我国政府机关公务用车的改革研究

我国政府机关公务用车的改革研究

摘要

近年来，我国政府公务用车问题日益严重，给国家带来了巨大的损失，

同时造成了严重的负面影响。政府公务用车改革以成为人们关注焦点和热门

话题，公务用车改革势在必行。自上世纪90年代起，国内部门地区的政府

部门先后开始公务用车的探索和试点，但由于公务用车改革阻力大、难度高、

涉及面广、关注度高，政府公务用车一直改改停停，步履维艰。虽然在改革

中取得了一定成果，也积累了不少成功经验，但现状并令人乐观，反而产生

了一些新的问题：如车改的目标和指导思想不明确，方案设计显失公平，单

位和职工意见大，改革不彻底等。总之，我国政府公务用车改革任重道远。

本文在深入分析和研究我国政府公务用车改革的现状和问题的基础上，

结合国外政府机关公务用车发展经验，运用行政管理和公共财务管理的知识

进行剖析，寻找其深层次的原因和根源，最后结合我国的实际情况，借鉴国

外先进经验，利用行政管理的观点和方法论提出有利于推进公务用车改革的

政策建议。

关键词： 公务用车 制度 改革

目录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

第一章、 研究的背景、目的和意义„„„„„„„„„„„ „„„„3

一、研究背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

二、研究目的„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、研究意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

第二章、 现状及存在问题„„„„„„„„„„„„„„„„„ „„4

一、公务用车数量多„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

二、费用高„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

三、公车私用严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

四、腐败„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

第三章、 改革探索与困境„„„„„„„„„„„„„„„„„„ „6

一、外国公车改革经验„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

二、国内公务用车改革探索„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、改革困境„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

第四章、 公务用车改革政策建议„„„„„„„„„„„„„„ „„9

一、提高决策的科学性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

二、用公共财政规范公务用车„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

三、加强行政监督„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

四、加快行政机关改革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12

参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13

第一章 研究背景、目的与意义

政府公务用车，一般指各级人民政府用公款购买的，为满足公务活动的

需要而使用车辆的行为。配备公务用车目的是为了保障正常公务活动的顺利

开展以及提高公务人员的办事效率。

一、研究背景

我国政府机关公务用车制度是传统计划经济的产物，有着明显的供给制

特征和浓厚的等级色彩，由于当时经济落后，交通条件限制等因素，我国各

级政府为执行公务，必须要求配备一定的公务用车来满足公务需求。但改革

开放后由于经济发展、政策法规的不完善、公共财政体制不科学等原因，公

务用车的配置、购买、使用、管理等多个环节出现了严重的问题。这些方面

的问题在给国家和地方的财政带来了沉重负担的同时，还助长了政府公务人

员的特权意识，加剧了腐败行为的产生，严重影响了政府机关及其工作人员

的社会形象，对社会主义和谐社会的建设带来了严重的负面影响。

自20世纪80年代开始，伴随全球化、信息化、市场化以及经济时代

的到来，西方各国掀起一场声势浩大的政府改革运动，以促进传统公共行政

管理模式向新公共管理模式转变，其主要内容有：对某些公共部门实行私有

化、引入竞争机制、利用社会力量、重视产出与结果等。其主要目的是追求

“3E”模式，既经济、效率和效果。[5]公务用车改革属于新公共改革的主

要组成部分，而我国从90年代开始的公务用车改革，至今已有二十多年的

历史，目前仍在进行不断的改革与探索。虽然取得了一定的经验，但纵观全

国来看公车改革大都是改改停停，并没有达到预期的效果。但究竟应该怎样

进行公务用车的改革，近年来专家学者提出了许多的意见和建议，许多地方

也付出了实施，全国并没有统一的模式，需要我们结合各地实际情况进行深

入的研究。

二、研究目的

公务用车问题普遍存在于我国的多数地区，且问题十分严重，引起了社

会民众和新闻媒体的强烈不满。目前，我国公务用车中主要存在着四个比较

突出的问题：一是我国公务用车数量庞大，超编现象普遍；二是公务用车费

用过高，给国家财政带来沉重负担；三是公务用车加剧了腐败问题的产生，

公车私用严重；四是公务用车的效率底下。这些问题产生于公务用车的配置、

购买、使用和管理过程中，已经对社会的发展造成了严重的负面影响。现行

的公务用车管理制度应继续不断发展和完善，才能使公务用车规范化。本文

从行政管理和公共财务管理角度出发，对公务用车问题进行分析与研究，找

出问题的结症，在公务用车过程中，我国有关公务用车的行政决策、行政财

务、行政监督和机关后勤管理都不同程度出现了问题，从而导致上述几个问

题。同时结合现有的国内外的改革经验，实事求是，利用行政管理学知识，

找出行之有效的方法和结论，为我国的公务用车改革提供一点建议和意见。

三、研究意义

国内对公务用车的研究很多，本文在借鉴这些研究成果的基础上，从行

政管理的角度重新进行分析与研究，为公务用车改革提供可行性方案和建

议。和就全国而言公务用车改革就有很现实的政治意义和经济意义：

政治意义：加强机关公务用车的管理，加快推进机关公务用车制度的改

革，对于降低行政成本、提高行政效率，遏制腐败、纠正不正之风、促进党

风廉政建设，密切党群关系，转变机关干部观念、培养公仆意识，提高干部

思想政治素质等有着十分重要的意义[8]。

经济意义：通过对机关公务用车管理实行改革，既有利于减轻国家财政

负担，又有利于推动反腐倡廉，既有利于推动领导干部职务消费改革，又有

利于推进政治体制的改革；把公务用车改革节约下来的财力通过财政转移支

付或调整财政支出结构等方式用在社会主义新农村建设上，用在提高人民生

活水平上，让人民群众进一步享受到改革开放的成果，是一项利国利民的大

好事。

第二章 现状及存在问题

我国政府公务用车制度为政府部门的正常运转和高效工作提供了保障，

提高了各级政府人民政府的办事效率，其快速、高效的优势是其他工具所无

法比拟的，所以在我国的各级人民政府中，都有公务用车的存在。随着我国

经济的发展，汽车工业水平的提高，政府公务用车的数量迅速增加；公车配

备的级别越来越低；公车的规格越来越高，严重超过了国家所确定的标准；在公车的使用、管理环节更是问题频频。虽然我国对公务用车有着严格的规定，体现在一些专业性的法规、规章的文件中， 2004年，国务院机关事务管理局也下发了《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》对公务车的编制、标准、使用程序、监督、公车私用等问题都做了详细的规定，但在实际使用过程中，产生了以下几方面的问题：

一、公务用车数量多，超编配置现象严重

我国目前公务车辆配备的标准是根据04年《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，各省市参照执行的。《规定》对什么级别的单位可以配备公车，何种级别的领导干部配备何种档次的公车都有明确，具体的规定。但是在现实中，超标购车、超编用车问题仍然存在。有的单位配置公务用车不是从工作需要出发，而是把它作为一种待遇和享受，加之各方监管不利，公务用车的数量急速增加，有些部门不管条件是否许可、车辆是否超编、有无能力购买，都要购车。以我国北京市为例，据03年统计，北京市全市共有公务车72万辆，再看看其他国家的首都：德国柏林市共有公车92辆，其中专车37辆，办公室用车15辆，送文件车23辆，礼宾车5辆，其中有些还是租赁来的，该市公务用车方面一年开支仅为65万马克。

二、费用高

据九三学社中央08年提供的我国目前公车消费的数据，有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内，年耗3000亿元人民币，占行政成本的90%，远远超过了我国的军费开支，超过了全国教育和医疗经费之和。而且政府汽车采购每年正以20%的速度递增，已占政府采购总金额的四分之一。令人注意的是，在全社会都为高油价担忧之时，政府采购对进口越野车需求量依然很大，以至我国进口越野车数量两年内一直呈增长趋势。

三、公车私用严重

我国的公务车实行分散管理，国家财政买来公务车为了方便各个单位而将公务车分配到各个单位和部门使用，虽然在一定程度上方便了各单位工作，但实际上，由于缺乏良好的监督和权力体系，公务车的管理处于半真空状态，公车却成为部门领导的专车。领导名正言顺的用公车来办私事，而下

属用公车办公事却得不到保证。因公务而使用公车的占1/3、干部私用的占1/3、司机私用的占l/3，公车但不“公用”已经成为众所周知的事实。有的用车迎亲、送葬，上则十几辆，多则几十辆，浩浩荡荡，招摇过市。有的用公车钓鱼，接送老婆孩子，外出旅游、兜风，好不威风。如今有些领导干部自己驾驶着公车办私事，过路、过桥、燃油费由国家来报销（据报道全国每年要花费3000亿元以上）。在2002年秋季开学时，衡阳市200多辆公车因同时接送子女上学，造成市区主干道堵塞达12小时之久就是个有力的证明。

[14]

四、腐败严重

公务用车中腐败问题十分严重，在公车购买，使用，管理等环节漏洞百出，公务用车中的腐败主要表现为各机关单位、领导干部用公车办私事，在公车购买、使用、管理等环节利用各种方式侵占国家财政资金。在目前的公务用车制度下，车辆的购买、使用、管理、维修保养、保险、报废、更新等各个环节都存在不少漏洞。可以毫不夸张地说，与公车相关的各种支出已经成为机关单位职务消费的“黑洞”：公车用油发票多如牛毛，各种修理养护费真假难分；一些单位和个人将各种无法通过正常渠道报销的费用放到公务用车维修、保养项目中；有的在购车、修车、用油等环节“吃回扣”，每年形成数额巨大的人头费、燃油费、养路费、维修费等支出费用。[15]这些超额费用使公车支出成为“无底洞”，造成沉重的财政负担。不仅影响了政府机关正常公务活动的开展，而且加重了企业和群众的负担。

第三章 改革探索与困境

一、 外国公车改革经验

1.完善的法律法规

美国是在公车配备和管理方面法律十分健全。美国联邦政府各部门的公务用车由联邦总务管理局管理。美国政府的公务车会在车牌上注明只能由政府使用，如果在下班时间公务车停在饭店、娱乐场所门前，往往会受到举报。

2.规定公车编制及标准

德国联邦政府只为联邦级的领导人和各部部长、国务秘书配备公务用专车。配备公务用车的标准是:联邦总统和联邦议院议长为奔驰450型;联邦总理和副总理为奔驰350型;各部部长为奔驰280型;各部国务秘书相当于副部长为奔230型;司局长级的官员，保证公务用车，但不配备专车。

3. 给公务人员发交通补贴和购车补贴

由于受公务用车数量的限制，并非每一个公务人员都能享受用车的待遇，为此，一些国家对因公务而无法安排公务用车的人员给予适当的补贴。法国规定，国家机关公务员和事业单位职工享受交通补贴。乘坐公交车辆上下班的公务员和职工，从住地到工作地的交通费由单位和个人各自负担一半。开私家车上一下班的公务员和职工，按每月22个工作日、每日在住地和工作地之间往返一次的公哄数计算报销汽油费并发给一定数额的车辆保养费。

4.加强公务用车监管

如何管理好、使用好公务用车，是世界各国在职务消费中普遍遇到的难题。西方发达国家在长期的实践中摸索和总结出了一整套行之有效的成功经验。美国由联邦总务管理局配给的车辆，使用人员需每月填写公务车使用记录表和管理局发给的一份报表;部门自己购买或租赁的公务车，使用人员也必须每季度填写公务车使用记录表和部门发给的一份报表。公务车只限有关人员执行公务时使用不得以任何名义私用，未经授权私自使用公务车者将受到惩罚。惩罚措施包括临时或永久取消其使用公务车的权利、扣除一个月工资甚至开除公职。

二、国内探索

自上世纪90年代开始，我国的一些地区和单位就先后开始了公务用车制度的改革和探索，经过了20多年的发展，目前，全国已有20多个省市以及一些中央机关进行了公务用车的改革试点。在全国各地艰难的探索历程中，积累了不少成功的改革经验。具体来说主要形成了以下三种：货币化模式、

市场化模式和规范化模式。

1.公务用车改革的货币化模式

公务用车制度货币化改革是指取消政府机关的公务用车，向政府机关的工作人员发放现金补贴。其主要目的是实现公务交通消费的货币化和公务用车的市场化，以及节约财政开支。这种模式是当今世界许多发达国家通行的模式，也是目前我国各地区和单位采用最多的一种模式。

2.公务用车社会化

公务用车社会化模式主要有两种方式，即：一是实行“公务用车的租用模式”，即对于那些部门、单位分布相对集中的区域，实行车辆的集中管理，将党政机关现有的公务用车整建为经营性实体，借鉴市场的经营方式，按照市场租车计价方式，向部门、单位和个人提供有偿用车服务。公务人员按照职务级别、岗位等发放交通补贴或实行费用包干，需用公务用车时按里程、车型交纳费用。

3.公务用车管理规范化模式

公务用车管理规范化的模式是不断完善现有的公务用车制度，在车辆的购买、使用、养护和维修方面进行限制，以此来堵塞公务用车管理中的漏洞。这一模式的主要目标是实现公务用车管理的规范化，控制公车浪费，改善机关形象。它对现行的公务车制度冲击较小，成为较多上层领导机关采用办法，也比较适用于欠发达地区。

三、 改革困境

近年来，随着公务用车改革深入，我国公务用车取得了一定成果，也积累了不少成功的经验。减轻了国家财政负担，深化了政府机构改革，优化了公务用车制度。但同时我国公务用车还存在很大的问题：改革效果不佳，力度不够，改革步履维艰，亦改亦停，受各方面的阻力大，难度大。同时产生了许多其他社会问题。在改革中，出现了以下问题：

货全国大部分地区都趋向于货币化改革，由于忽视实事求是原则，生搬硬套，加之政府干部对货币化改革举双手赞成，导致货币化改革产生的问题最大最多。都采用卖公车，发补贴的形式，高额的交通补贴引发了巨大的争

议和群众的不满；在公车拍卖中，暗箱操作，造成国家资产的流失；公务员有意识减少公务活动；欠发达地区盲目实行，造成巨大的负面影响等等。未对车辆使用、维修、更新成本效益考核，难以保证资金收支良性循环；缺乏有效地约束机制，车辆管理机构服务意识较差，收费混乱；租车费用虚高，损公肥私；相关费用由政府支付，财政支出明减暗增；偷逃税费严重等。由于规范化改革没有实质性触动公务员用车体制，采取了新措施，很快就出现对策，实际管理中操作难，监督成本高等问题。

公务车改革是一场行政改革，分析其现状和问题，根据行政管理学知识分析其原因有如下几点：

1. 行政决策的不完善。缺少一个统一的全国性公务用车改革意见，只有各省市参照中央的规定来执行。造成各地改革方案不一，有的维持现状，有的生搬硬套，有的放任不管，导致改革混乱。

2.行政财务支出的不合理。在公务用车的问题上，缺少必要的预算，核算和审计程序，造成公车燃油、修理、保险、人员工资等越改越高。

3.行政监督的缺失。在改革中，往往是一把手独掌大权，改革很容易随个人意志而动摇，在实际使用过程中缺失必要的监督。公务用车问题日益严重。

4.机关后勤管理的混乱。我国后勤机关管理沿袭计划经济时代内向型和半封闭服务模式，管理上用行政方式实行粗放式管理，使公车成为一部分人贪图享受，化公为私，腐败的一种工具。

第四章 公共用车改革政策建议

一、 制定合适的车改方案，提高行政决策的科学性 行政决策是行政管理过程中的一项重要内容，研究行政决策理论，有利于制定正确的行政决策，有利于进行行政决策的科学化和民主化，对于实现行政管理的现代化具有重要意义。在全国各地的车改过程中，制定车改方案

时要进过一下几个步骤: [1]

1.发现问题，确定目标。在公车改革中，要及时发现存在的一些问题，弄清其性质，然后进一步考察问题产生的原因。同时确定车改的目标，实事求是，考虑其时效性和可行性。

2.收集信息，拟定方案。在各地的车改前，要深入到第一线，收集充分的资料和信息，征集各方面意见和建议，然后拟出各种可行性方案，这时各地要深入调研研究，走群众路线，充分发挥广大决策参与者集体智慧。

3.分析评估，选择方案。在拟定方案后，必须对决策方案进行可行性分析，在分析对比的基础上，选择最佳方案。在评估中，应注意一下几个方面：一是条件分析，既改方案在当地是否符合当地的经济条件、社会条件和技术条件，一些地区不能盲目推行货币化，不考虑当地情况造成了严重后果。二是对方案时候后进行成本和效益分析，其成本或代价不仅是经济成本，还包括政治代价、社会代价或成本等，如方案的成本高，效益差应坚决取消。三是对方案的后果进行预测，此方案实施可能给未来政治、经济、社会带来的一系列后果进行分析。如果有的地区盲目推行货币化，造成了极大的负面影响。在对方案进行上述几方面的分析基础上，还要做进一步综合评估，以便对决策进行比较。

4.进行决策追踪和修正。要对方案进行必要的追踪，不能放任不顾，在车改实施之前，不足之处很难被发现，随着车改的深入，方案的缺点会逐步暴露，这时就必须对方案加以修正，对原方案进行调整和补充。由于客观情况不断变化，加之在车改中往往“上有政策，下有对策”，所以，在车改中进行追踪和修正必不可少。

二、 加强财务行政管理

财务行政管理是指国家有关行政机关，依照法定原则和制度，对所有行政单位的各种资金活动进行合理的组织、调节、检查和监督，以正确处理资金运动所体现的各种经济关系，保证行政管理机构正常运转。财务行政大体包括预算、会计、决算和审计四大部分，用财务管理的方法从源头上“截流“是行之有效的办法，在公务用车的管理上，必须以财政手段加以规范，以

提高车改的科学性和规范性。

1.加强预算管理

首先要制定合理的公务用车预算是限制公务用车的重要一环。财务部门在制定预算前，根据单位性质、公车类型将公务用车进行分类，确定每类车的定额费用，然后再计算出各单位所有车辆的定额费用。同时确定车辆数目，防止超编车辆。在执行预算时，研究并计算出公务用车的燃油费、维修费、保险费和路桥费等，在定额的基础上，实行打卡制，一定时期后由财政部门和相关单位进行核实和结算，若无正常理由，超支不补。

2.在用车过程中加强管理

在公务车的加油、维修和保险过程中，实行由政府统一来采购，由政府部门统一制定供应商。任何单位和部门都要在政府指定的供应商处，按程序和要求进行加油、维修和保险，所产生的费用由政府按相关手续直接支付给供应商。特殊情况下。需经相关部门审批同意后方可实施，绝不允许先斩后奏。

3.加强审批程序

首先公务车的购买上加强审批，改过去由一两位领导决定为集体审批，同时在审批公务用车的预算时，严格把关，按前期所确定的定额，定编标准来执行。集体审批时应由机关事务管理局、财政局、纪委、编办等部门负责人参加，以加强公务用车的管理。

三、加强行政监督

行政监督是指对国家行政的监督，是政党，国家和人民根据法律规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律和遵守纪律的情况进行检查督促、指导、纠错的活动，其主要包括内部监督和外部监督，在公车改革中，同样应加强内外部监督。

1.内部监督

通过对如公务用车使用管理细则及违纪处罚规定、公车使用情况定期公开量化制度、车辆维修保养场所公开招标制度、公车使用财务公开制度等公务用车管理使用中各个敏感环节管理制度的完善，建立用车工作档案，对每次出车的任务、人员、时间、地点一一登记，并定期量化公开，避免公务用

车改革中出现暗箱操作。

2.外部监督

外部监督即社会化监督，通过加大信息公开的力度、让公众参与制度建设、保证日常监督的有效性等，将公务用车管理使用纳入社会化监督，使公务用车改革能够在公开、公平、公正的环境中运作。具体做法比较灵活：一是可借鉴国外的做法，将公务用车出租公司的车辆统一喷刷醒目颜色，机关保留的专车配挂特殊车牌号；也可参考国内的做法，对党政机关公车统一粘贴“公务车”标识，令公众一目了然，为公众监督提供方便。是建立对公车私用、少用多报、变相借车等违纪行为的公众举报机制，并开辟书面、网无线通讯、声讯等多种举报途径。

四、加快后勤机关改革

机关后勤管理，其基本任务就是合理组织安排财力、物力为机关日常办公创造良好的条件。提供良好的服务，保证机关有效，有序地运作。车辆管理是机关后勤管理的重要组成部分，由于我国的机关后勤管理是计划经济的产物，过时的机关后勤管理造成了公务用车服务方式以“被动服务”为主，缺乏竞争机制，后勤机构庞大，人多车多，造成财政不堪重负。由于不计成本，不计核算，不计监督，为腐败滋生了土壤。[2]

1.实行严格的定编管理，严格控制车辆的数量和标准

落实车辆编制是公务用车管理工作核心，是把握公务用车总量，控制公务车规模的有效途径，各级政府机构公务车都应纳入编制管理，统筹调配。建立网络化车辆管理系统，对公务用车实行动态管理，准确掌握各级公务用车现状以及购置年限、车型数量等情况，从严控制公务用车总量和规模，限定各部门公务车配置上限，严格在编制内更新车辆，不得新购。

2.加强日常督促管理

完善日常管理制度，用车事由、时间、地点和驾乘人员应逐条等级。公务活动结束后，车辆要及时归位，停放在制定地点，有条件的单位可安装GPS智能管理系统，实现管理网络化，科学化。随时监控车辆，较少浪费，提高车辆使用效率。定期核查和公示，及时通报存在问题，防止违规行为发生。同时严明公务用车使用纪律，对工作人员进行教育学校，提高思想认识，

转变思想，同时对违反者严肃处理。

参考文献

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[2]段甲强，李积万 . 公共部门机关管理[M] . 中国国际广播出版社 2003年10月第二版 P255

[3]王德高 .公共管理学[M] . 武汉大学出版社. 2005年5月1版 P313

[4]彭和平 . 公共行政管理[M] 中国人民大学出版社 . 2008年8

月3版 . P339

[5]彭未名 .新公共管理[M] .华南理工大学出版社 . 2007年3月1版 P56

[6]赵琳等. 关于我国公务用车公共几点思考-《价格月刊》[J]. 2005年

08期

[7]国管财（2004）第120号. 中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定[Z] 2004年6月17号发

[8]于强 我国公务用车存在问题及对策分析[D] 中国海洋大学 P11-13

[9]张会霞 我国政府公务用车制度改革研究[D] 华东师范大学

P12

[10]蒋伟芬 我国政府公务用车改革的经验研究[D] 上海交通大学 P32

[11] 王庆东，梁江波．我国公务用车改革基本情况[J]．2004月03

[12]黄鸿翔． 卖公车、发补贴弊大于利[J]． 瞭望新闻周刊，

2006-03-20

[13] 毛寿龙． 公车改革为什么这样难[N]． 经济日报，2004月02