行政伦理妥协:公共行政领域特殊的价值选择

作者：陈第华

成都行政学院学报 2009年10期

　　中图分类号：B829 文献标识码：A 文章编号：1008-5947(2009)03-0011-04

　　现代公共行政是一个追求普遍善的领域，围绕其目标形成了以公共利益为核心、以组织利益以及个人利益等为补充的价值谱系。行政伦理妥协作为公共行政领域的一种特殊现象，是公共行政人员在公共价值追寻过程中，为了维护更高的价值目标，而在价值冲突时不得不作出牺牲某些行政价值的一种抉择。行政伦理妥协往往需要特定的价值作出让步和牺牲，是对最高善甚或基本善的暂时放弃。在公共行政人员的伦理规范中，行政伦理妥协几乎没有存在的合法性。作为一种“退而求其次”的迂回策略选择，行政伦理妥协严重冲击着公共行政人员的职业信仰。在作出妥协决定时，他们既要承受社会和公共组织的压力，还要面对自我内心的谴责和愧疚。

　　一、行政伦理妥协缘起考辨

　　行政伦理妥协是行政活动过程中客观存在的现象。从终极意义上讲，行政伦理妥协的存在是由社会矛盾存在的客观性所决定的，它源于社会生活的复杂性。尤其对公共行政系统而言，它是一个运用公权力的领域，行政活动与其他主体的行为相比，所涉及的面更广，所要调解的利益也更复杂。

　　(一)行政价值目标的多层次性

　　公共行政人员多元的价值追寻源于其角色的多样化。公共行政人员活动于两个完全不同的领域，扮演着两种相异的角色。在私人生活领域，他扮演的是功利性的角色，以追求效应和实际利益为目标；在公共行政领域扮演的是表现性的角色，旨在倡导社会制度与秩序，彰显社会的价值观和思想道德。即使在公共行政领域中，公共行政人员同时既是公众的受托者，也是组织的成员。每一个角色都同时拥有相应的权利和义务，这是作为角色承担者无法推卸的责任。多样化的价值追求正是来源自这些不同的职责。多元的角色扮演使得公共行政人员在价值追求中出现了不同的价值取向：对公共利益负责还是对公共组织负责：忠于本位职责还是社会职责；维护个人正当权益还是公共利益。通常情境下，这些价值目标都是善的，它们的指向是相一致的。假使行政人员总有能力同时履行不同的职责，抑或这些职责之间相互兼容，那么即使价值多元也不会引起价值的冲突。然而，在现实生活中，一个人往往无力同时履行这些职责，所追求的价值也时常不能兼容，公共行政人员在行政活动过程中总是要作出自己的选择，暂时放弃一些价值目标。特别是在某些时候，公共行政人员也认为自己不得不采取违背职责的行为。[1]就目标善的层次性而言，被妥协的价值往往比所选择的那些价值目标来得更高，受益面也更大。这正是行政伦理妥协所涵涉的择小善弃大善，甚至趋恶避善。

　　(二)政策资源贫乏对价值追求的束缚

　　政策适用范围，包括对不同群体、阶层、个体的利益冲突的协调；对不同群体、阶层、个体的利益区分；也包括对内外事务、突发和偶发事件的处理。政策本身是为了实现公共目标，并对不同政策目标的不同利益进行区分、协调。一项政策的出台，其主旨基本有二：一是对新利益目标的追求，一是对现有利益结构进行调整。但在实际运作过程中，政策总是表现为对既得利益者和利益争夺者之间利益分配关系的调整。既得利益者，除非迫不得已，是不会放弃既有的利益的。为了维护既得利益，他们总是反对社会利益结构的调整。而利益追求者通常都支持对现存的利益结构的调整，希望借此增加利益存量。政策目标的实现以政策资源为基础和前提。权威资源、人力资源、财物资源、信息资源等政策资源是保证政策目标得以实现的保障。资源的丰富程度不仅构成了行政人员所能企及的行政价值的外部条件，还影响着对利益受损者的补偿。由于资源和人的理性都是有限的，公共行政人员所追求的公共利益通常只能满足大多数人的需要，而对于少数的受损者，又由于资源的有限无法给予充分的补偿，致使在政策的执行过程中，总是有些群体获利而另一群体的利益蒙受损失。罗尔斯在论及“作为公平的正义”时提出了“最少受惠者”，并试图通过“差异原则”对“最少受惠者”进行补偿。制度安排只有能增加“最少受惠者”的福利时，才是合理的。因此，当政策资源不足以顾及普罗大众时，必然会面临着对少数群体的利益放逐，使他们承担着社会进步的代价。

　　(三)追求目标的善而不得不采取必要恶的手段

　　目的与手段是互为规定，相互融通的整体。目的内在要求有相应的手段，而手段只有从其目的中才能获得自身的价值。在现实的场域中，手段与目的之组合关系有四种：目的善手段善，目的恶手段恶，目的善手段恶，目的恶手段善。关于后两者，目的决定论和手段决定论有着不同的见解。目的决定论坚持目的是终极的，为实现目的可以不考虑手段正当与否，集中体现为马基雅维利主义所宣称的为了目的可以不择手段。而手段决定论者则认为目的是变动不居的，目的不但不能证明手段，反而可能因为手段而改变目的之属性。然而不论是目的决定论还是手段决定论都将目的与手段的关系绝对化、孤立化了。任何事物的存在都是暂时的，都只不过是无限发展过程中的一个环节。因此，目的也只不过是实现更高目的的手段。手段与目的是辩证统一的。理想的行政选择应是以善的手段谋求善的目的之实现。手段选择的善有两个基本依据：终极价值的目的性与现实效用性，即手段的选择应该符合效用性和道德性统一的原则。手段不仅应当是有效的，而且应当是善的，不仅应当有利于当下直接目的的实现，还要有利于长远乃至终极目的的实现。[2]

　　然而现实生活是复杂多变的，行政人员难以总能从备选的善的手段中择其一以实现目标，有时甚至只有采取必要恶的手段才能保证善的目的的实现。第一种情形如对犯罪分子的惩罚，这些惩罚措施的内在规定性即为恶，而用善的手段又无法实现善的目的，只能采取以恶制恶的方式对它进行规制：第二种如行政处罚，备选的手段都是恶的，为避免行为的放任而导致更大的恶果，只能选择必要的最小的恶作为手段。上述两种情景所运用的手段似乎都是恶的，然而对手段的评判必须与目的相连，绝不能孤立地裁决。公正或正义的规则完全依赖于人们所处的特定的状态和状况，它们的起源和实存归因于它们的严格规范的遵守给公共所带来的那种效用。[3]因此，在特定的情境下，公共行政人员不得不采取必要恶的手段以实现公共利益。当然这些手段只能是暂时性的、策略性的。

　　二、伦理妥协对行政系统的冲击

　　对公共利益的追寻是公共行政领域存在的合法性前提，也是公共行政从业者体现其人生价值的必由之路。行政伦理妥协作为公共行政人员“不得已而为之”的选择，确有其存在的客观性，但对至高之善的暂时放弃，却真切地威胁到行政系统的运行。伦理妥协作为一种自由裁量的行为，若处理不当，更存有着向低处堕落的风险。

　　(一)威胁行政系统的良性运行

　　社会分化出专门的行政管理系统，表明行政管理在社会分工体系中有其特有的，预先被规定的功能，这就是社会对行政管理的合理期待。权力的委托转让，不仅以相应的监督为条件，亦以相应的期待为前提。[4]公民通过委托授权，期待公共行政人员有效地履行职责，维持社会的良序，使民众过上公平、自由、人道的生活。另一方面，组织为了有效发挥自身的功能，要求成员有组织性、忠于职守，经由行政活动，满足社会的需求和组织的期待，提升公众对行政组织的认同。就行政人员自身而言，当他们选择公共行政作为自身职业时就隐含着一个逻辑前提：承诺对委托人负责，切实维护公众的权益，以实现其人生价值目标。无论是社会、组织还是公共行政人员自身的期待，无一把伦理妥协纳入其行为选择的范畴。行政活动总是力求最高之善，然则在行政价值抉择的现实困境前，行政人员不得不放弃特定的价值目标，弃大善择小善，甚至避善趋恶，而这正是与社会、组织和个人的理想相背驰的。虽然这种抉择有其客观的合理性，但总是难以让利益相关者认同，致使行政人员产生心理矛盾。当他们历经苦辛努力追寻的结果连他自己都难以接受时，就可能产生角色失败感，威胁行政系统的正常运行运转。

　　(二)削弱政府的合法性

　　合法性是探讨事物之所以具有“正当性”的“基础”或其“来源”问题。政府合法性问题也就是关于“政府正当性的基础或来源”问题。任何政治统治的存在都必须具有合法性，其基础一般包括意识形态、制度规则和有效性三个方面。[5]我国近几十年的历史经验显示，意识形态在维持国家的合法性过程中起着决定性的作用。但是政府合法性的维持不能单纯依靠意识形态，特别是在社会转型时期，随着传统意识形态的感召力和解释能力日衰，而新的意识形态尚处于建构过程中，政府行为的制度规范和行为的有效性程度对维持和提升政府的合法性就愈发重要。政府合法性的获得是历史根据、民意认同和政府说服能力综合的结果。在市场经济发达、公民社会崛起的现代社会，彰显公共性、承担公共责任、提供公共服务成为政府获取合法性的优先选择。行政管理活动是政府求证自我价值的过程，政府必须通过对社会需求的满足来证明其存在的必要性和合理性。如果政府在社会公共管理过程中，不能满足社会与公民的社会需求，或者说不能根据社会与公民对政府的需求来确定自身的价值选择，那么，即使它是合法的政府，也同样会面临生存危机。[6]行政伦理妥协的择小善弃大善、趋恶避善的行为选择无疑都与公众的期待相背离，致使公众对其信任度下降。合法性作为公众对政府的主观性感受与潜在心理预期，信任的危机就是合法性的危机。缺乏合法

　　性的政府是无力的政府，这样的政府的政策执行势必就是低效的。

　　(三)存在着向低处堕落的潜在风险

　　行政伦理妥协作为公共行政活动中不得已而为之的选择，即使其有着充足的理由，亦仍非一种满意的决定。行政主体在作出伦理妥协的决定时就意味着在相互冲突的伦理准则间进行了选择。一方面他实现了某种行政价值目标，但同时也牺牲了其他的价值目标。在抉择时如何对价值目标进行优先排序，更多的体现为公共行政人员的自由裁量。自由裁量作为一种非羁束性行政行为，其行为的选择主要源于公共行政人员的个体自觉。一个行政人员需要“一些基准尺度，将那些进入他的行政活动范围内的各种不同的、且经常是冲突的对抗性价值观联系起来”。法律、法院和被授权的当局都不会给你这些基准尺度，它们在本质上实在是太笼统了。[1]简易言之，法律只是为自由裁量行为制定了行为的框架，而公共行政人员享有充分的自主。正是这种自主性使得伦理妥协存在着被滥用的风险。行政价值的追求要求公共行政人员作出积极的努力，减少伦理妥协的出现需要公共行政人员的辛苦付出。然而对于缺乏伦理自主性的公共行政人员而言，伦理妥协为其懒政提供了合法的外衣，是滋生腐败的温床。权力的失控是腐败的本质所在，然假借伦理妥协的名义而进行的腐败行为却难以界定。行政人员自主性的缺失和监督的困难使得伦理妥协向低处滑落的风险始终存在。

　　三、超越行政伦理妥协

　　伦理冲突是伦理存在的根据，是伦理产生的原因。在伦理冲突发生时，公共行政人员在伦理选择时往往处于一种进退维谷的两难处境。如果无法解决伦理冲突，那么合伦理的行为就无法得以切实地实现。因而，伦理选择的真正实现赖于伦理冲突的合理解决。然而，行政活动中的伦理妥协所具有的破坏性及其向低处堕落的可能性使得我们必须要超越行政伦理妥协，通过内塑自身、外设条件减少行政伦理妥协的出现。

　　(一)行政价值的选择应从实际出发

　　行政生态学认为，任何行政制度和行政行为都不能只是从行政本身做孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。[7]易言之，行政价值的追寻都与行政体系所处的政治制度、经济发展水平、社会文化、传统习俗等环境息息相关，这些外在的环境为行政系统划定了价值追求的疆域。然而决策从制定到实施是政策主体、政策客体及其与政策环境相互联系和相互作用的动态过程，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换和输出的过程。在这个过程中，对行政活动产生影响的经济水平、价值取向、政治体制等都在不断的变化，原有因条件限制而不得不做出的伦理妥协现时不一定仍需要。因此，要以动态的眼光认识行政伦理妥协，根据环境的变化对价值目标作出调整。特别是当原有的阻碍因素已消除时，不应以妥协的价值作为行政活动的目标。当然环境只是行政价值追求的外在限制，人们在尊重客观环境的前提下，可以通过自己的努力改造环境，最大限度地消减环境给行政价值追求所带来的不利影响。

　　(二)防止虚假的价值冲突

　　公共行政活动的目标通常是多层次的，这些目标有些是兼容的，有些是相斥的。明显的兼容和相斥的价值目标对行政人员而言都不难选择，关键在于如何处理那些貌似相斥但事实上是相容的价值目标，如民主和稳定，它们并非此消彼长的零和博弈关系，而是可以达到赢的正和博弈的。对这些虚假的冲突，行政伦理妥协丝毫没有存在的合理性。行政人员必须端正自己的认识，创造条件保证这些价值目标同时得以实现。另一种虚假的价值冲突是没有处理好原则和策略之间的关系，致使孤立地抓住原则的坚定性而忽视了策略的灵活性。在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一，原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。[8]原则的坚定性强调行政价值应“以人民满意不满意、答应不答应、高兴不高兴”为最根本的评价标准。在坚持原则性的前提下，策略的适当变通不仅不会妨碍政策目标的实现，相反，只有坚持灵活性，才能具体问题

　　具体分析，使政策不被教条化和僵化，确保价值目标的实现。

　　(三)提高公共行政人员的个人素质

　　人是行政活动中最具有能动性的主体。就公共行政人员而言，其个人的素质包括业务能力和伦理境界。业务能力包括政治素质、知识素质、能力素质和心理素质。良好的政治素质要求公共行政人员要有坚定正确的政治方向，要有全心全意为人民服务的思想境界；合理的知识结构是行政人员必备的基本条件，现代市场经济社会要求公共行政人员成为掌握业务只是与管理科学的“双内行”；公共行政人员的能力包括洞察力、预见力、决断力和应变力，在此基础上，他们还必须具备信息获取能力、利益整合能力和组织协调能力；良好的心理素质对公共行政人员而言至关重要，尤其在面临价值冲突时，坚忍不拔的意志、勇于决断的气质和竞争开放的性格显得尤为重要。公共行政人员所具备的业务能力只是其实现行政目标的可能维度，在这可能的基础上究竟能实现哪一层的价值目标，取决于他们的伦理境界。行政人员的道德价值坐标包括三个主要的向量：其一，行政人员必须建立起对公共利益的信仰；其二，行政人员必须对其执掌的公共权力以及自己的定位有着充分的自觉；其三，行政人员必须确立无私奉献的价值目标。[9]作为一个职业而言，公共行政的特殊性在于其从业者必须把公共利益而非个人利益作为首要的价值目标。良好的个人素质不但拓展了行政价值的空间，更是超越行政伦理妥协的内源基础。

作者介绍：陈第华，福建师范大学公共管理学院，主要从事行政伦理和乡村治理研究，福建 福州 350007