，而其突破口就是“公益诉讼”。从2007年起，最高人民法院已经在一些地方法院试点设立环保法庭，鼓励开展环境公益诉讼。2010年最高人民法院还出台文件，明确支持环保部门代表国家提起环境损害索赔诉讼。据悉，2011年最高人民法院在海事法院系统试点受理环保部门提起的流域水污染损害的国家索赔诉讼。尽管国家环境保护政策与司法政策对于环境公益诉讼提供了良好的法治环境，但是值得注意的是，环保法庭不能直接判决企业关停生产线，只可以向政府及政府职能部门发出协助执行通知书，要求污染企业配合法院执行，利用包括限期治理、关
停在内的各种手段，制止企业的排污行为。这从一个侧面反映出环境保护的法律机制中存在着较大的问题，距离民众期待尚存相当大的距离。
（二）检察机关提起环境民事公益诉讼的实例剖析
1.湖南省望城县人民检察院诉长沙坪塘水泥有限公司环境民事公益诉讼案{17}。始建于1982年的湖南省长沙坪塘水泥有限公司是当地上缴利税过千万的企业，由于该公司2006年技改扩产，对邻近的花扎街村村民造成极大的灰尘和噪声污染。望城县法院、检察院本着慎重的态度认为，这个案件只能作调解，不宜直接进行判决。如果不先做通水泥公司的工作，就直接下判决，那判决之后能否执行又要打个问号。望城县人民检察院建议，应当在民事诉讼立法给予检察院以明确的授权，使检察院今后提起更多的公益诉讼有法律依据。{18}
2.广州市海珠区人民检察院诉新中兴洗水厂环境损害赔偿环境公益诉讼案{19}。该案是广东省首例环境公益诉讼案。中兴洗水厂在开工后的8个多月中，洗水厂平均每天排放40吨漂洗作业中使用的染料等污染物，未经处理直接排入石榴岗河的污水合计9600吨，使污水排放口附近的河流被严重污染。从立案到宣判，历时仅4个多月，以检察机关胜诉而圆满解决。
3.江苏省泰州市人民检察院诉江苏常隆农化有限公司等6公司环境损害赔偿公益诉讼案。该案是江苏省泰州市检察院支持起诉的泰兴“12·19”重大环境污染环保公益诉讼案。2012年1月至2013年2月间，江苏常隆农化有限公司等6家单位，违反法律规定，以每吨补贴20元至100元不等的费用，将企业生产过程中产生的废盐酸、废硫酸合计2.5万余吨提供给无危险废物处理资质的戴卫国等14人。该14人没有作任何处置，直接将废物偷排至泰兴市如泰运河、泰州市高港区古马干河，导致水体严重污染。经江苏省环境科学学会评估确定，上述废盐酸、废硫酸均系危险废物，这些废酸造成的环境污染损害，修复费用达1.6亿余元。2012年12月19日，此事被媒体曝光后案发。办案机关将该案定位为“12·19”重大环境污染案。泰州、泰兴两级检察院加强与环保、公安、法院等部门的协调配合，提前介入侦查引导取证，依法起诉了涉案的戴卫国等14名被告人并获法院一审有罪判决，督促当地环保部门依法履行环境监管职责。
为追究相关单位对环境污染造成损害的民事赔偿责任，2014年8月5日，泰州市检察院支持泰州市环保联合会作为原告提起的环保公益诉讼。最终，法院全部采纳了检察机关的支持起诉意见，当庭判决江苏常隆农化有限公司等6家单位赔偿环境修复费用1.6亿余元，用于泰兴市的环境修复。该案入选修改后民诉法实施以来民事检察监督典型案例。
上述案件是检察机关提起环境民事公益诉讼的代表性案例。
笔者通过对检索到的检察机关提起环境民事公益诉讼案例的分析发现，法院受理的环境公益诉讼案件中，半数以上是由检察机关提起的，而且多数取得了胜诉，有效的保护了环境公共利益。尚无法院以检察机关与环境保护无利害关系为由驳回起诉或者判令检察机关败诉的情形。这充分证明了检察机关提起环境民事公益诉讼的优势与积极效果。
注释
{1}案件详情参见刘世昕：《全国首例环境公益诉讼判决为何在贵州产生》，《中国青年报》2011年1月20日第5版。事故责任人在受到地方环保部门处罚后，重庆某环保团体以认定损害数额过少、处罚过轻且未依法对直接责任人员予以罚款为由，向环保部提出了行政复议申请和建议，要求撤销这一决定重新查处，并建议环保部代表国家提起索赔诉讼。但环保部以该环保团体与地方环保部门的处罚决定没有利害关系，不具备主体资格为由，驳回了行政复议申请。
{2}例如，联邦于1969年制定的《国家环境政策法》，1970年至1972年修改的《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》，以及《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单项环境法规，均授权检察官提起相应的环境侵权诉讼John Bilyeu Oakley， Vikram D. Amar： American Civil Procedure： A Guide to Civil Adjudication in Us Courts， Kluwer Law International， 2009。
{3}Surya Deva： Public Interest Litigation in UK——A Critical Review， Civil Justice Quarterly， Issue 1， 2009。
{4}扈现奎：《我国检察机关提起环境公益诉讼的职能定位及制度构建研究》，中国海洋大学2010年硕士论文。
{5}1976年法国《新民事诉讼法典》第13编“检察院”部分的第421条，专门规定了检察院得作为主当事人或从当事人代表社会参加诉讼;第423条规定，检察机关在公共秩序受到危害的情况下可以依职权提起诉讼。
{6} Thierry Kirat， Laurent Vidal： Litigation on Public Interesrt：A Comparative Study of Justice Institutions，Public Interest Law Journal 38， 2008.转引自张式军、谢伟：《检察机关提起环境公益诉讼问题初探》，《社会科学家》2007年第5期。
{7}王学成：《论检察机关提起环境民事公益诉讼》，《人民检察》2009年第3期。 {8}张式军、谢伟：《检察机关提起环境公益诉讼问题初探》，《社会科学家》2007年第5期。
{9}王学成：《论检察机关提起环境民事公益诉讼》，《人民检察》2009年第3期。 {10}王学成：《论检察机关提起环境民事公益诉讼》，《人民检察》2009年第3期。 {11}王学成：《论检察机关提起环境民事公益诉讼》，《人民检察》2009年第3期。
{12}杨华：《检察机关提起环境民事公益诉讼的法律障碍分析——从两起司法判决谈起》，《广东社会科学》2010年第6期。Abram Chayes， The Role of the Judge in Public Law Litigation， 89 Harv. L. Rev. 1281 （1976）.
{13}陈丽玲、诸葛：《检察机关提起行政公益诉讼之探讨：从现实和法理的角度考察》，《行政法学研究》2005年第3期。
{14}郑朋树：《论我国环境公益诉讼原告资格的构建》，《广西社会科学》2010年第4期。
{15}颜运秋：《公益诉讼理念研究》，北京：中国检察出版社，2002年，第78页。 {16}《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。
{17}2008年5月21日，望城县人民检察院以“判令被告停止噪声、振动和空气污染侵害，改进设备，达到环保要求;由被告承担全部诉讼费”为诉讼请求的《公益诉讼民事起诉书》，向望城县人民法院提起了环境公益诉讼，这是湖南省首例以检察机关为原告提起的公益诉讼。长沙坪塘水泥公司接到起诉书后，十分积极地面对污染问题，马上组织技术力量进行分析，制定方案，着手整改。
{18}2008年6月12日，起诉机关望城县人民检察院和被告长沙坪塘水泥有限公司在法院的主持下达成调解协议：一、被告按《振动、噪声整改方案》进行整改，自协议签订之日起一年内整改到位。二、被告自愿按照县环保局制定的环境污染标准增加10%，对周围受污染村民予以赔偿，并在协议签订15日后补偿到位。案件受理费8万元，调解结案减半收取，实收4万元，被告自愿负担。协议签订后，周福湘等花扎街村49户村民获得了6万余元的环境污染补偿，长沙坪塘水泥有限公司则投入上千万元进行整改。该案得到了上级检察院的充分肯定和支持。案件详情参见徐炯权：《检察院当原告，公益诉讼替七旬老人讨回公道》，《老年人》，2009年11期。
{19}2008年12月9日，广州海事法院判决陈忠明对其违法排污行为造成的环境损害承担民事责任，并赔偿环境污染损失合计费用11.7289万元。
[作者简介]石玲，湖北省团风县人民检察院。