推进公共就业服务体系的建设

推进公共就业服务体系的建设

［摘 要］ 就业问题一直是近几年社会所关注的焦点之一，

不容乐观的就业形势凸显出我国公共就业服务缺位问题。公共就业

服务的供给与需求严重脱节，基尼系数表明我国公共就业服务整体

处于低水平的平衡状态，但泰尔指数反映出农村间公共就业服务发

展极不平衡，且有扩大趋势。希望政府以公共就业服务均等化为目

标，推进公共就业服务体系建设，特别建议设立农民工公共就业服

务横向转移支付制度，实现劳动力输入地和输出地双赢。

［关键词］ 公共服务均等化；公共就业服务；转移支付

近几年基本公共服务均等化议题备受学术界关注，某些领域的均

等化问题也随之受到社会关注，如义务教育、公共卫生、公共体育

等，然而对于直接关乎国民就业、百姓生计、社会秩序和正义的公

共就业服务（ｐｅｓ）却很少谈及。ｐｅｓ是市场经济国家一项非

常重要的职能，它能够减少市场信息障碍，促进劳动力市场的高效、

有序运行，同时又涉及就业困难群体、就业歧视以保障国民基本就

业权力。人力资源和社会保障部（简称人社部）颁布的《就业服务

与就业管理规定》构建了我国ｐｅｓ体系框架，规定了ｐｅｓ的组

织、对象、内容、管理职能以及同相关组织机构的关系等，但是体

系的具体建设，比如，资源特别是财力的配置、推进道路选择、评

价标准等，还有待实践工作者和理论工作者摸索和探讨。

受不同经济、社会、工业化情况以及就业政策影响，各国ｐｅｓ

功能有所不同。国际劳工组织（ｉｌｏ）总结各国ｐｅｓ共同特点，

将ｐｅｓ定义为公共机构提供职业介绍、劳动力信息服务、劳动力

市场调整计划以及失业救济等服务①。我国对ｐｅｓ的定义与ｉｌ

ｏ大体相同，但又强调对弱势就业困难群体，如农民工、新毕业高

校生、贫困家庭等的就业服务②。本文认为应该根据社会基本需要、

经济发展水平、财政供给能力和现实迫切性来确定最低ｐｅｓ水

平、基本内容和重点服务对象。下面将探讨以基本公共就业服务均

等化为资源配置导向，逐步推进公共就业服务体系建设。

１ 基本公共就业服务缺位的实证分析

１．１ 当前就业形势

美国“次贷”危机继续影响我国宏观经济，整体就业形势不容乐

观。２００９年末城镇登记失业率为４．３％，比２００８年末上

升０．１个百分点，２００９年有１０个省份城镇登记失业率高于

４％。人力资源和社会保障部部长预计２０１１年需要安排２ ４

００万城镇劳动力和８００万农村富余劳动力就业，劳动力总体供

大于求。从失业类型看，长期困扰我国的是摩擦性失业和结构性失

业，其他失业结构情况见表１。虽然对此政府高度重视，在近几年

的中央经济工作会议中就业问题一直是工作的重点，但是受国际宏

观经济因素以及２０１１年国内货币政策影响，我国许多劳动密集

型的外销型企业或倒闭，或大量裁员，或不再招聘新的员工，就业

岗位急剧减少，当前严峻的经济形势，使得应届高校毕业生和农民

工就业面临挑战。

１．２ ｐｅｓ供给与需求相脱节

ｐｅｓ是大多数国家重要的社会保障组成部分，是劳动力市场的

润滑剂和稳定器，然而我国的ｐｅｓ供给与需求严重脱节。职业介

绍、就业培训和构建劳动力信息市场是ｐｅｓ最基本功能，也是能

够最有效率地促进就业的ｐｅｓ手段，从满足我国现实需要、经济

条件和政府提供能力出发，应该把三者作为基本ｐｅｓ内容，并强

调对就业弱势群体的关注，然而基本ｐｅｓ现实情况堪忧。失业人

员寻找工作方式中，介绍机构占１１．３％，委托亲友找工作占５

３．５％，参加招聘会占１１．６％，应答或刊登广告占２．６％，

为自己经营作准备占６％，其他占１５％。２００９年人力资源和

社会保障部所属就业介绍机构３７ １２３个，机构从业人员１

２．６万人，登记求职人数５ ８０５．７万人，如果将委托亲友

找工作人员作为潜在的就业服务对象，剔除其他类型介绍机构分流

人数后，公共就业介绍机构还有２．７５亿人次潜在服务需求，按

现在ｐｅｓ机构情况远不能满足需求①。虽然现在ｐｅｓ机构大多

实现了计算机化，但网络化水平不高，只是一个个“信息孤岛”，

未能有效连接ｐｅｓ服务对象和雇主，而根据ｂｅｈｎｃｋｅ（２

００７）等人研究表明②，网络能够提高就业介绍、咨询的效率和

就业机会，这也是欧美国家降低社保支出，又能有效运行的一大原

因。

１．３ ｐｅｓ“空间”不平衡

ｐｅｓ缺位不仅表现在落后现实需要上，还表现在地区差异上。

基本ｐｅｓ已经是保障劳动者最低就业权益的界限，因此均等化的

基本ｐｅｓ应该充分体现公平原则，保障每一个ｐｅｓ需求者能够

充分满足其基本ｐｅｓ需求。公平原则在影响基本ｐｅｓ提供上表

现在两个方面：一方面是基本ｐｅｓ与财政提供能力无关甚至是负

相关；另一方面是基本ｐｅｓ与影响劳动者基本ｐｅｓ需求的因素

正相关。基于数据的可得性，财政能力指标可以用ｇｄｐ、人均ｇ

ｄｐ、财政收入、人均财政收入表示，影响劳动者基本ｐｅｓ需求

可以用劳动力、城镇失业率、城镇失业人数、城乡就业人数表示。

用ｐｅｓ职工数和ｐｅｓ结果④作为基本ｐｅｓ供给，使用ｅｖｉ

ｅｗｓ软件分别做它们与需求和财政提供能力影响因素的线性回

归方程，用自变量ｐ值对自变量进行筛选，最后结果表明（见表２）：

ｐｅｓ职工数与劳动力强正相关，同地方财政收入显著正相关；ｐ

ｅｓ结果与劳动力和地方财政收入强正相关。从回归结果看，还无

法准确判断地区差异情况，因此以下本文用基尼系数和泰尔指数来

反映地区差异。

由于年鉴ｐｅｓ职工数不区分城乡，因此这里借用反映收入差距

的基尼系数和泰尔指数分别来衡量地区间ｐｅｓ职工数和ｐｅｓ

结果差异。受数据限制⑤只计算了部分年份的基尼系数和泰尔指

数，从表３看ｐｅｓ职工数各省（自治区、直辖市）间存在差异，

２００６年基尼系数最低０．１６６ ５，２００２年最高０．２

３９ １，如果按照收入基尼系数标准判断，系数接近０．２，ｐ

ｅｓ职工数属于绝对均等，但该判断不适用于基本ｐｅｓ均等化。

因为基本ｐｅｓ已经是底线，更何况目前ｐｅｓ提供水平还远无法

满足基本ｐｅｓ需求。ｐｅｓ泰尔指数也表明各省（自治区、直辖

市）间存在差异，乡村内差异是造成各地区ｐｅｓ结果差异的主要

原因，最大时其贡献率达到７９．５７％，而城乡间差距因素也不

容忽视。总体上看，基本ｐｅｓ各地客观上存在差异，但有缩小的

趋势。

２ 基本公共就业服务均等化基本手段：转移支付

２．１ 政府支出安排

科学界定各级政府公共就业服务支出是实施转移支付安排的前提

条件。谈及政府支出，有必要区分两个概念：公共产品生产者和公

共产品提供者。公共产品生产者和提供者可以分开，也可以是一个

整体，如果分开，两者承担不同的职责（见表４）。对于公共服务

均等化实现的支出安排，有学者倾向于通过支出安排直接达到均等

化的目标。比如，义务教育服务均等化，划分中西部或几个等级地

区，不同地区各级政府支出比例不同。本文认为这种划分过于粗糙，

且不利于地方政府明确责任和中央政府的调控。ｐｅｓ生产和提供

主体要视项目公共属性和我国财税制度特点有所区别。我们实行分

税制度，目前只在中央和省（自治区、直辖市）间真正实行，而中

央下面各级政府间财税分配受行政干预大，财权往上集中，而事权

层层下放，结果越下层政府财力越有限。考虑提供ｐｅｓ效率、相

关资源的分布情况（比如培训的教师资源及相关配合机构分布）以

及对本区域公共就业需要了解情况，建议将县一级作为ｐｅｓ的中

心。职业介绍、咨询指导和一般培训可由市一级政府提供。信息网

络建设，它的最终目标是建立一个全国性的劳动力信息平台，根据

公共产品的外溢性，它最好由中央政府提供。针对就业困难群体的

ｐｅｓ与为一般群体提供服务所需资源有可共享之处，因此后面针

对他们的支出主要涉及个别群体的独特就业服务。贫困地区贫困人

口的ｐｅｓ可以同扶贫项目相配合提供服务，而残疾人ｐｅｓ需要

同残联配合提供服务。新近毕业高校生头几年具有较强流动性，建

议主要由省级政府和国家共同提供。农民工也具有很强的流动性，

与高校生不同的是，很多农民工往往要每年回家，然后由家出发外

出寻找工作，相当部分是跨省流动到东南沿海省份打工。因此对于

农民工公共就业服务，应由省和国家共同负担，除此之外还要建立

地区间横向转移支付制度。

２．２ 纵向转移支付制度安排

转移支付一般可分为两大类：一类是有条件的，一类是无条件的。

有条件的转移支付是指规定了资金的具体用途或以某些方式与接

受拨款的政府行为联系在一起的一级政府对另一级政府的拨款；无

条件转移支付是指对拨款的使用没有具体限制，接受方政府可以根

据实际情况决定支出。其中，有条件的财政转移支付可以采取不封

顶配合形式、封顶配合形式或非配合（整额）形式。配合形式是指

中央政府为支持地方政府某项活动每支出１单位货币，地方政府也

必须支出一定数额；非配合形式是指中央政府提供一笔固定数量的

资金，但规定了它的具体用途，如专项拨款。各类政府间转移支付

形式对接受方政府的行为和福利的影响是不同的，因而可以用来实

现不同的转移支付目的。转移支付目的主要有3类：实现财政公平、

内化外部效应和体现拨款者意图与偏好。一般认为无条件的转移支

付可以更好地实现财政公平，有条件的转移支付能够内化外部效

应，体现拨款者意图与偏好的转移支付形式则比较复杂，如果是为

了保证某一公共产品的提供不低于某一水平，适宜的方式应该是封

顶条件拨款或专项拨款。为保证公共产品供给水平和内化外溢性，

对农民工和新毕业高校生的公共就业服务转移支付建议采用封顶

条件拨款或专项拨款方式；针对贫困人口、残疾人提供的公共就业

服务转移支付建议采用专项拨款方式；对于一般公共就业服务建议

采用无条件拨款方式。

ｐｅｓ转移支付测算应根据转移方式不同而有所变化。因素法被

广泛用于转移支付安度测算，研究现有的资料发现，影响转移支付

的因素大都归于财政供给能力、公共服务财政需求和财政努力程度

3类指标。本文也从这3类指标出发并根据ｐｅｓ实际情况做出改

进，确立转移支付模型。

对于专项拨款只需确定该项ｐｅｓ需求就可确定转移支付的额

度。这里借鉴吕炜 等（２００８）确定基本公共服务需求的方法，

具体如下：

（１）ｄｔ１ｉ ＝ ｂｔ１×ｑｔ１ｉ

ｄｔ１ｉ表示ｉ地该项ｐｅｓ（ｔ１）需求，ｂｔ１表示该服务

标准人最低需求，ｑｔ１ｉ表示该区域服务对象数量。

服务标准人需求是指全国范围内，一个单位公民应该享有的服务

资源，他可能高于个人的实际需求，也可能低于个人的需要。标准

人需求是个动态指标，受多方面因素影响而发生变化，如经济发展

水平、国际的平均情况、全国的平均水平、政府偏好以及现实迫切

需要等。当然他可以由一些基本因素来确定。

（２）ｂｔ１的确定过程如下：

ｂｔ１＝ｃ０＋ｃ１ｘ１ｔ１＋ｃ２ｘ２ｔ１＋ｃ３ｘ３ｔ１

+„＋ｅ１ｙ１ｔ１＋ｅ２ｙｔ１＋ｅ３ｙｔ１＋„＋ε

ｘｊｔ１，ｙｊｔ１分别表示影响ｐｅｓ最低需求的经济因素和

非经济因素，ｊ＝１，２，„，n 。

（３）ｑｔ１ｉ的确定过程如下：

ｑｔ１ｉ＝ｆｔ１ｉ×ｌｔ１ｉｓｔ１ｉ（ａ１，ａ２，ａ３，„，

ａｎ）

ｆｔ１ｉ表示ｉ地户籍ｐｅｓ服务对象人口，ｌｔ１ｉ表示该区

域流动人口系数，ｓｔ１ｉ（ａ１，ａ２，ａ３，„，ａｎ）表示

影响该区域ｐｅｓ服务数量的人口结构因素，如性别、老龄化、城

市化等。

其他转移支付方式特别是无条件转移支付方式下，ｐｅｓ具体转

移支付额度的确定，本文认为不宜采用这种方法直接测量该服务财

政需求，然后将其与该服务财政提供能力之差作为转移支付额度。

主要有3方面原因：一是单项公共服务政府财政提供能力不易测算，

测算所需数据往往不易获得或是难以精确，而且各级政府对不同公

共服务存在不同的供给偏好，项目众多的服务难以一一确定，从而

难以反映真实的该项服务提供能力。二是不同区域的居民对不同公

共服务偏好不同，失业严重地区居民可能会对公共就业服务比较关

注，而污染严重地区居民对环境问题可能更加关注，有些地区居民

可能更难以忍受糟糕的交通。三是不利于地方政府灵活地、创造性

地和积极地提供服务，如果每项转移支付都具体测度，那和专项拨

款又有何区别？对于ｐｅｓ的条件转移支付应该采取保障一级政

府财力最低公共服务提供原则。

２．３ 农民工公共就业服务的横向转移支付制度

东部地区特别是珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经济区和

闽东南经济区是农民工主要输入地，中部和西部是农民工主要输出

地。低廉的劳动力价格一直是支撑我国经济特别是东部经济快速发

展主要动因之一，农民工是劳动力的底端，他们的付出和所得严重

不成比例。在珠三角这个中国经济增长最快的地区，２００４年之

前农民工工资１２年增长的幅度只有６８元人民币，赶不上20０４

年半年食品价格的上涨。进城农民工子女教育、劳动保护、社会保

障等权益得不到保障，随后的“民工荒”是农民工问题长期累积暴

发的必然结果。可以说农民工和养育了大量农民工的中西部地区为

东部经济发展做出了贡献和牺牲，东部从中西部低廉的劳动力中获

得了极大的正外溢效益。既然这样，针对农民工的ｐｅｓ，东部地

区应该承担更多的责任，现在该是东部“反哺”中西部的时候了。

东部地区承担更多农民工ｐｅｓ，除了在当地为农民工提供各种合

适的ｐｅｓ外，还需要通过“横向转移支付”提高中西部地区提供

农民工ｐｅｓ的能力。

农民工ｐｅｓ“横向转移支付”要考虑3个因素：一是提高中西

部地区农民工ｐｅｓ供给能力；二是保证“横向转移支付”使用效

率，解决农民工迫切的ｐｅｓ需要，最小化转移支付资金在中西部

各级政府内流动的成本；三是考虑“农民工荒”和“技术性失业”

矛盾。综合考虑以上因素，农民工“横向转移支付”可以采取以下

办法：首先，中西部地区政府建立农民工ｐｅｓ转移支付专项基金，

保证资金透明使用；其次，由东部地区出资先建起主要劳动力输出

地和输入地间的劳动力信息网络，降低农民工工作搜寻成本；最后，

东部地区直接出资支持中西部地区职业教育和技术培训学校，降低

资金政府间流动风险，同时培训东部地区紧缺的技工。

３ 基本公共就业服务均等化的制度保证：基本公共就业服

务评估体系

基本公共服务均等化评估体系是检验均等化实现效果的基本途

径，是决定政策走向的基本依据，是我们进一步合理配置基本公共

服务资源的认识基础，也是内化政府行为的必要措施。评估体系的

建立主要涉及以下几个环节：评估主体选择、评估指标体系建设、

评估实施和评估反馈。其中最重要的是评估主体选择和评估指标体

系建设。

评估者的态度、立场和自身素质直接影响评估结果。目前我国基

本公共服务评估主体主要有4类：一类是均等化政策的制定者和执

行者（政府部门）。他们掌握着公共服务资源，甚至直接参与公共

服务提供，能够容易且快速、准确地获取评估所需的信息。但这类

评估主体也有其缺陷：评估结构对该类主体有直接影响，容易影响

他们评估的客观性，且容易忽视弱势群体对基本公共服务的诉求。

二是监督机构。这类主体主要是指各级人民代表大会及其常委会，

行使着人民赋予的监督权，这类主体的评估结果对我国基本公共服

务政策能够产生强有力的影响。但这类评估主体也有其缺陷，许多

人大代表同第一类主体有千丝万缕的联系，而且不少代表缺少专业

素养，无法有效地履行监督职能。三是专家学者。“中立”的专家

学者具有较高的专业理论水平，他们的评估有较高的科学性。但他

们难以获取政府的信息，评估所需的资料往往不完整。第四，服务

对象。服务对象是基本公共服务直接受益者，他们的评估最能直接

反映服务提供效果，但是这一群体也可能因受益程度不同出现掩盖

政策问题或者夸大政策缺陷的状况。我们看到各类评估主体各有其

缺陷，同时也有着自己的利益诉求，因此应该让各类主体都参与公

共服务评估，发挥各方面的专长和作用，具体情况如图１所示。

ｐｅｓ评价指标体系包括两方面：一方面是ｐｅｓ本身情况的评

价，另一方面是前者评价结果占政府领导政绩考核指标权重。由于

篇幅有限，本文只简单谈谈第一方面指标。自身评价可分为两大类

指标：生产能力指标和结果指标。生产能力指标应当包括单位劳动

力ｐｅｓ财政投入、每平方公里ｐｅｓ机构数量、网络化程度和单

位ｐｅｓ机构人员服务劳动力数。结果指标包括ｐｅｓ机构成功介

绍人数占登记人数的比重、培训人数占应培训人数比重以及职业指

导占求职者比重。生产能力指标反映当地政府对ｐｅｓ的投入情况

和重视程度，结果指标反映ｐｅｓ机构服务情况和绩效。当然结果

指标也不能完全反映ｐｅｓ机构服务绩效，需要综合考虑生产能力

指标。

主要参考文献

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觟ｌｉｃｈ， ｍｉｃｈａｅｌ ｌｅｃｈｎｅｒ．ｐｕｂｌｉｃ ｅ

ｍｐｌｏｙｍｅｎｔ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ａｎｄ ｅｍｐｌｏｙｅ

ｒｓ： ｈｏｗ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ａｒｅ ｎｅｔｗｏｒｋｓ

ｗｉｔｈ ｆｉｒｍｓ？［r ］．ｉｚａ ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｐ

ａｐｅｒ ｎｏ． ３００５，２００７．