中国历史行政区划变更

历史政区地理是历史地理学的一个重要分支。它研究历史时期疆域与行政区划的变迁过程及其原因和规律，其成果直接构成历史地理学其它分支的基础或前提。例如历史人口地理必须有正确的历史政区为依据，才能作出人口分布图，计算人口密度。历史政区地理的研究有助于理解区域经济开发的历史、民族分布等一系列历史学方面的课题。探索历史政区发展演变规律也直接与现实有关，对改革现行政区中包含的不合理因素有借鉴作用。

第一节：先秦形成的格局

历史上，每一个朝代的行政区划都是统治者为了加强自己的统治，对全国进行地域划分和对地方政权采取一定组织形式的一种制度。政区的划分是随着国家的产生而出现。原始社会没有私有制和阶级，也就没有国家和行政区。人类社会进入以氏族血缘关系为主的时期，是部落和部落联盟。中国迄今为止发现的新石时代遗址已有七千余处，那时并没有地域观念，只有人群的概念，迁移是以人群为主。随着农业发展，人类逐渐由迁徙不常转变为定居，有一定区域被长期控制，才渐渐有了地域观念。这时也正是由部落联盟演变到国家的开始，在中国历史上就是公元前21世纪出现的夏代。

中国早期文明的开端表现为分散的原始氏族部落经过长期交融，形成三个以地域划分的部落联盟。一是活动于黄河中游的夏人，一是活动于黄河下游的夷人，还有一个是流动于长江流域的苗蛮集团。

夏朝，根据考古与文献资料，其中心地区在今河南省西部，以及黄河北岸、山西省南部地区，以河南偃师二里头类型的文化为夏文化的代表。夏都阳城可能是登封王城岗发现的古城址。以后，夏的势力向东扩展，融合了东方的夷人。向南发展到长江、淮河之间，与南方的苗蛮频繁交往，形成了中国的主体民族华夏族。虽然从此以后夏在黄河流域有了较固定的活动区域，但并无统一的管理和区划。

商、周时期，出现了“分土封侯”、“封邦建国”的分封制度，商王、周天子将王畿以外的土地和人民分封给诸侯、卿大夫，作为他们的采邑，各受封领主在自己的封地内享有绝对的权力，仅仅对商王或周天子以象征性的贡纳和服役，王与诸侯各自为政，因此在商、周王朝的疆域内并没有真正的地方行政区划。

商朝，约公元前21-16世纪，商朝的都城曾多次迁徙，盘庚以后稳定在今河南安阳的小屯一带，为商王的王畿。《尚书·酒诰》指出商代有内、外服之分。内服是商王直接统治的王畿地区，外服是分封给邦伯的封地。以后演化成“五服”“甸(日祭)、侯（月祀）、绥（宾，时享，即每季祭祀纳贡）、要（岁贡）、荒（终王死时才来通知）”，此说只是依据远近表示小诸侯应尽的义务和待遇，所以不能算地方行政区。

只有当君主对所辖疆域内进行直接的统治，才是地方行政区划开始的标志。

西周，公元前11——8世纪建立西周的周人起源于陕西黄土高原，曾经是商朝的封国，受戎、狄人侵扰，迁徙到河谷平原，建都丰镐（今陕西西安西南）。西周有两次大分封：

第一次是武王伐纣以后，封功臣谋士。第二次是周公东征胜利后，重新分封。这两次把春秋战国时各诸侯国的位置大致确定下来，也为以后郡县制时代的行政区奠定了基本格局。

周武王灭商以后，把商王直接管辖的地区分为三部分：

①卫，以商都朝歌（今河南淇县）为中心的地区，调蔡叔主管这个封国。

②庸，商都以东至今山东境内之间，将管叔封于此。控制东夷、徐、熊、盈诸侯国。

③邶，商都所在之漳河以北，今河北省中、南部至易水、涞水流域，封商纣王之子武庚于此。

名义上以上三人并称“三监”。为了监管原殷王畿地区的殷民，以达到“以藩屏周”的目的，周初的封国还包括：

齐，都营丘（山东昌乐），后迁临淄（今临淄区）。原属薄姑，东临莱人，以佐武王灭商的尚父（吕尚，姜太公子牙）授封于此。

燕，易水、涞水以北，初都北京西南房山董家林一带，后迁蓟（北京广安门外），封召公奭于此，以控制东北边防。

唐（晋），今山西省南部，都唐（翼城）以成王弟弟叔虞为封侯，控制那地区内的“怀”姓——殷室非同性氏族和夏人、戎人。

宋，河南商丘一带，是纣王之兄微子启的封国，周武王利用他来统治殷的部分遗民。这一带曾作过商都（亳州市东南），故，殷人众多。

周武王死后，成王年幼，周公旦辅政，管、蔡、武庚“三监”联合反叛，周公经过三年努力，将“三监之畔”镇压下去，然后将“三监”封地及其他协从者的封地重新作了调整，即：

邶，封给燕召公的子辈立功者，以后由于邶与燕受封者的同宗关系，邶并入燕。

庸，封给周公自己的儿子伯禽，首邑为奄（今曲阜），伯禽初封于鲁，迁此后，遂将原封地的名称带到此地而改称鲁，这是山东南部为什简称“鲁”的原由。

卫，封给在东征中立大功的康叔，周公把康叔封在殷都，除镇抚当地殷民七

族外，主要叫他向殷人学习殷王朝刑法统治。以后，康叔调回京城掌管司寇（刑法），而把卫国全部交给其子伯髦父。卫国成了周初镇抚东方稳定局势的大国，卫都濮阳。

西周先后在中原的封国还有许多，但是卫、齐、晋、宋、燕是西周前期最早形成的诸侯国，因此总是这些诸侯之间事件的记载。

春秋战国时代的主要诸侯国（公元前770—477）

西周时王畿包括豫西、关中；公元770年犬戎杀周幽王灭西周，关中尽失。周平王东迁，在洛邑（今洛阳）立都为东周，也称春秋战国时期。此时，诸侯国坐大，周王室式微，形同虚设，也只能被看作一个诸侯国而已。主要的诸侯国有：

东周东周借恃晋、郑等诸侯国御狄、戎诸族，使黄河以北渐入晋室，洛阳以东渐失于郑。春秋时仅有洛阳及南部伊、洛水中下游。都成周。

齐齐的疆域在泰山、沂蒙、鲁山山脉以北的濒海平原区，都临淄。因其独自占据泰山山地以北肥沃的洪积冲积平原，兼有鱼、盐之利，故最先富裕。

鲁泰山以南至江淮之间的江苏北部、安徽北部地区，系征服原徐国、奄国后占有的领土，都曲阜。

后世的山东以齐、鲁简称，盖源于泰山南北的两个诸侯国。

宋河南、安徽、江苏、山东交汇地带，都商丘。曾灭曹国，向北扩展到济水。

卫屡受狄人侵扰，卫懿公时期迁都楚丘（今河南滑县），再迁帝丘（濮阳），实际以黄河为固，但河、济之间甚狭窄。因为周定王五年（公元前602年）黄河徙主河道东移，卫国失去发展的地域，这一点以往讲历史的人常常忽视。卫国后又屡为晋、齐国所侵，已失去大国之势。

晋都绛（山西翼城），后迁新田（曲沃），控制山西中南部。向西、南、北发展，西过黄河，东至太行山东麓，北驱狄人，势力达到河北省西南，及东周王畿黄河以北的部分。所以，春秋时期晋与太行山以东诸国总有矛盾。特别是后来的“晋楚争霸”，目标都是为了控制中原。

郑初封陕西华县，后迁新郑（今河南郑州西南）。其国虽小，地势位居冲要。春秋初甚强盛，四面皆强国，不易辟土，齐桓称霸以后，郑为齐、晋、楚之国交争之地。郑国处于东西、南北二交通线交汇之点也决定了郑国之多灾多难。

秦初都雍（今陕西凤翔），为了控制陕西关中肥沃的八百里渭河秦川，屡次迁都，最后徙都咸阳，秦人从黄土高原的原上一步步下到谷地，又一步步移向关中平原中心，反映农业比重的加重，这样才能使秦国国力富强，有力量东进统一。

燕都蓟（北京西南），后以下都（河北易县）为政治中心。经传记述不详，据考古发现，其影响已及燕山以北；其势力向南可能不过滹沱河，因为燕与中原诸国之间有山戎（鲜虞、中山活动在正定一带）之隔，故交通往来不多。惟齐国曾助燕攻山戎，后来燕乐毅又伐齐，几乎将齐国灭亡，齐燕关系极微妙。

楚都郢（湖北荆州），西周其势力仅在丹水（汉水中游）流域；东周时日益发展，多次问鼎中原，地域最广，民族最杂，楚文化值得研究。战国时期受秦的压迫，从江汉平原北上灭陈、蔡，都城迁至寿春（安徽寿县）。

吴都吴（江苏苏州），控制今江苏大部及安微淮河以南地区，在嘉兴（欈里）以南过去有一条东西向入海的河流，南与越以此为界。吴国是古代中国开凿运河最多的诸侯国。

越都会稽（浙江绍兴），势力广及浙江、江西，总欲向北发展，而吴卡在越与中原诸国之间，故吴、越之争甚烈。勾贱灭吴后，迁都吴（苏州），利用吴王夫差时开通的邗沟运河，北域扩大至泗水，与齐、鲁相邻。

晋国被韩、赵、魏三家瓜分灭亡之后，出现三个强盛的诸侯国。

韩初都平阳（山西临汾），后南迁灭郑，徙都新郑。韩侯由晋南一步步移到东周王城附近，实际上取代了春秋时郑国的地位。

魏初都安邑（山西夏县），后东迁大梁（开封），开鸿沟发展水运。大梁的繁荣，由于地理适中，农业能发展所造成的。魏惠王是魏国鼎盛时期，同时也带来与韩、赵之争。

赵初都晋阳（山西太原西南），后南迁邯郸。赵西北境已达山西内蒙一带，与游牧区接壤，故演出了历史上有名的赵武灵王胡服骑射故事。春秋时代应注意“五霸”：齐桓公、晋文公、秦穆公、楚庄王、宋襄公，他们在位时曾是最强盛的诸侯国，主持诸侯盟会。战国时期的历史应注意“七雄”的地域空间。

战国时代除前述这些大国之外，还有十几个较重要的小国，这些小国的都城，当秦统一以后就是郡县的治所。

除这些小国之外，还有一些少数部族，杂居在中原诸侯国的外围，惟中山国是唯一在中原地区建立的少数部族为主的国家，而春秋时期这些少数族中许多曾杂居在中原的丘陵半山区。所以，春秋时，中原诸侯国多有与狄、山戎战争的记载。实际是农业民族与游牧民族之争。

战国时，各国都努力向外开拓疆域，修筑长城。后世常常爱用的“天下”观念也是这个时期形成的，是对战国时各国疆域的总称。中国早期的地理著作《禹贡》、《职方》、《尔雅释地》所记载的“天下疆域”：“芒芒禹迹，化为九州”，亦以春秋战国之际为兰图。“天下”就是“九州”，“九州”的涵义实际是代表整个天下的九大地理单元。

先秦诸侯国一般都建有一个城池作为国家的象征，城丢了，国也就不存在了，所谓“城破国亡”就是这个意思。这个都城的名字与封国往往同名（尤其是小国），这些都城到了以后的统一王朝实行郡县制时则往往成了郡、县治所所在，因此，我们应该注意先秦创下的格局。

第二节秦、汉、晋至隋从郡县制到州、郡、县制

一郡县制的起源与发展

中国在全国范围内实行一整套具有较完备规模的行政区划制度，是从秦代开始的，但虽说郡县行政区划制始于秦，而郡、县的产生和名称早在秦代以前就已经存在了。

（一）、郡县制的产生

“县”县的名称在《周礼·地官》和《礼记·王制》都是指王畿附近的地方，本意为“悬”，即“县”所代表的这块地区直接由周天子（王）掌握，以作赏赐。例：公元前635年周天子把王畿附近的原（河南济源县附近）、阳樊（孟县西北）、•温（温县）之田赐于勤王有功的晋文公。春秋后期，各诸侯国也仿效周天子的办法，不再分封，而是将新兼并的领土、被灭亡的小国或大邑转化为县，由诸侯王直接掌管。从现存《春秋左传》、《国语》等文献分析，最早设县的是南楚和西秦。各诸侯国内设县的分布有两种情况：

（1）一种是设在各自经济比较发达的地区。

（2）另一种则是因吞灭小国国都而设县，由于该地区原本是诸侯国都经济已经发达，亦因为这里实际上成了战胜国的新边防要地，直接管辖便于调兵。如：楚国，楚灵王灭陈（河南淮阳县）、灭蔡（河南上蔡县）为县。申叔责备楚王曰：“贪其富也。”楚王曰：“以御北方，招讨诸侯。”

如果比较一下，我们会发现春秋时期各诸侯国虽然纷纷置县，但由于各自的社会经济条件不同，其发展亦存在较大差别。秦、楚等国，是通过兼并战争，攻灭小国来推行县制的。这样一来，县政统辖权多掌握在国君手里，用作赏赐的只是少数，可以防止受赏赐之人势大而倾复国家。因此，秦统一后方能继续推行郡县制。齐国，是通过管仲的政治改革来推行县制：“制鄙之制，三十家为邑；十邑为卒；十卒为乡；三乡为县；十县为属；属有大夫，故立五大夫。”五属就是50县，相当可观。晋国，最初也是灭小国以为县，但多作赏赐，变成在士大夫封邑发展的基础上推行县制。而作为赏赐的县，都是经济条件较好的地区，那么国家社会经济基础不再掌握在国君手里，而是在受赐的大夫手里。所以，推行“县政”反而成了韩、赵、魏三家分晋的条件之一。

“郡”郡的起源较晚，大致在春秋末期，主要是战国时期，郡最初在边远地区设置。“使人守之，为我翟民君长，故名曰郡。”战国时，郡比县的辖区宽广，但

是经济开发程度不如县，地位也不如县重要，长官职位也低。所以赵国出兵誓师时，“赵简子誓曰：克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”

战国后期，列国纷纷置郡，先在边地，后各国之间为相互防御亦相应置郡。如：

赵，“赵武灵王亦变俗胡服，习骑射，北破林胡、楼烦。筑长城，自代并阴山下，至高阙为塞。而置云中、雁门、代郡。”以后为防秦国，又置上党郡。燕，“亦筑长城，自造阳至襄平。置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡。”诸郡皆为战国时燕国为防北方民族入侵而在北部边地设置。魏，“魏有河西、上郡，以与戎界边。”秦，“秦有陇西、北地、上郡筑长城以拒胡。”

县、郡之间原没有什么隶属关系。到了战国末期，郡的地位在县之上，这是由于郡管辖范围大，分置数县统之。在内地设郡时，沿用了边郡的成规。不过，战国时期可能郡县制与分封采邑制始终同时存在。直到秦灭山东六国，先置郡。如：灭赵国设邯郸郡，灭齐国设齐郡。在郡下均划分若干县以便于划一的统治管理，遂演变成全国郡统辖县的二级制局面。郡县制的出现和变化反映奴隶社会分封世袭制向封建社会官僚行政制的转化。

（二）、秦代的郡县制

秦统一后在全国推行郡县二级制，而建郡的数目问题，一向有所争论，说法不一。“三十六郡”之说，这是初并天下时的数字，见《汉书·地理志》第八下，在全部介绍汉代的郡国之后云：“本秦京师为内史，分天下作三十六郡。”秦始皇统一中原以后又南平百越而添置：南海、桂林、闽中和象郡等四郡。故与36郡合作40郡。秦京师所在的“内史”也称作一郡，秦始皇三十三年（前214）使蒙恬将十万之众北击匈奴，悉收黄河河套以南之“河南地”，因河为塞，筑四十四县城临河，徙戍立之，而为“九原郡”。这是“四十二郡”之说。复旦大学谭其骧先生编绘《中国历史地图集》用四十六郡说：恒山、胶东、济北、衡山等郡皆作秦置。秦郡的问题比较复杂，因为一些郡名以后不用，曾被认为是秦朝设置过的。总的来说，秦代的郡设立的规律是：

①．因袭战国时代列国已经设置的郡；

②．六国国都本来都未设郡，秦统一以后，普遍增设了郡，如：魏都安邑置秦河东郡；韩都阳翟置秦颖川郡；赵都邯郸置秦邯郸郡；秦齐都临淄，秦齐郡。这些都城作为郡治，推测是由于那里的人口较多，经济较为富庶，又有完善的城池。

③．在一些重要的新辟地区置郡，如：西北边地九原郡，岭南设立了南海郡。

④．秦郡辖区的界限划分有相当多的地方是依据自然地理要素中的山、川走向为界，为后世行政区的划界方式奠定基础。

例如：黄河，⑴太原、河东、上郡、内史等郡的界限，⑵河内、三川、东郡的界线；淮水，陈、泗水、九江、衡山郡的界线；太行山，河内、上党、邯郸、太原、恒山郡的界线；大巴山，汉中与巴郡的界线；其中某些山川直到今天仍作为省际界限的标志。

小结：

秦代是我国古代行政区划正式出现的第一个朝代，实行的是二级制：

郡——县

∟内史

秦郡官员：郡守主民政，郡尉主军事，郡监主监察。

（三）、两汉的郡国并行制

秦朝是彻底取消了分封制，全面推行郡县制的朝代。两汉则实行既有直接受中央王朝政府控制的郡，又有分封的王国（地位比郡）并行制。

西汉，因鉴于秦朝之亡在于天子之“孤立”，汉初乃广建王、侯，分封大批功臣、宗室子弟，小者为侯，大者为王，共计二次。最初分封有异姓王，后则非刘不王，与郡同时存在。景帝平定吴楚七国之乱以后，汉中央政府尽收诸侯支郡，王国只能领一郡，王国地位下降，相当于郡。国王惟衣食租税而已，不与政事。王侯封国多分布在东部比较富庶的地区。

汉武帝以后由于政治势力强大，郡在秦基础上重新分割，疆域逐渐开拓，郡国的数目陆续增长，最盛时达到110多个郡，以后又有省并，截止到西汉末年，《汉书·地理志》记载汉平帝元始二年（公元2年）郡国一共达到103个。

汉武帝拓展的疆域主要在汉帝国的四周。五岭以南的越人地区，武帝元鼎六年派杨濮、路博德平南越王赵沱、丞相吕嘉之乱，设置南海九郡：苍梧、郁林、象郡、合浦、交趾、九真、日南、珠崖、儋耳郡等，加上原有的南海郡为10郡。以后，汉昭帝之时省并日南、珠崖、儋耳郡三郡。

汉初。燕王卢绾反入匈奴，燕人卫满亡命朝鲜半岛，据王险城（今平壤市）。汉武帝元封二年（前109），遣楼船将军杨濮从山东半岛浮海，左将军荀彘出辽东，分二路讨之。将朝鲜半岛马韩、辰韩、弁韩的“三韩”及北部的岁貉，置苍海、乐浪、临屯、玄菟、真番五郡，以后省并为乐浪、玄菟二郡。

今天西康大雪山以东，云南北部和益州西部，当时通称“西南夷”的“西夷”。从汉武帝讨南越时开始，曾多次派人经略，用兵西南夷，开发迁民，设置牂柯、越巂、沈黎、汶山、犍为、益州六郡，以后又将沈黎、汶山并入蜀郡。中国西南边疆就在此时基本确定。

汉武帝拓土影响最深远的要算是开通西域，为保证河西通道，先遣赵充国击败西羌，屯田羌中，开金城郡（西海为汉末短时期出现）。公元前121年，开通河西，断匈奴右臂，由河西走廊东端向西分置金城、武威、张掖、酒泉、敦煌五郡；前119年，北驱匈奴，设西域都护府于乌垒城（今新疆轮台县东）。其历史影响在于使葱岭（帕米尔山结）以东广大区域的人民一直具有向东的向心力，如果没有把亚洲最高的这块腹地与东方华夏文化中心联成一块整体，中华民族和国家的封闭性不知要比今天更浓厚多少倍。

东汉，因匈奴南侵，疆域缩小。其首都东迁河南郡治雒阳，势力不如前汉，辖境内缩主要是弃守朔方郡。

┌——郡┌——县

汉代的第一级行政区|第二级—├——侯国

└——王国|——道

|——邑

两汉几种特殊的地方行政建制：

属国汉代在边远地区有降番的民族聚居地，“存其国号而属汉，故名。”（《汉书·武帝记》），名义相当于郡，安置内迁的少数民族，以属国都尉统之，主要实行于后汉。例如：

西汉上郡有龟兹属国都尉。分辖数县，“治民比郡”。

东汉：辽东属国都尉，辽河以西至锦州一带，可能是安置内附的乌桓、鲜卑人。

张掖属国都尉，主要安置匈奴及西域其他族降人。

居延属国都尉，主要安置匈奴降人。

广汉属国都尉，分广汉郡北部治羌人。

蜀郡属国都尉，分蜀郡西部治邛、笮之民。

犍为属国都尉，分其南部，则是安置降附的羌、彝人。

侯国侯国是功臣列侯所封食邑，或武帝推恩法从王国析出的小国，以及先秦殷、周后裔所封赏，地位与县相当。《汉书·地理志》载1314县，32道，241侯国。

道道可能是民族杂居的地区，例：陇西郡狄道，从分布区域看：主要是西南和西北。这与设置“属国”的非汉民族管理区有区别，属民族杂居，政策优惠。

邑邑有三种，其—，太后、公主所封之汤沐地。其二，皇陵所在地，汉代于每位皇帝即位的第二年建陵邑，需要人力物力，故迁民实之，置陵邑以管理。其三，为祭祀地，如：奉高邑，祀泰山而置。

校尉东汉在与其他周边民族聚居地相临地区设置“校尉”，目的是让那一部分地区的力量助汉襄夷。例：

护乌桓校尉，统辖今张家口一带，“给其衣食，遂为汉侦侯，助击匈奴鲜卑”（《后汉书·乌桓传》）；

护羌校尉，治所初在狄道（甘肃临洮），后迁安夷（青海乐都县西），再徙临羌（青海湟源县），其治所的步步西移，恰好说明东汉与西羌势力的争斗中逐步取得优势；

护匈奴中郎将，因南匈奴内附，落脚于东胜一带，以此置专抚。

二“州”的演化———监察区的虚与实

秦郡设“监”掌察吏治，汉初省，由中央政府直接派丞相刺察，不常设官。时仅60余郡，行得通，至武帝110郡国，郡国不断增多，丞相亲往巡视已难得心应手，•为了加强中央集权，•在郡国之上再设一套监察建置就势在必行了。•武帝元封五年，开始分全国13个区域为十三部，各设刺史一人，“掌奉诏六条察州”，即巡视监察吏治，称行部。刺史所监察的区域称刺史部，命名借用《禹贡》的“九州”加上《职方》的两个州名，以及汉朝开边扩大的朔方与交趾，于是有了“十三州”之称，指13块大地区。

西汉的十三刺史部是：

1.豫州刺史部———监察区域相当今天的豫东、豫南、皖北、苏北

2.冀州刺史部———监察区域相当今天的冀中、冀南

3.幽州刺史部———监察区域相当今天的河北北部、辽西、辽东、朝鲜半岛半部

4.并州刺史部———监察区域相当今天的山西大部及内蒙南部

5.凉州刺史部———监察区域相当今天的甘肃全境、宁夏南部、青海西宁一带

6.徐州刺史部———监察区域相当今天的淮水下游南北、鲁东南

7.兖州刺史部———监察区域相当今天的鲁中、鲁西南、豫东北

8.青州刺史部———监察区域相当今天的山东半岛

9.荆州刺史部———监察区域相当今天的两湖、豫南、黔、桂边、粤北

10．扬州刺史部—-监察区域相当今天的长江下游、闽、浙、赣

11．益州刺史部—-监察区域相当今天的川、滇、黔、陕南

12．朔方刺史部—-监察区域相当今天的河套、宁夏

13．交趾刺史部—-监察区域相当今天的五岭以南，直至越南中部

征和四年（前89年）又设立十三刺史部之外一个与州相当的司隶校尉部，专门监察京师长安周围的7个郡，相当今天的关中、河南西部与晋西南地区。

西汉刺史“位卑权重”，秩600石，但有权刺察秩2000石的郡守、都尉。每年八月这些刺史出巡所部辖郡县，岁终回京城向丞相奏事，没有固定的治所，形成十四块监察区。由于出巡受时间和交通条件所限，这十四块大监察区的划分大多是依照大山、大川作为二个监察区的分界线，以避免翻山渡水的辛劳与耗时。因此，这十四块监察区域与中国的自然地理单元相吻合。这些分界与今天的省界有许多吻合的地方，反映行政区划分所遵循的历史传统。例：陕西省西北部与宁夏的分界，湖南、江西省界，河北与山西省界，

西汉后期刺史的职权包括平反乱，贬守相，宣风化，抗蛮夷，甚至试诵读，问及垦田，搜捕盗贼，无所不管。逐渐凌驾于郡国守、相之上，兼管军事、民政。这样就从一个虚的监察区转变到实的行政区迈了一步。

东汉时期的变化：

①省朔方刺史部并入并州刺史部，

②交趾刺史部改为交州刺史部，

③把司隶校尉部降为与外州同样的一个州刺史部，剩下13个监察区，俗称13州。

东汉的十三州，仍各设刺史一人，但岁终刺史本人不必到京城奏事，而是派属下替代；而且有了固定的治所。

东汉十三州刺史治所表

司隶：雒阳（洛阳）

幽州：蓟（北京西南）

凉州：陇（甘肃张家川西）

兖州：昌邑（山东金乡西）

荆州：汉寿（湖南常德东北）

益州：雒（四川广汉）

冀州：高邑（河北高邑东）

并州：晋阳（太原市西南）

徐州：郯（山东郯城）

青州：临淄（山东临淄东）

扬州：历阳（安徽和县）

豫州：谯（安徽毫州）

交州：龙编（越南河内东北，参《中国历史地图集》；《后汉书·郡国志》刘昭注引《汉官仪》谓：广信于是刺史从原来的仅为监察之职，无固定治所转变为有固定治所，其权力加重，逐渐掌握一个区域的军政大权。

东汉末年，政治衰微，王室多故，益州刘焉建议各州选清名重臣，以为牧伯，镇安方夏。灵帝中平五年，正式确定“州”为中央与郡、国之间的一级行政政权，正式把“刺史”改作“州牧”。“刺”与“牧”虽一字之差，而实质却发生极大变化。

东汉时期，有些州的辖区扩大，如：并州、冀州刺史的辖境明显扩大了，这对东汉末年开始的军阀混战形势影响很大，谁控制了并、冀，谁就有可能“挟天子以令诸侯”。譬如：董卓就是从并州刺史任内，奉调进京，拥兵百万，终攘成大乱。袁绍一度成为北方的盟主，也是由于他逐渐控制了冀、青、并三州。袁、曹之争亦在夺冀州，曹操取得冀州牧，则具备了统一北方的基地。因此，“州”在东汉末已不再是自然地理单元的单位了，而是演变成政治地理单元的内涵。这时的州已经不再是监察区了。

二、魏晋南北朝时期

三国时期

三国时期继承了东汉末年的州—-郡—-县三级体制。大致说来，曹魏大约控制了东汉十三州中之北方九个州（自析为十二州）；孙吴得扬、荆、交三州，以后又分交州为交、广二州，拥有长江中下游和岭南诸地；蜀汉仅得益州，辖境最小，虽折出梁州（汉中盆地及甘南）和交州（仅云、贵二省一部分），仍只有过去的一州之地。三国时期开始，由于州的数目不断增加，辖境逐渐缩小，地位已不比东汉。正如《三国志·魏志·蒋济传》所云：“今虽有十二州，至於民数，不过汉时一大郡。”

三国时期还出现了两种特殊的制度：

①“遥领”，即指不在自己所属的版图内，而在本国所设立的地方官。如：益州本属于蜀汉，曹魏却也设一益州刺史，由降魏的蜀人黄权充任，实际并不到四川去做官。蜀汉也有张翼，领冀州刺史；吴国有青州牧朱桓，实际上这些刺史并无实土可辖，故称为遥领。

②“虚封”，是指在自己版图内所设立的没有实土的王、侯位。如：曹操封其子曹彪为吴王，后改为楚王；孙吴封孙和为南阳王；蜀汉刘永被封为鲁王，皆非本国实际占有其地。再如：诸葛亮封为“武乡侯”，为什么？是否蜀汉有“武乡”？据查证，才知道，汉琅琊郡有武乡，孔明祖籍琅琊，故封此侯。有人以为在汉中，那是由于诸葛亮祠墓在那里而后起的名字。张飞受封西乡侯，也是由于张翼德是河北涿郡人，涿郡汉代有西乡县，故封此爵称，实际这些封侯都不可能真到那里去食邑，只是一个封原籍的习惯而已，要注意这类情况，不要误为实有其地。

三国时期盛行屯田，各国均设有典农都尉或屯田校尉等农官，管理屯田农军民，其辖境和地位相当于县。干预了这一时期的行政体系，是兵、民分籍制度的表现。屯田的地域：肥沃易垦，可兴修水利，流民集中。如：淮河中游、黄河下游、长江下游常州、丹阳一带。

西晋时期

西晋武帝，“罢农官为郡县”（《晋书·武帝纪》）划为统一的地方行政建制。西晋由于是在魏、蜀、吴三个政权的基础上统一的，其疆域基本上与两汉、三国相近，在行政区划上承继了三国时已有的州、郡，但是同时又新设置了：梁州，灭蜀时，分益州北部今陕南、川东而置；宁州，分益州西南部今云南而置；秦州，分雍、凉、梁三州部分地区，今甘肃陇东置；平州，分幽州东部今辽宁、朝鲜半岛北部置。分荆、扬二州今江西、福建地置江州；分荆、广二州今湖南东部和广东北部置湘州，把首都地区的司隶校尉改作“司州”，这样西晋末年就成了21州，州以下是郡、县，西北边疆设“西域长史府”。西晋时期，州的特点是：州的辖境在淮河以北的各州变化不大；变化最多的是长江以南和西南边疆，反映那些地区的经济开发、人口有增，社会有发展，中国对那些地区实行的有效控制加强了。

东晋、南朝时期

东晋十六国和南北朝时期州的设置越来越滥，数目之多，地位之低已与郡相仿佛，基本失去了最初的那种作为一大块政治区域的重要性，在空间上的表现也愈来愈混乱复杂。

南朝的情况：由于中原的变乱，北方士族大批南迁，他们以为终有一日会返回北方，侨居江南只是权宜之计，加上门第风气盛行，士族多以郡望决定身份高低，保持旧籍作为区别的标志。因此在侨居地出现了“故土虽迁，仍存旧名”的侨置现象，“侨置州郡”制度在州———郡———县三级中都有侨实相错的表现。学习这段历史要学会区别如下三类关系：

①实州侨郡例：荆州属实州，东晋元帝侨置新兴郡，而此新兴郡原在今山西省沂县，新兴郡在荆州并无实土。

②侨州实郡例：徐州原辖山东东南部及江苏北部，晋室南渡以后，在原属扬州的广陵郡（治扬州市北部）上侨建徐州，此州实无辖地。

③侨州侨郡例：豫州汝南郡，豫州原在淮河北岸，辖皖北豫东，治陈县（淮阳），汝南郡亦在淮河北岸的颍水流域，治所在上蔡（今县），南渡以后豫州侨置在江淮之间，仍辖汝南郡，实际没有实土所管辖，都是侨置。

侨置问题主要受人口迁移的影响：行政区划的变迁反映了人口的变迁；行政区划的移动反映了人口的移动，这个问题是可以做动态分析的。两晋之际的人口流动是整个中国历史上人口迁移规模最大的一个时期，总共四次：共计90万，占全国人口540万之六分之一。北方移民南下的浪潮持续了一百多年。大体上是由黄河下游和淮北地区移向长江中下游；黄河中游地区的人民则移往陕南，继而深入西南川、滇、黔。也有部分山东移民至韩半岛。因此这次地区州郡县增置现象最普遍。例如：扬州会稽由汉代一郡扩大为东晋的七郡；荆州长沙郡增为四郡，岭南交广地区则由西汉的七郡55县扩大为十七郡121县。•侨置州郡也在上述地区最普遍，它是处置移民洪流带来一系列社会问题的相应对策，秦汉已经形成的行政区划格局被打乱了。直到南朝刘宋实行“土断”，废止侨寄法，•把户口编入所在郡县户籍、征税徭，即把行政和地域空间切实结合划一，上述混乱现象才渐渐消除。但是也带来了新的问题：州、郡愈来愈滥，愈来愈多，这就为隋统一以后省并州郡，州郡实际变成同级行政区，创造了条件。

北朝行政区划问题

北朝行政区划问题与南朝类似。也有侨州郡县和有名无实的虚州情况，北朝时期“州”的数目也是增加的惊人。特殊情况是“镇”的出现。北魏在边要形胜之地建立镇戍，而州郡之置反而不重要了。例：北魏在北边陆续设置13个镇，发生过六镇起义。这些镇的分布实际反映当时农牧业的交界线。北魏的这些镇将渐渐开始兼理民务，就如同是一州之刺史，所以“镇”在后期也就具有行政区划的性质，与州相当。

小结

总之，“州”作为一级行政区划的出现是有原因可循的，也是合乎行政区制度发展规律的。有一个由虚向实逐步过渡的过程。虽然，“州”只是两汉中后期才固定下来，但随之它也就愈加滥乱了，因此到了分裂时代过去，又一个统一王朝出现的时期（隋唐），它已经到了必须彻底收拾而被新的一级行政区取代的时候了。我们应该了解“州”的虚、实代表哪种意义，为什么会从虚转变为实。这是中国历史上皇权与地方权力矛盾的结果。

秦、西汉和东汉前期地方行政制度实行郡辖县二级制，东汉后期以后，历西晋、东晋十六国、南北朝实行州———郡———县三级制。

在西北边疆地区，设立过特别行政单位：西域都护府、西域长史府，地域很大，而官阶小，相当于郡，往往由邻近的郡守辖制。例如：西晋时，西域长史归敦煌郡太守统辖，由此可知敦煌在历史上的地位。

虚封、遥领、侨置现象的出现和解决的过程是州郡滥多与移民的问题。

第三节唐、宋时代道制与路制区划

一、唐代的贞观十道、开元十五道反映意义及其演变

隋文帝统一中国，结束了二百七十年的分裂局面。鉴于原来的州、郡、县三级制已经过於分散、杂乱、重叠，不利于中央王朝的统一管理，遂于开皇三年“存要去闲，并小为大”，废诸郡而独以州、县二级制区划制度，州的职掌与郡守相同，无刺举之任，形同秦汉，全国共190个郡，1255个县。

唐代前期——贞观十道代表的地理空间

唐太宗贞观初年虽经裁并，仍有三百多个。这么多州都直属中央政府管理，显然不便，于是李世民将全国疆域按山川形势之便划分了十个道，神龙二年（706）置巡察使或存抚使，景云二年（711）又置按察使巡视各道州县，临时派遣，不常设。

贞观十道的划分是：

开内道：东距河，西抵陇坂，南据终南，北边沙漠。（河，即黄河；陇坂，指六盘山；终南，即秦岭）

河南道：东尽海，西距函谷，南滨淮，北薄於河。（函谷，指今河南灵宝境内的故函谷关；）

河东道：东距常山，西距河，南抵首阳、太行，北边匈奴故塞。（常山，本名桓山，今河北唐县境内，此处经指太行山；首阳即雷首山，今山西永济县境内；匈奴故塞指今山西省北部）

河北道，东并海，南迫于河，西距太行、常山，北通榆关、蓟门。（榆关，在今河北抚宁县境，蓟门指北京八达岭）

陇右道：东接秦州，西输流沙，南连蜀及吐番，北界沙漠。（秦州，即今甘肃天水市；流沙指河西走廊西端，与新疆交界处）

山南道：东接荆、楚，西抵陇、蜀，南控大江，北距商、华二山。（荆、楚指今湖北省长江以北地区；陇，指六盘山；商山，在商州东南、秦岭东南余脉；华，即华山）

淮南道：东临海，西抵汉，南据江，北距淮。（汉，指汉水）

江南道：东临海，西抵蜀，南极岭，北带江。（岭，指五岭）

岭南道：东南际海，西极群蛮，北据五岭。（群蛮，经指今湖南、贵州交界处的少数民族区）

剑南道：东连牂牁，西界吐番，南接群蛮，北通剑阁。（牂牁，指今贵州东部，剑阁，指四川剑阁县剑门关）

贞观元年，设立的十道并无固定长官和治所，类似西汉武帝时开设的“十三部刺史”制度，道之划分也只是为了临时派巡访使巡行时各自有个范围。所以道的划分多以自然山河为界标。贞观十道实际上只代表地域而非行政区。所以，唐前期的行政区划仍是（府）州一县二级制。州刺史直接向中央尚书省负责。“十道”的划分对我国历史上划分区域的观念影响很大。“贞观十道”出现之前，人们往往托古于禹贡“九州”之说，无论地理书籍或是人们习惯上的天下分野。自此以后，凡大区域之划分则多比拟于“十道”。

盛唐时期——开元十五道代表的检察区

唐玄宗李隆基在位时，感到“十道”统辖区域太宽，治理上带来不便，而且南方某些地区的社会经济也较前有进一步发展，乃在贞观十道的基础上经过调整，于开元二十一年（公元737）将全国重新划分为十五道。•主要是在首都长安附近增置了京畿道，在东都洛阳附近增置了都畿道，原江南道太广阔，经济文化又已发达，遂一分为三，置江南东、西道和黔中道，原山南道横跨巫山，东西过宽不便管理，遂分置山南东、西道，以大巴山、巫山为界。从自然地理单元来看，开元十五道的区划，更符合地貌类型单元。譬如：川东和湖北分开了，浙江、福建与江西也分开了。与汉代十三州部比较，唐代的划分更显得合理了。

开元十五道各置采访处置使，专管弹劾不法州县官吏，并有固定治所，这样“道”的含义由地理区划演变为正式的监察区划：

京畿道治：长安

都畿道治：洛阳

关内道治：凤翔，“多以京官遥领”（通典172）

河南道治：汴州（开封）

山南东道治：襄州（襄阳）

山南西道治：梁州（汉中）

江南东道治：苏州（苏州）

江西西道治：洪州（南昌）

黔中道治：黔州（四川彭水县）

河东道治：蒲州（永济县蒲州镇）

河北道治：魏州（大名县东北）

陇右道治：鄯州（青海乐都）

淮南道治：扬州（扬州）

剑南道治：益州（成都市）

岭南道治：广州（广州）

开元十五道作为监察区，一切事务要上报中央，不能自行处置，所以，不能作为一级行政区。直到唐肃宗乾元元年（758）改采访使为“观察处置使”，插手民事，才渐渐成为各道的行政长官，（这一点与东汉末年刺史演化为州牧极相似）。不过，此时已在安史之乱后，节度使已开始独霸一方，节度使统辖的地区亦皆称“道”。意味着军事上的道与监察区的道渐渐合流，过渡到实际的一级行政区。因此，下面我们将谈谈唐代“道”发展的第三阶段。

唐代后期——道的演变方镇节度使统辖诸州

唐代节度使之置是由行军道大总管演变下来的。初为临时设置，唐玄宗改称“节度”，为常设的军事区划，开元、天宝之际已有十节度之名，这些边防地区节度所辖地区也称“道”，军事性质的道级序是：道——镇——军——守捉。

例：陇右道——安西四镇——新泉军——葱岭守捉。

边州“十节度”为：

河西道节度使治：凉州（武威）

陇右道节度使治：鄯州（乐都）

北庭道节度使治：庭州（吉木萨尔）

安西道节度使治：龟兹镇（库车）

范阳道节度使治：幽州（北京）

平卢道节度使治：营州（朝阳）

此五道与监察区道有别，河北、山南、淮南属内地，无军事“道”。

河东道节度使治：太原府

朔方道节度使治：灵州（灵武）

剑南道节度使治：成都府

岭南五府经略使治：广州

节度使最初主管军务，其后在内地也开始设立，总揽区内数州军民财政大权，亦可用“留后”的办法使子孙、镇将承袭。唐肃宗以后全国已有40多个道的节度使，其辖区也称：节镇、藩镇或道，成为实际上的地方最高行政区划。

唐代的州县依其地位与人口开始分若干等级。州县等级的划分一方面是通过提高地位加强地方管理，另一方面便于官吏的考绩转迁，不同级别授不同等级的州、县官位，所以是与中国封建王朝官僚体制分不开的。

少数民族地区设羁縻州府，凡奉唐朝为天子可汗的地区都划在唐版图之内。当地首领充（部分地区设汉官参治）可以世袭，中央命之，不征税，要求朝贡，军队受中央调遣，形同“自治州”，促进多民族统一国家的发展。

小结

道由最初的地理区划，无固定治所——→监察区，有固定治所——→行政区划，兼理民政、统辖数州，有一个逐步形成的发展过程。

五代十国时期，其行政制度皆因于唐。

二、宋代路制的发展演化

唐宋之际，是中国古代社会的变革时期。宋朝的地方行政制度实行州（府、军、监）、县二级制，与州等级相当的还有府、军、监。

州，北宋建国以后，鉴于唐后期藩镇权力过大，形成割据的教训，尽罢节镇统辖支郡，使各州直属中央，由朝廷委派京朝官管理州事，称“知某州军州事”，即全权管理本州军政、民政，直接向朝廷奏事。以后为牵制其权，又设“通判某州军州事”同领州事，行文与知州联署，其主裁处兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼等事，但是兼有刺举监察权。

府，与州相等，但“设府者体制较尊”，京师、陪都所在地，称“京府”。如：北宋有四京，首都东京开封府，陪都西京河南府（今河南洛阳），南京应天府（今河南商丘，大中祥符七年升），北京大名府（今河北大名东北，庆历二年升）。其余称“次府”，多因皇帝即位前所封位于此，或因形势冲要而升。

军，多设在沿边地区，统辖县、城、镇、寨、堡，内地所设，均兼领县政，形同州级。宋朝将唐代内地军的名号符之名实，成为地方一级行政区划。

监，为管理国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等区而设，兼理民事。这是由于上述行业与国家财政收入关系甚大，不能由地方官兼管，需划出专门区域由中央监管。

县，仍分作赤、畿、次赤、次畿、望、紧、上、中、中下、下10等。“次赤”、“次畿”是指陪都，辅京所在的城池或郊区。

宋代面对数百个州府，难以由中央直接统管，但又不愿意在府州以上再增设一级行政机构，导致其与中央分权，分庭抗礼。遂设置了一种由中央直接控制的监司机构，每一机构专司五种事务，各司其职，中央监控，于是产生了路制。

宋太宗至道三年（997）按天下土地形势，分路而治，始分全国为15路：“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，成为北宋中央政府派遣至各路掌管财赋和监察之官。宋真宗时，考虑转运使事权过重，几乎控制了全路地方行政事务，于是设置另外二个司职来分权。一为提点刑狱使，总揽一路司法，俗称“宪司”；一为安抚使，主持一路军政，也兼管民政、司法和财政，常由本路最重要的州府长官兼任，俗称“帅司”。宋神宗时，还一度增设了提举常平司，主管本路常平仓、义仓、免役，市易、坊场、河渡、水利之事，俗称“仓司”，置新法后废。而转运使则只管一路财赋转输和民政，简称“漕司”。这样宋代一路就有三位长官（神宗时为四位），帅、漕、宪三司总称“监司”，又号“外台”，具有监察职能，权位颇重。他们虽然权位不同，但往往兼及他务，而互相制约。

北宋一百多年中，路制变了几次，共二十三路。宋代的路名与范围已经与今天我国的省区界限和名称相近，因此，虽然“省”的建置不始于宋。譬如：宋真宗咸丰四年分西川为益州、利州二路；分峡路为夔州、梓州二路，全国是十七路制。“四川”的名称就是这个时期开始出现的。开禧四年又分江南为东、西二路，遂成

十八路制。江西省界大致在此时确定，唐江南四道范围过大。

二十三路制是北宋中后期较稳定的路制区划。《中国历史地图集》第六册是依据宋史地理志按宋徽宗政和元年转运使司24路制绘制。列于下：

京畿路治：开封府

京东东路治：青州（山东）

京东西路治：应天府（河南商丘旧城）

京西南路治：襄州（襄樊市）

京西北路治：河南府（洛阳市）

河北东路治：大名府（大名县）

河北西路治：真定府（正定）

河东路治：太原府

永兴军路治：京兆府（西安）

秦凤路治：秦州（天水市）

淮南东路治：扬州

淮南西路治：寿州（安徽省凤台县）

两浙路治：杭州

江南东路治：江宁府（南京市）

江南西路治：洪州（南昌市）

福建路治：福州

荆湖南路治：谭州（长沙市）

荆湖北路治：江陵府（湖北荆州）

广南东路治：广州

广南西路治：桂州（桂林市）

成都府路治：成都府

梓州路治：梓州（四川三台县）

利州路治：光元府（汉中市）

夔州路治：夔州（奉节县）

前面说到的路制，均指转运使分路，至于安抚使和提点刑狱使的分路则有所不同。北宋仁宗庆历（1041）以后，以防御契丹和西夏的军事行动是否指挥灵便考虑，将河北分为四路安抚司，陕西分作六路安抚司。

河北四路安抚司分路为：

大名府路治：大名府（今河北大名东北）

高阳关路治：河间府（今河北河间）

真定府路治：真定府（今河北正定）

定州路治：定州（今河北定州市）

陕西六路安抚司分路为：

永兴军路治：京兆府（今陕西西安）

鄜延路治：延安府（今陕西延安）

环庆路治：庆州（今甘肃庆城）

泾原路治：渭州（今甘肃平凉）

秦凤路治：秦州（今甘肃天水）

熙河路治：熙州（今甘肃临洮）

南宋高宗听从李纲的建议，于南方各路普遍设置安抚使，掌一路兵民之政，地位在转运使之上，所以，南宋的路制皆指安抚司的分路。南宋偏安江南，与金朝划淮水、秦岭大散关为界，半壁河山，只存17路制。

总体来说，诸路监司分治是宋代强化中央集权制思想的一种表现，是避免地方权力集中，作为防弊之政而立的国法，从而使得宋代的“路”始终未能形成为一级权力完整的地方行政管理机构。

三．辽、金、西夏及周边政权

公元七至十三世纪期间，在我国疆域内还先后存在过几个非汉族为主体的王朝，他们的地方行政制度与区划，在其发展过程中，既保存有本民族特有的部族制度，也接受了中原政权曾经实行过的地方行政体制。

渤海国

公元七至十世纪期间，在中国东北流域以靺鞨族为主体的政权。762•年被唐王朝册封为渤海国，建庭于上京龙泉府（今黑龙江宁安西南，初都今吉林敦化一带，天宝末迁此。）一直于中原王朝保持着臣属关系。渤海国的地方行政制度和区划受唐制影响，设5京、15府、3直隶州，实行府—州—县三级制。其五京为：

上京龙泉府治：龙州（今黑龙江宁安西南东京城），为渤海国首都。

中京显得府治：显州（今吉林敦化）

东京龙原府治：庆州（今吉林晖春西南）

西京鸭渌府治：神州（今朝鲜慈江道鸭绿江东岸）

南京南海府治：沃州（今朝鲜咸兴）。

南诏国、大理国

公元七至十世纪在中国西南地区，由今属彝语支各族的先民“乌蛮”、“白蛮”建立的民族政权，其辖境包括今云南全省、四川西昌地区、贵州六盘水地区以及老挝、缅甸北部与中国接壤地区。初都太和城（今云南大理太和村），779•年徙都洱海西岸的阳苴咩城（今大理城西）。南诏国接受唐王朝封赐，在沟通本地区与中原及东南亚经济、文化联系方面，起着积极作用。由于受唐朝制度影响较深，其地方行政区划分为六节度，二都督和十赕。“赕”相当于唐代的州。南诏国的地方机构是军政合一的区划。

唐昭宗天复二年（902），南诏权臣郑买嗣反蒙氏自立，928年又被杨干贞所灭。后晋天福二年（937）通海节度段思平驱杨干贞，自立为王，改国号为大理，•建立以白族为主体的民族政权。大理国疆域与南诏相当，仍以大理（即阳苴咩城）为都。大理国时期社会经济较南诏有较大发展，农业、畜牧业和手工业水平已与四川相差无几，商业和对外贸易的繁荣和兴旺，促进了西南地区城市的发展，产生了大理、善阐、永昌、威楚等区域中心城市。大理王室自认是汉人的遗裔，故大力推行汉文化及宋朝的礼制。

大理政区前期建置一如南诏，六节度二都合为八个地区，故有“云南八国”之

称。后期除首都大理所在的直辖区外，分全国为9府、4郡和1地区，共计15•个政区。

今西双版纳景洪地区及老挝、缅甸、泰国北部交界地带设置景陇地区。

辽代的地方行政制度与区别

契丹政权的建立早与北宋，所以其地方行政区划沿袭唐朝后期的制度。全国分为五京道，道不设行政机构，各领有府、州、军、县。五京道为：

上京道：治上京临潢府（今内蒙巴林左旗东南），辖境为西拉木伦河流域及大兴安岭以西的蒙古草原地区。这是辽朝立国前契丹族世代繁衍生息的本土。

东京道：治东京辽阳府（今辽宁辽阳），此为原渤海国领地。

南京道：治南京析津府（今北京城西南），即后唐清泰三年（936•）石敬塘割与契丹的“燕云十六州”之燕山以南五州之地。

中京道：治中京大定府（今内蒙古宁城西大明城），这是奚族住居的地区。

西京道：治西京大同府（今山西大同），即“燕云十六州”之燕山以外九州。

契丹政权在原契丹民族聚居地和北方游牧民族地区还实行了特殊的地方行政制度：其一为斡鲁朵制，在辽朝帝后行宫周围形成由军队、民户、奴隶构成独立的军事兼生产集团，用于拱卫中央廷帐，集中分布在上、中、东三京道。

其二为头下军州，契丹贵族以俘掠的人户和私有部曲，在契丹本土建立的州县城堡，从事农业生产。

辽代地方行政建置的级别、名号和官制兼采唐、宋制度。

金代的地方行政区划

金代的地方行政区划承袭了辽、北宋既有的划分，但一律采用路制。金代除总管府路制外，还有掌一路财赋的转运使司路制、掌一路司法的提刑（后改按察）使司路制和掌一路兵马的统军司路制，皆于都总府分路不同。

金代与地方行政区划还有猛安谋克制，是战时形成的军事编制单位。300户为一谋克，10谋克为一猛安。金朝初期收降的外族人口也被编入猛安谋克。在女真、渤海人居住地区—东北外兴安岭以南的黑龙江流域，金代还设有蒲与路、曷懒路、恤品路、速府路、胡里汶路，也属地方行政单位，但不领州县，只辖猛安谋克。

金代路以下设府、州、军、县，各级地方长官兼领军事。这些府后来都发展

成区域中心城市。

西夏的地方行政区划

西夏是以党项民族为主体的政权，参仿北宋的组织机构建立其地方行政制度，同时考虑对其辖域内多民族杂居地的监控及对周围辽、宋、回鹘、吐蕃的军事攻防，还将全境分划十二个军事区：12监军司，由党项豪族分统军马，各镇一方，以备契丹、宋、回鹘和吐蕃。西夏地方行政制度是府、州领县。全国有四府：首都东京兴庆府（兴州，今宁夏银川）。

第四节元、明、清省制的形成与演变

一．元朝的行省制

“省”是中国现行的中央政府直接统辖的第一级地方行政区划。我国从元朝开始正式在全国范围内实行行省制度。蒙古人入主中原以后，置中书省总理全国政务，称“都省”，因统辖地域辽阔，根据全国地理形势，设立10个行中书省分治。首都所在的腹里地区（今河北、山东、山西及内蒙古部分地区）仍由中书省直辖，吐蕃地区由宣政院管辖。行省掌管所辖省内的钱粮、兵甲、屯种、漕运及其他军政事务，统领路、府、州、县；距省治较远，或少数民族地区，另设宣慰司道，作为行省的派出机构。

元代的地方行政制度实行多级制：

┌───-府—-州—-县

中央─┬─行省─┼─路─-府─-州─-县

│└─────——州—-县

└——宣政院辖地

10个行省：

１．陕西行省治奉元路（今陕西西安），辖境相当今陕西、甘肃东南、内蒙河套以南地区。

２．辽阳行省治辽阳（今辽宁辽阳），辖境包括今辽宁、吉林、黑龙江三省，及黑龙江以北、乌苏里江以东地区。

３．甘肃行省治甘州（今甘肃张掖），辖境包括河西走廊，今宁夏、内蒙古河套以西地区。

４．河南江北行省治汴梁（今河南开封），辖境相当今河南废黄河以南和湖北、

安徽、江苏省的长江以北地区。

５．四川行省治成都（今四川成都），辖境相当今四川省岷江、邛崃山以东地区及湖北、湖南西部、陕西南部地区。

６．云南行省治中庆（今云南昆明），辖境包括今云南全省，四川南部及缅甸、泰国北部地区。

７．湖广行省治武昌（今湖北武昌），辖境包括长江以南、湖南、广西、海南全省及贵州大部、广东雷州半岛。

８．江浙行省治杭州（今浙江杭州），辖境包括今安徽、江苏省长江以南地区，浙江、福建二省及江西省鄱阳湖以东和信江流域。

９．江西行省治龙兴（今江西南昌），辖境包括今江西省大部及广东省。

10．岭北行省治和林（今蒙古共和国哈喇和林），辖境相当今蒙古共和国全境、内蒙大兴安岭以西、新疆阿勒泰地区及俄罗斯西伯利亚地区，为诸王封地。

另外，以朝鲜半岛的高丽王国置征东行省，行省丞相由高丽国王兼任，自辟官属，财赋不入都省，与元朝其他行省性质不同。

元代地方机构的官员为达鲁花赤（意即长官），由蒙古人或色目人担任，汉人任总管、知府、知州，品秩相同，而实权在达鲁花赤手中。元代在路、府治所在城市内设置隶事司，（上都、大都设警巡院）专门负责管理城区居民，这是中国地方行政机构明确区分城市与乡村之始。

二．明代的地方行政制度

明代地方行政制度的第一级区划是两京十三布政使司（省），合称15省：

京师（北直隶）、南京（南直隶）、山东、山西、陕西、河南、四川、江西、湖广（今湖北、湖南）、浙江、福建、广东、广西、贵州、云南。

每省机构分置三司：

左、右承宣布使司主管一省民政，分领府州县，由中央六部统管

提刑按察使司主一省监察司法刑狱，听命于刑部、督察院

都指挥使司主管一省军户卫所，听命于兵部和五军都督府

地方行政区划隶属关系为：

┌府─┬─属州─县

2京13省布政使司——│└──——县

└直隶州────县

都指挥使司——卫——————所

都司、卫、所是明代地方军事机构，内地卫所并不占有土地，只是不设府、州、县的边疆地区，由国家拨给土地屯种。每5600人设“卫指挥使司”，1120人设“千户所”，112人设“百户所”。分屯设兵，•父子相继，世为军户，控守要害，也兼理地方行政。

西南少数民族聚居地设：土司，委以当地部族酋长，世袭，管辖土府、州、县。

东北（黑龙江流域奴尔干都司）、西北（哈密七卫）、及青藏地区（乌思藏、朵甘思）设“羁縻都司、卫、所”，由少数民族酋长担任指挥使者，发敕书印信，隶于兵部。

西藏地方政教领袖有灌顶国师；赞善、护教、阐化、阐教王封号，受封于明朝皇帝，各有封地，形同地方政权。

朝廷为有效地控制土司，一般设“流官”值理。各级土官由朝廷委任，颁给印信，为其统治的凭证，明代土司之间纠纷，往往为争夺印信以取得属民的承认。明代一方面完善土司制度，另一方面又实行“改土归流”政策，革除土官的世袭，代以流官，逐步纳入地方行政系统。

明代设巡按御史为监察官员负责监察各省三司，以防止地方专权。例：戏剧中的江南八府巡按的故事。但因地方三权分立，无统一领导，产生政权运转不灵的弊病，于是明中叶以后又有总督，巡抚之设。巡抚：“巡守抚军”，以民事为主，设于各省。总督：以军事为主，兼理民政，大都设在边区。另有专管漕运、河运的总督。总督、巡抚对清代及后世影响很深，

三．清代的地方行政区划

满清入关，定都北京，废南直隶（南京），清初沿袭明代15省的划分，各省事务以巡抚为主，每省设一总督主军务，这是总督、巡抚成为地方行政官员之始。

康熙六年（1667）鉴于原明代南直隶（江南省）、陕西省、湖广省辖域过大，各分为两个省。全国为18个省：

直隶、江苏、安徽、山东、山西、陕西、甘肃、河南、四川、江西、湖北、湖南、浙江、福建、广东、广西、贵州、云南。

乾隆25年（1760）全国定为8总督，总督为地方最高长官。即：

直隶总督

两江总督，辖江苏、安徽、江西三省

陕甘总督，辖陕西、甘肃二省

四川总督

闽浙总督，辖福建、浙江二省

湖广总督，辖湖北、湖南二省

两广总督，辖广东、广西二省

云贵总督，辖云南、贵州二省，

另有河道总督专责河防事宜，漕运总督专事漕运。

雍正年间直隶总督兼巡抚事，乾隆中叶，因军务日重，裁四川、甘肃二巡抚，统由总督兼理。故，全国只有15巡抚。山东、山西、河南三省未设总督辖区，由巡抚兼总督事。

光绪10•年（1884）新疆建省，置巡抚一人；11年（1885）福建分设台湾省，由福建巡抚改任，移驻台湾（治今台南），1895年中日战争后割让日本；光绪33年（1907）增设奉天、吉林、黑龙江三巡抚和东三省总督，所以，清未共有23省，9总督15巡抚。

清代省一级长官：总督总理大区域军政事务，职权最重。巡抚掌一省财政、民政、司法，乡试，地位略次于总督，二者常并称“封疆大吏”。

清代在边疆地区实行军政合一的制度，由中央委派重臣，授以将军、办事大臣等职来统辖。全国有五个将军辖区：

盛京（驻奉天府，今沈阳）、吉林（驻吉林）、黑龙江（驻齐齐哈尔）、乌里雅苏台（驻今蒙古）、伊犁（驻惠远城，今新疆霍城东南）。

二个办事大臣：西藏（驻拉萨）、西宁（驻甘肃省西宁府），分管西藏、青海地区。

一个由中央理藩院直接管理的内蒙古地区：内六盟、套西二旗与察哈尔。

清朝确立省制的过程中，在雍正朝完成改土归流，一个多民族的统一国家最终形成。

清代省以下的各级行政区划统隶关系如下：

┌——州

┌——府————县

│└——厅

省─┤

├——州─———县

└——厅

明、清及至现代，省制一直被承袭下来，数目增加了，省境有继承，也有变化。元明清时期省级地方行政区划最重要的特点：突破了按山川形势走向，自然区域划分的规律。

例如：元代秦岭以南汉水上游的汉中谷地划归陕西省。这是出於政治和军事的考虑，因为汉中盆地是四川在北方的天然屏障和缓冲之地，宋金、宋元之战，南宋皆凭借秦岭有利地形长期据守。古语：“天下未乱蜀先乱”，失去它，四川便不易形成完整的割据区，有利于对整个四川盆地的控制。

明代，割长江以北、大别山、桐柏山以南的河南行省南部并入湖广行省，长江不再成为行政区划的界限。元朝广东地区属江西行省，广西、海南属湖广行省。明初，两广与江西、湖南分开。同时由于广西壮、黎、瑶三个民族反明起义猛烈，朱元璋采用分而治之的办法，把黎族聚居的海南及广西门户钦、廉地区划归广东，以便对广西加强控制。河北的彰德（安阳）、卫辉、怀庆（沁阳）三府划属河南省，黄河不再成为天然界限。

清代承袭明朝现有区划，但由于不存在南京，所以，分南直隶为江苏、安徽二省。明代为防北方的鞑靼、瓦刺，修长城，设九边，由陕西都指挥使司统辖，便于调遣。清代不存在蒙古扰边问题，遂分为陕西、甘肃二省，并调整了川、贵两省的辖境。

中国专制王朝社会晚期政区的调整主要出于政治因素的考虑。目的是不使任何一个地区把握整个地区，据险以抗中央。

第五节辛亥革命以后的地方行政制度

一、中华民国时期

北洋政府（1912—1928）

辛亥革命推翻清政府以后，由北洋政府统治了十七年（1912—1928），几乎完全继承了清代的省制。但实际只有22省，因为1895年台湾省被迫割给日本。此外，还设立了相当于省的机构：

1．五个“特别行政区”：热河、察哈尔、绥远（蒙满汉杂居），川边（后改为西康，汉藏羌杂居），京兆（京师顺天府）。

2．青海、外蒙古、西藏三个地区，系蒙藏聚居区。

3．宁夏护军使辖地。管辖河套西蒙古二旗（阿拉善额鲁特，额济纳旧土尔扈特）。

4．一个在省内自成单位的特例：“东省特别行政区”，即中东铁路沿线各地，中俄杂居，帝俄享有特权，关系复杂，长春以南至大连的南满铁路属日本。

精简清朝各级地方行政制度的层次，省以下机构废除府、州、厅等，只设省、县二级。

不久因每省辖县过多。1914年袁世凯宣布：每省下分设若干道，道下辖县，省的长官称“督军”；道的长官初称“观察使”，后改“道尹”；县称“县知事”。这样又在省县中间插入了一级行政机构，道依据辖区宽狭，人口财赋多寡，事务繁简，形势是否重要，全国共有约九十多个。道的驻地由内务部就辖区内选位置适当的县，也有就在省会，迁移须上报核准。这些道的划分和驻地的选择，为中华民国中期至中华人民共和国时期在省县之间设立若干行政督察专员公署的专区划分框定了格局。

中华民国

1928年蒋介石国民党政府统一中国，从北京迁都南京，将热河、察哈尔、绥远、青海特别区改为省，川边改称：西康省，直隶改称：河北省，京兆顺天府改作北平直辖市，奉天改称：辽宁省，新设宁夏省，加上原有的22省，这样1929年时全国共有28省，2个地方：西藏、蒙古，以及六个直辖市：南京、上海、北平、天津、青岛、西安，当时称“特别市”。1930年称“中央院辖市”，同时取消“道”级政区。恢复省、县二级制。1932年以后陆续在省县之间又分设若干专区，由行政督察专员领导，作为省政府的派出机关。但严格地说：专区还不能称正式行政区单位。

1932年，全国共28个省，首都是南京

江苏（镇江县）、浙江（杭县）、安徽（怀宁）、江西（南昌）、

湖北（武昌）、湖南（长沙）、四川（成都）、河北（北平）、

山东（历城）、河南（开封）、山西（阳曲）、陕西（长安）、

甘肃（皋兰）、宁夏（宁夏）、青海（西宁）、福建（闽侯）、

广东（番禺）、广西（邕宁）、云南（昆明）、贵州（贵阳）、

辽宁（沈阳）、吉林（吉林）、黑龙江（龙江）、热河（承德）、

察哈尔（万全）、绥远（归绥）、新疆（迪化）、西康（康定）

1945年抗日战争胜利，行政区划又作了相应的调整：①收回被日本强占半个世纪的台湾省；②将东北三省划分为九省；③外蒙古于1946年１月独立，脱离中国政府。外蒙历史上是中国的一部分，1911年，沙俄策动“自治”，1921年，蒙古革命胜利，宣布独立；1924年，中苏协定规定：苏联承认外蒙古为完全中华民国之一部分。1945年雅尔塔会议苏美英三国秘约以外蒙古独立、大连港国际化，换取苏联在对德战争结束后参加对日本作战，实际损害了中国政府的主权和领土完整。

1947年旧中国的第一级行政区为：

中央院辖市12个：南京、上海、北平、天津、重庆、大连、哈尔滨、汉口、广州、沈阳、西安、青岛。

省35个：江苏（镇江）、浙江（杭州）、安徽（合肥）、江西（南昌）、湖北（武昌）、湖南（长沙）、四川（成都）、西康（康定）、福建（福州）、台湾（台北）、广东（广州）、广西（桂林）、云南（昆明）、贵州（贵阳）、河北（清苑，保定前称）、山东（济南）、河南（开封）、山西（太原）、陕西（西安）、甘肃（兰州）、青海（西宁）、辽宁（沈阳）、安东（通化）、辽北（辽源）、吉林（吉林）、松江（牡丹江）、合江（佳木斯）、黑龙江（北安）、嫩江（齐齐哈尔）、兴安（海拉尔）、热河（承德）、察哈尔（张桓）、绥远（归绥）、宁夏（银川）、新疆（迪化）

地方一个：西藏（拉萨）

二．中华人民共和国

中华人民共和国成立以后，国家行政区划也有过一些调整。

1．全国曾建立过六个大行政区，分片领导各该地区内的几个省，相应机构是：军政委员会，中共中央分局。

东北行政区：辽东、辽西、吉林、黑龙江、热河、松江、沈阳、鞍山、本溪、

抚顺、旅大市

华北行政区：河北、山西、绥远、察哈尔、平原省、北京市、天津市

华东行政区：山东、苏北、苏南、皖北、皖南、浙江、福建省、上海市、南京市

西北行政区：陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆省、西安市

西南行政区：川东、川西、川南、川北行署、云南、贵州、西康省、重庆市

中南行政区：河南、湖北、湖南、江西、广东、广西省、武汉、广州市

1954年大行政区撤销。

2．省的调整

1949年，东北九省调整为黑龙江、吉林、松江、辽东、辽西５省；1954年以后再恢复为辽、吉、黑三省。

1954—1952年，划山东鲁西南25县，河南豫北20县，河北冀南5县，设置平原省，省会新乡。主要是原冀鲁豫解放区。

1952年以后，撤销平原省（分属山东、河南）、察哈尔省（并入河北、山西）、西康省（并入川、藏）、热河省（并入河北、辽宁、内蒙）、绥远省（改成内蒙古）、新疆省、宁夏省，经过调整成立，内蒙古、新疆、宁夏、广西、西藏５个自治区。

1969年，“文革动乱”期间，内蒙古自治区辖区范围曾有过大调整，1979年恢复。呼伦贝尔、哲里木、昭乌达盟；阿拉善左旗、阿拉善右旗，额济纳旗。

解放后仍沿用“专区”，作为省的派出机构，代表省管理一部分县、市，也称“专署”、“地区”。1985年撤销专署地区，采用市管县的行政法。1988年，海南省正式建立，三峡省搁浅。1994年成立重庆市，全国一共31个省、市自治区。

中国历代行政区划第一级建置演变的历史，可以发现一些规律性问题：我国历代行政区划制度不尽相同，但县始终是基本单位。监察、行政，职权总是不断变换。有分有合、不断变化是中国历代第一级行政区划建置的又一特点。自然地理与政治、经济因素相互制约。政区多打破自然地貌单元的界限，避免割据一方。同时重视经济上以肥带瘦，好劣搭配。多民族聚居和杂处也在考虑的因素之内。