公共事业管理的现状及前景展望

社会研究

市场周刊・财经论坛

２００３年６月号

公共事业管理的现状及前景展望

梁　　俐

（南京工业大学，江苏　南京　２１０００３）

摘　　要：公共事业管理是指政府和非政府组织动用各种资源解决公共问题，处理公共事务，提供公共产品的活动与过程。它的理论建立和教育模式都源于西方国家的政府机构的演变与运作。随着中国政府职能的转变和机构改革的推进、社会公共领域的扩张，公共事业管理人员专业化成为必然。关键词：公共事业管理；ＭＰＡ；政府职能；公共事务

中图分类号：Ｆ０６２．６　　　　文献标识码：Ａ　　　　文章编号：１００８－４４２８（２００３）０６－００６６－０２

公共事业管理是国内新兴的领域，公共事业管理专业也

是一项国家重点扶持的学科，那么，公共事业管理的现状和前景究竟如何呢？我们对此做一些回顾和展望。

一、公共事业管理的缘起和发展

所谓公共事业管理，是指政府和其他公共组织动用各种资源解决公共问题，处理公共事务，提供公共产品的活动与过程。追溯历史，自从有了人类就有了人类的公共生活，因而也就有了原始的、经验的公共管理。根据公共经济学的理论，苹果、住房等私益物品的配置由市场机制来决策，而国防和治安等公益物品的配置则难以用市场机制来衡量，选择政治程序或政府的保护来决定公益物品是有效的。但是，世界是复杂的，人们对物品的需求也是复杂的，而每一物品的内在性质本身也是复杂的，因此，私益和公益的划分并不是绝对的，况且，还有一些如水、森林等既不是私益也不是公益的“免费物品”，所以，单纯地选择市场理论或国家理论都是不可取的，必须有相应的公共管理理论，才能保障人类实际而复杂的公共生活的需求。实证的、规范的公共管理学科和专业的建设为高质量的公共管理提供了新的思路。

科学意义上的公共事业管理起源于二十世纪早期的美国，美国前总统威尔逊把科学管理的方法运用到政府的公共部门，形成了公共管理，它的理论基础来源于泰勒的科学管理和马克斯？韦伯的“官僚制”。公共管理的发展是迅速和曲折的，随着社会的进步，政府的规模也日益地扩张起来。例如，在１８７０－１９７０年的１００年里，特别是二战以后，英国的公共部门文职人员从５万发展到８０万，增长了１６倍。随之带来的是政府作用的无处不在，最终＂造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失＂［１］　。

二十世纪七十年代全球石油危机以后，公众对政府官员和公共机构管理人员的服务品质要求更高，政府面临财政危

机、管理危机和信任危机，于是，撒切尔政府的“私有化运动”在世界范围内掀起了一股持久不衰的政府机构改革潮流，其主要目标是公共服务的市场化，撒切尔主义公共管理新思维的特征可以归结为：以市场机制逐渐取代政府干预；减少政府开支、鼓励私人投资；缩小文官队伍的规模；鼓励公司竞争及公共事务向私营部门的转移。这场运动也称“新公共管理运动”，它集中体现了政府退却、公共服务市场化和社会化的特点。这股潮流一直持续到今天，它所倡导的企业化政府、学习性政府的改革理念极富现实意义，它要求政府更加廉洁、更有效率、更富责任感。事实上，这场改革是有其社会、经济和政治根源的，最直接呈现在我们面前的是，社会的发展带来了更多的公共事务：发展经济、维护社会正义、提供社会保障、增加国民福利、充分就业、改善环境、制止犯罪等等，公共事务的复杂性要求增加政府职能，但政府职能的增加又会削弱社会和市场的作用，带来官僚制的异化，这种矛盾凸现了专门化的公共事业管理的必要性。从这以后，公共管理理论得到了长足的发展，它摆脱了传统的行政理论的约束，建立起了适应时代要求的政府治理模式。在二十世纪的最后十几年里，世界经济、社会和技术条件发生了深刻的变化，出现了一些亟待解决的问题，如政府绩效评估、公共组织与人力资源开发、危机状态下的政府管理、电子政务管理等问题，这也为公共事业管理的理论构建拓展了广阔的空间。

在西方国家，公共管理教育和公共管理实践可以说是相辅相成。西方政坛精英大都接受过公共管理教育，如英国前首相撒切尔夫人、德国前总理科尔等。据调查，现在美国联邦政府就职的公务员有１０％－２０％具有ＭＰＡ或相关学位，在公共政策领域工作的公务员队伍中５０％－６０％的人具有ＭＰＡ或相关学位，与此同时，ＭＰＡ学员也大量进入国家的商界、文化管理部门、大众传媒机构、甚至金融领域；哈佛大学肯尼迪政

作者简介：梁　　俐（１９６７－　），女，重庆人，哲学硕士，南京工业大学法政学院公共管理系讲师。研究方向：认识论、西方管理思想史。

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府学院培养ＭＰＡ的口号是＂为２１世纪准备领导人＂；法国的国家行政学院被称为培养法国政治精英的摇篮。在全球化浪潮中，国外的公共管理实践和教育都呈现出一派良好的发展势头，这对于我国公共事业管理的建构和发展来说，无不具有昭示和借鉴作用。

二、我国政府职能转变与公共事业管理的专业化

我国是典型的“政府主导型”的发展中国家，我国的公共事业的运作和管理，几乎都是由政府的运作来完成的。但在现代化进程中，政府职能的转变是必由之路，尤其是加入ＷＴＯ后，国际市场和规则要求淡化政府的作用，而西方国家针对政府管理的官僚主义进行的以市场化为导向，旨在推进绩效管理和强调顾客至上的“新公共管理运动”，对我国政府化解改革进程中的社会危机，具有一种前瞻性意义，马克思也曾说过，工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象。更为重要的是，在我国现代化进程中，公共问题正在不断地涌现，传统的价值观正经历危机，如过去被人们普遍接受的“行政管理”理念已经越来越不适应社会的发展，政治民主化的发展也必然要求政府治理应以公众需要为导向，提高公众的满足程度，让社会组织和公民力量广泛参与，体现社会自治和民主。因此，对政府自身的改革把对公共事业管理的需求推向现实，借鉴发达市场经济国家的公共管理理论及实践经验，无疑是一个不可忽视的方面。

为了通过改革国家与社会、政府与市场的结构模式，实现政治民主化、经济市场化、社会多极化和生活丰富化的目标，我国在改革开放２０多年中，一直在努力转变政府职能、减少行政干预、修正公共权力关系、提高官员专业水准、调整公共管理方式，在“渐进”改革中寻求动态平衡。自１９８２年以来，我国政府历经四次转变政府职能、提高政府能力及有效性的改革，对理顺国家与社会、政府与市场的关系模式起到了一定的推动作用。在政府规模方面，中国通过历次精简机构来寻求一个规模合理、行政有效的政府。“精简机构”意味着国家摆脱繁重的任务，向高效的“小政府”模式靠近，但是，在“政府主导型”的背景下，迅猛发展的中国经济带来的复杂公共事务又需要政府职能的增加，况且，对政府规模做一个横向比较，中国的公务员队伍并不庞大。我国现有政府公职人员５４１万人，非政府机构公职人员将近２０００万人，有资料显示，中国各级各类干部占大陆总人口的３．２５％，这与８０年代中期美国的６．８％、英国的７．８％、法国的１１．８％、德国的６．９％、　日本的３．８％相比明显偏低，与发展中国家的泰国的３．５％、印度的２．２％相比较则大体持平［２］。

因此，建立一个具有全新管理模式的灵活、高效、廉洁的政府，出路只能寄望于两个方面，其一，提高现有政府官员的素质，建立由专业人员组成的公务员队伍，优化政府公共管理结构，对政府公共管理进行专业化分工，改善政府的品质，以便达到行政的高效率、增强政府的决断力和在现代化进程中的推进作用。从政府角度来看，公共管理范围会逐渐缩小，但其复杂性却更强，因而，政府公务员的“管理”和“新公共管理运动”在这方面有可借鉴之处。它要求政府官员及公共部门管理人员由“官僚”向为导向，满足公众的要求，提高服务质量和管理水平。由此

看来，政府官员必须要有强烈的服务意识和公共责任感。以往，成为国家公职人员并没有严格的专业限制，造成某种程度的混乱和无序，形成一种不合理的人力资源配置方式。随着公共事务复杂性的增强，国家公职人员的专业化和管理行为规范化尤其值得重视。

其二，随着国家机关政策和政府职能的转变，一部分公共事务的管理将推向“大社会”，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面，国家要从过去包揽社会事务的状况撤退，建立起规范的公共事业管理机构，使国家官僚机构更多地从传统的政府角色转变为公共服务企业和公共服务管理部门。党的十六大又提出“决策与执行相协调”，决策与执行职能在分离的前提下相互联系，这也意味着政府职能转变的趋势。中国加入ＷＴＯ以后，在管理方面的“公”与“私”界限发生了很大的变化，过去，经济、文化、生活和社会的一般方面都是归政府管理，如公民权利、工商事务、环境保护、慈善事业等。现在，这一系列社会事务不断地寻求社会途径来解决，政府管理的垄断企业逐渐民营化。因此，“公”的范围越来越窄，相反，私人领域的公共因素却越来越强。私营企业的经营行为不再是个体行为，它包含着社会公共主体对它的要求和规范，所以，公共管理的主体扩大了，它不仅包括政府机构，还有商业组织和非政府组织。有些社会公共事务适合政府管理，有些公共事务又适合商业组织来管理，而一些既不适合政府管理又不适合商业组织管理的公共事务则由非政府组织来管理。非政府组织从非营利的角度出发对社会公共利益的关心会对公共管理的平衡起着制约作用，它的职能会日益加强，对管理人员的质量要求和数量要求会大幅度提高，在我国具有广阔的发展空间。在这新一轮的机构改革过程中，我们应借鉴西方“新公共管理运动”的经验，打破权力过分集中的传统政府管理体制和公共物品供给的政府垄断局面，逐步将部分公共服务职能转移给社会和企业，让其他公共机构、商业组织和非政府组织参与公共物品及服务的提供，政府发挥导向作用。

政府部门、公共部门和其他的公共管理组织的专业化趋势对管理人员的技能提出专业化的要求，这就需要明确的专业行为标准和行为准则。实际上，与商业管理的眼界和技能的快速发展相比，公共管理始终存在着低能化和发展滞后的问题，需要与工商管理、经济管理的相互融合、促进，这将成为今后的发展趋势。目前看来，在中国进入经济相对过剩时代的同时，公共事业市场却仍然停留在短缺状态。医疗卫生、文化教育、环保、交通等基础设施普遍都潜存着巨大的消费需求。随着中国经济的发展进入初等发达国家水平，国民的消费能力不断增强，对缓解公共服务短缺状况的要求将越来越迫切。

参考文献：［１］（美）里查德・Ｊ・斯蒂乐曼．美国公共行政重建运动：从＂狂热＂的反国家主义到９０年代＂适度＂的反国家主义［Ｊ］．北京行政学院学报，１９９９，４，７５．

［２］　陈东琪．政府规模与机构改革［Ｊ］．经济学家，１９９９，３．

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“服务”意识尤其重要。“管理者”转变，由传统的“行政”向“治理”转变，以公众