工商行政管理方式的重要创新

　　近年来，连云港市工商局顺应现代行政管理方式创新的新要求，在基层监管中积极推行以民主、协商为显著特征的契约化管理，较好地解决了当前迅猛增长的多元化市场主体与监管资源配置不足、监管效能不高的突出矛盾，有效促进了履职到位，提高了监管效能。逐步形成了彼此合作、多方共赢的和谐监管格局。 　　 　　一 　　 　　契约化管理，在工商职能的调整、市场主体的变化及监管矛盾的解决中应势而生，具有较强的实践性和必然性。 　　“管办脱钩”后出现的新情况，触发了市场契约化管理的大胆探索和实践。“管办脱钩”以后，市场投资主体多元化的格局在短期内迅速形成，大办市场、办大市场在一定程度满足了城乡居民生活消费需求和工农业生产需要。同时，市场管理中也出现了一系列新的问题：一些市场主办单位着眼短期效益，对市场投入不足，导致市场设施老化、损毁：市场经营户短斤少两、掺杂使假，逃避甚至对抗管理；工商机关从过去几个人管一个市场到一个人管几个市场。力不从心，等等。各种原因使得消费者对购物环境的脏、乱、差颇有意见，市场管理中的诸多问题亟待解决。针对上述情况，连云港工商局连云分局提炼出45条市场亟需规范和引导的管理问题，先后在14个市场主办单位、2600户经营户中开展问卷调查。问卷调查使连云工商分局的同志深受启发，大部分市场主办单位和经营户认为市场繁荣关系切身利益，有着和工商机关一起管好市场、办好市场的愿望。据此，连云工商分局借鉴发达国家市场管理的先进经验，提出了市场契约化管理的监管方式，通过在墟沟海棠路市场的试点运行以及逐步推开，走出了一条探索建立市场长效管理机制的新路子。 　　各类主体迅猛增长与监管人力资源不足的矛盾，形成了扩大运用契约化管理方式的现实需求。随着市场准人制度的深入改革、创业环境的不断优化，各类市场主体发展空前活跃，监管力量的相对单薄与市场主体数量迅猛扩张的矛盾日益显现出来，突出表现在食品安全监管方面。当前问题食品涉及面已从过去的粮油肉、豆制品、水产品，扩展到水果、酒类、奶制品、禽蛋、烘炒食品等主副食品：危害程度从食品细菌、卫生环境的外部危害，发展到食品添加剂超标、农药化肥、化学品残留等内部危害：违法主体从小作坊蔓延到大中型企业，而工商机关对食品安全监管普遍存在着人手不足、手段缺乏、能力不够的问题。在物流仓储企业监管方面，伴随着连云港亿吨大港、集装箱300万标箱目标的实现，连云地区物流业快速增长，从2004年的352户发展到目前的947户，五年间增长近3倍，其中鱼龙混杂、良莠不齐，一些企业为了争抢客户而恶意竞争，扰乱了物流市场秩序，而工商机关受人手少、取证难、强制措施弱等因素的影响，对物流市场监管缺位。在现阶段基层工商机关挨门到户式的监管难以到位、奏效，而监管力量尤其是专业人才短期内不可能大幅增加的情况下，必然要求在监管方式创新上多动脑筋，做大文章，以应对主体迅猛增长形势的需要。 　　专项检查、行政处罚等单向强制式行政方式自身的局限性和弊端，需要契约化管理这一双向互动监管方式来相济并用。专项检查作为一种监管方式，行政处罚、行政强制等作为一种执法手段，在工商机关的职能履行中无疑占据主导地位，只能加强不能削弱。但是这种以权力为本位的行政方式，其行政理念往往习惯于“管”和“罚”，工商机关与相对人之间的关系也往往被简单理解为管理与被管理、管制与服从的关系。行政处罚、行政强制等刚性管理手段得到广泛运用，工商机关的意志处于绝对支配地位。在这种单向的“命令――服从”管理模式下。行政相对人极易对工商机关产生不满情绪，久而久之这种不满积累成强烈的对抗心理。契约化管理的过程则是合作互动的过程，通过对话沟通形成合意，将行政权的有效行政和充分调动相对人的积极性、创造性有机结合，实现了管理的多方互动和合作共赢。 　　法律滞后、法规陈旧的监管盲区，需要契约化管理来加以规制。同样地，由于工商行政管理法律、法规的滞后，导致基层人员在履行职能职责时法律依据不充分，处理一些违规行为时无规可循，往往出现管理不能到位的盲区。《国务院关于食品安全监管的特别规定》以及国家工商总局新“三定方案”中，工商机关被赋予了流通环节食品安全监管的职能，但是对于诸如经营户不落实自律制度等却缺少相应的罚则；对农贸市场环境卫生。工商机关负有督促的职责，但是对于经营户和市场主办单位不落实保洁制度往往束手无策，在诸如文明城市创建等活动中往往承担政府分配的牵头监管任务却苦无良策，等等。通过契约化管理，可以在不违背现行法律、法规的框架下，能够在法律、法规没有规定或在规定不够具体的领域，与行政相对人通过合意形成其预期的约定意义上的权利义务关系，或者实施比法律、法规规定更加严格的自我规制，从而弥补立法不足、法规陈旧，实现工商行政管理预期目标。 　　 　　二 　　 　　契约化管理是指工商行政管理机关为了实现预定的行政管理目标，与特定的行政相对人之间，基于维护市场经济秩序的共同需要，在意思表示一致的基础上达成行政法上权利义务关系的协议，从而达到行政管理目的的一种行政方式。从本质上看，工商行政管理机关与行政相对人签订的管理契约，是行政权力要素与民主契约精神的有机结合，它不同于一般的民事合同，在契约的领域、契约的主体、契约的缔结以及履行等各个环节都有着自身的鲜明特性。 　　特定的契约领域。契约化管理，是在综合分析了基层监管中存在的问题和不足的基础上实施的。主要涵盖了传统监管中工商机关无法可循、解决不了、解决不好的领域，或者不应干预、不应包办的事务性管理。以连云工商分局为例，契约选择的领域要么是监管中的难点，如食品安全监管、证照管理；要么是社会反映的热点，如农贸市场管理、广告监管；要么是辖区内的特色行业，如货代、仓储物流行业。连云工商分局对涉及六大领域的工商法律法规逐一梳理，找出工商机关在职能履行中的难点、盲点以及行政相对人应尽的法律义务，以此作为契约中双方权利义务条款的雏形。通过契约约定，促使行政相对人自律自治，以此降低工商行政管理成本，实现监管目标。 　　民主的缔约程序。契约化管理是在民主政治理念下孕育形成的一种新型的管理方式，是工商行政管理民主化的具体体现。连云工商分局在与行政相对人签订的管理契约中，从契约的缔结、内容、违约责任的形成以及履行等各个环节都贯穿着民主协商的精神。他们在选定缔结契约的领域后，首先通过召开地方高校学者、行业代表、人大代表、政协委员、基层监管人员等不同层面的座谈会，对将要拟定的契约内容，主要包括契约订立的目的意义、双方的权利义务、违

约责任、救济办法、其他事项等进行公开的讨论，初步拟定契约文本。将契约文本在市场、登记窗口、红盾网站等进行公示，征求行政相对人及社会各界的意见和建议。最后对归集的各类意见、建议进行整理，形成正式的《农副产品市场管理契约》、《农副产品市场开办者与经营者契约》、《证照管理与服务契约》、《广告管理与服务契约》、《流通领域食品安全监管契约》、《货运代理行业管理与服务契约》等六个契约文本。六个契约文本让各方的诉求和意愿形成了聚集，充分体现出契约管理内容的民主，提高了履行的自觉性和主动性，促进了工商行政管理目标的实现。 　　平等的契约主体。契约化管理将契约的平等精神、公平自愿精神、沟通合作精神引入工商行政管理领域，作为代表国家利益的工商行政管理机关与代表个体利益的行政相对人，在法律地位上是平等的。连云工商分局在推行契约化管理过程中，平等地对待行政相对人的法律主体地位，重视行政相对人的权利诉求，最大限度地融入了行政相对人的想法、建议和意见，并坚守达成的契约承诺，从而有效减少了不平等和特权性的行政因素，体现了工商行政方式的协商性、公平性和平等性。 　　优益的行政主导。按照马克思主义的原理，利益问题是本原问题，其他问题往往是由此派生出来的。工商行政管理机关推行契约化管理，也首先要统筹协调好各种利益关系：既要认真考虑和兼顾不同群体的具体利益，又要考虑和满足最大多数人的公共利益需求。在经过民主协商、彼此都能接受的范围内，协调和理顺双方利益关系，运用契约形式，分别明确双方的责任和义务，使其和谐共生的利益关系均达到最大化，并统一在契约管理的具体实践中。同时，工商行政管理机关借助行政契约行使行政职权，目的是为了公共利益；促进工商行政管理机关和行政相对人两者间合作的契合点也是公共利益。工商机关是行政契约的发起者，国家通过法律赋予工商机关许多职能上的优益条件。同工商机关缔结契约的相对人就意味着服从它的管理，履行契约义务。同时，工商机关还可根据国家公共利益的需要，经过正当程序，单方面地依法变更或解除合同，而作为当事人的行政相对人则不享有此种权益。 　　 　　三 　　 　　契约化管理，是对工商行政管理方式的一种探索和创新。契约化管理的实践证明：在管理资源相对缺乏，行政管理与市场主体之间关系不顺、价值目标不够一致时，契约化管理可以缓和管理者和管理对象之间的矛盾，实施和谐管理。是工商行政管理机关真正实现管理目标的有效途径之一。经过几年的探索和实践，其成效是明显的。 　　改善了管理关系，减少了对立摩擦。契约化管理围绕着市场繁荣、经营秩序良好的共赢目标，重新梳理了工商机关与行政相对人之间没有理顺的管理关系。工商行政管理机关从以往简单管理、动辄罚款、居高临下的高压位置，转变为与行政相对人坐到一条凳子上共同民主协商、互惠合作的地位。行政相对人也由过去的对工商行政管理机关颇有微辞甚至对立的情绪。转变而为对工商行政管理的理解、支持、关心和配合，由过去的与工商机关是“冤家”。变成了经营过程中离不开的“亲家”，从而扭转了以往行政相对人不愿配合甚至排斥工商机关管理的尴尬局面。 　　倡导了自理自治，缓解了监管力量不足的矛盾。契约化管理实施后，行政相对人消除了管理上的抵触情绪，由过去的不服管、逃避管转变为自主管、主动管。通过签订《农副产品市场管理契约》，明确了市场主办方对市场上市商品的管理责任。通过签订《市场主办方与经营者契约》和《流通环节食品安全监管契约》，明确食品经营者必须建立并执行进货检查验收制度、进货台账，从事食品批发业务的销售企业必须建立食品销售台账；对违反契约规定的给予警示、扣除约定违约金、清除出市场的处罚，对遵守契约规定较好的予以降低摊位费、现金奖励或在市场摊位招租、诚信经营户评比等方面给予优先权。通过推行《证照契约管理》，连云工商分局与862名从事餐饮行业的经营者签订了契约，共有22户经营者根据契约的规定，履行了停业整改，解决了餐饮行业油烟、噪音扰民问题，实现利害关系人不上访、经营者不上告的监管目标。通过推行《广告经营行业契约化管理》，明确了广告经营者应该遵守的行为以及违约承担相应责任，从而让广告经营者拿到了“尚方宝剑”，既保全了客户，又体现了自己的经营意图。许多过去的违规经营行为者，转变为行为自律、讲究信誉的诚实经营者，交易纠纷和矛盾大大减少，绝大多数的行政相对人从过去被动受管的角色转变为自我管理者与主动配合管理的双重角色，管理资源的矛盾一定程度上得到了缓解。 　　提高了管理效能，降低了行政成本。以往的监管实践表明，越是小事越容易激化矛盾。一起轻微违法经营行为，经过立案查处的一系列程序走下来，所耗费的行政成本往往大于该违法经营行为所涉案值，而所收到的效果也不那么尽如人意，原因就在于当事人觉得“小题大做”，不够人性化。现在，对于这样的轻微违规经营行为，根据契约，运用教育、警示、降低信用等级、上黑名单、扣除履约保证金、退市、取消经营资格等方式来处理。因为是事前有契约，既不会激化矛盾，也能收到事半功倍的成效，直接节约了工商机关因重复执法所带来的行政成本，提高了监管的实效；更为重要的是矛盾、冲突在减少，理解、信任在增加。以往监管的行政成本高、管理效能低的状况，被低成本、高效能的管理效应所取代。 　　规范了经济秩序。社会效益得到彰显。在契约化管理模式的推动下，工商机关对行政相对人的长效管理得到巩固，辖区内的经济秩序明显好转，诚信缺失的现象少了，诚信经营的企业多了：涉假贩假、制假售假的少了，经营货真价实商品的多了；商业欺诈、虚假宣传的少了，诚实守信、讲究信誉的多了。契约化管理模式的推行，大大提高了辖区内企业的知名度和美誉度，成为企业的无形资产，从而带来颇丰的品牌效益。以海棠路市场为例。市场内1100家经营户因为契约化管理模式的推行，在良好的市场环境中规范经营、诚信经营，经营者的年受益也由每户过去三至四万元；增加至户均六万元以上。市场经营户自律制度执行达100％，市场经营户有证有照率达98％以上，亮照率达100％。 　　 　　四 　　 　　契约化管理作为一种新型管理方式，与现行管理方式相得益彰、相济并用，强调的是工商机关与行政相对人之间的协商、合作和互动，通过调动各种力量和资源达到“善治”的目标。深入推行契约化管理，必须首先更新管理理念，切实增强四个方面的意识。 　　第一，必须切实增强民主意识。行政民主化是政府职能转变的方向之一。工商机关作为政府从事市场监管和行政执法的管理部门，必须切实改变以往以权力为中心的“官本位”意识，牢固树立“人民是公共管理行为主体”的理念，在推行契约化管理中，通过民众参与、行政说理等手段，减少摩擦、抑制和对抗，增强相互间的配合、合作与协调，实现科学监管、依法监督、和谐监管。 　　第二，必须切实增强公开意识。契约化管理是一种开放式管理，改变了传统管理模式封闭保守的状况，呈现出一种主动的、开放式的状态，行政相对人既有权获知契约的法律依据、管理目标，也有权获知契约双方的权利义务，还能够在行政主体侵害自身权益时获得相应的救济渠道。推行契约化管理，必须切实澄清部分监管人员“管理信息是内部资源不能公开”、“信息公开会授人以柄不愿公开”等模糊认识，切实将公开贯穿到监督管理的全过程，将管理目标、职权职责、工作流程、行政方式等通过网络、媒体、白皮书、橱窗等渠道和方式全部对外公开，自觉接受社会监督。 　　第三，必须切实增强接受监督意识。随着民主法制建设的逐步完善，对行政执法部门和人员依法监督的力度越来越大，要求越来越高。契约化管理作为民主管理的一种方式，必然要求工商监管人员进一步认识和把握监管的权责一致性，进一步增强接受监督的自觉性，自觉加强自我行为管理、自我行为调整，从而推动工商职能朝着权责一致的方向转变。 　　第四，必须切实增强创新意识。创新是工商行政管理工作的生机和活力所在。随着现代经济社会的发展，市场监管的领域、对象、内容、任务发生了显著变化，管理创新的要求日益高涨，客观上对推进工商行政管理理念、方式、方法、手段创新提供了机遇和挑战。如何提高市场监管的有效性，实现从简单的责令整改、罚款没收向综合性的指导规范拓展。从事后监管为主向注重事前规范、事中指导、事后监管相结合转变。是当前监管机制创新必须研究和解决的问题。契约化管理顺应了现代监管方式的变革，实现了从直接管理向间接管理、从微观管理向宏观管理的转变，体现了工商行政方式的先进性。对于工商行政管理机关来讲，既是一个充满希望的课题，也是一个充满挑战性的课题，需要在实践中不断地改进、完善、总结和提高，以进一步促进工商行政管理事业的改革、发展与创新。