外国的国企管理:新加坡经济以国有企业为主导,法国的垄断行业由国家控制

新加坡属于亚洲四小龙之一，经济发达，国家富裕。新加坡的国民经济中，国有企业的贡献占很大比重，国有企业对新加坡经济的腾飞及发展做出了很大贡献。与我们一般认识有很大差异的是，新加坡的国有企业经营效率相当高，1989年国立新加坡大学的3位经济学家曾对全新500家最大企业（包括国有和私有）进行了调查，发现国有企业、外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别28.8%、7.3%和2%——国有企业的效益明显高于私有企业。那么新加坡的国有企业是怎么管理的呢？本文拟以新加坡著名国有企业淡马锡控股为例来剖析一二。

一、设立国有控股公司行使出资人所有权

新加坡在刚刚获得独立时，经济基础非常薄弱，国内市场狭小，私人资本少，投资能力极其有限，为了迅速发展经济积极参与国际竞争，政府做出的选择是集中全国的财力和人力直接创办一批国有企业。新加坡创立国有企业一般有两大类业务领域：一类是涉及到国家安全稳定或与国计民生息息相关的产业，如电力、煤气、水务、博彩等行业；另一类是新加坡未来国家竞争力所在的行业，这些行业由于未来前景不甚明朗或初期风险较大，民间资本不愿意投资，这时国家担负起引导国民经济发展的任务，出资设立企业。

国家作为国有资产的所有者，必须履行所有者权益，那么，新加坡政府如何履行所有者权利、管理这些国有企业呢？一般说来，发达国家管理国有企业有两种模式：

一种是国家设立专门主管部门行使出资者所有权。采用这种做法的国家最典型的是联邦德国和法国。在联邦德国，财政部代表国家对国有企业行使所有权；在法国，财政经济和预算部代表国家拥有国有资产。

另一种是建立国家控股公司代行出资者权力，如意大利。这种模式是政府不直接管理国有企业，而在政府与众多国有企业之间设立国家控股公司，国家控股公司代表国家持有国有企业股权并行使股东权利。通过在国有企业与政府之间设立这种控股公司，割断了国家与企业间的直接联系，国家控股公司负责管理国家拥有的股份，代行国家所有权，是法人管理机构。其主要职责：一是充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和实行完善的财务纪律；三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政策不一带来的矛盾；四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护所有者利益不受侵害。

新加坡采用的也是这种模式，而淡马锡就是这样一个国家控股公司。

淡马锡控股成立于1974年，是新加坡财政部全资拥有、新加坡最大的一家国有控股公司。专门经营和管理新加坡政府投入到各类国有企业资本的国家资产经营和管理公司；公司以控股方式直接管理着23家国有企业，间接管理或控制的企业达到2000多家，在金融、电信、传媒、能源、公共事业、基础设施与工程、运输与物流等产业领域，都有较大的发展。其属下的企业包括新加坡发展银行、新加坡电信公司、新加坡航空公司、新加坡电力公司等一些知名的企业。其所控制公司的营业额占新加坡国内生产总值的13%，成立30年来，淡马锡的经营业绩是净资产收益率年平均超过18%，给国家股东的年分红平均超过6.7%。

二、国有企业管理机制

作为国有企业，淡马锡能够有如此好的经营业绩，原因是什么呢？笔者认为，新加坡国有企业管理之所以如此成功，是因为新加坡解决了一般国有企业管理的四大弊端：国有企业的惰性；国有企业经营者素质及积极性问题；政府对国有企业干涉过多问题；政府对国有企业监督不到位问题。

1、国有企业的惰性问题

新加坡对国有企业并没有什么特殊的优惠或保护政策，而在一开始就将国有企业放到市场中竞争，强调国有企业必须市场化运作，并对国有企业有明确的盈利要求，对其经营者(续致信网上一页内容)的考核也主要考核利润指标。国有企业一旦不能赢利，或盈利能力变差，政府就会果断将其卖掉。这种明确的态度及果断的做法，使新加坡国有企业的盈利动机很强。

2、国有企业经营者素质及积极性问题：

新加坡国有企业经营者的选拔完全市场化运作，强调要从国际人才市场上选拔人才，同时，薪酬水平同样也与国际接轨，保证了国有企业能够获得高素质的管理者，并保证经营者有足够的积极性。

之所以要从国际市场公开选拔人才，是因为新加坡政府意识到：如果由政府来选派、任命的话，由于一流企业往往能提供一流的报酬，政府部门看到这些“肥缺”，可能会将一些现有官员或自己的亲朋好友派过去，出现官商不分和寻租谋私行为——而采用上述市场化、透明化的机制，避免了政府对企业的政治干预和干预所带来的扭曲。

从国际经理人市场招聘人才，使淡马锡及所投资的公司能获得世界一流的管理团队，相应的，淡马锡及其下属企业的薪酬标准完全是跟国际市场接轨的——因为他们选人是在国际市场上选的，所以工资水平必须要有国际竞争力，这样也就能够保证淡马锡获得一流的人才，保证了新加坡能够从国际市场上选拔到优秀的经营管理人才来经营企业，同时，薪酬有竞争力，经营者经营结果与个人收入挂钩，这就提高了国有企业经营者的积极性。

3、政府干涉过多问题

首先，在政府与国有企业之间设立像淡马锡这样的控股公司本身就减少了政府对国有企业的干预。那政府有没有可能通过淡马锡来影响其下属的国有企业呢？答案是否定的。下面我们从人事任免及政企关系两方面来看一下：

1）国有企业人事任免

我们以淡马锡为例看看新加坡国有企业的人事任免制度。

从淡马锡的治理结构及组织结构框架中我们可以看到，对于淡马锡控股的管理，由新加坡财政部长牵头成立董事会任命委员会，董事会任命委员会由财长及各部部长及行业专家组成，不是财政部长的“一言堂”；同时，委员会内的各部部长与财长是平级关系，没有隶属关系。这种政府内部的制约关系保证了淡马锡董事会人才选拔的公正性。也保证了被选中的淡马锡经营者不受政府内部哪一个特权人物的左右。

另外，新加坡考虑到，淡马锡控股要以新加坡的长远利益为前提管理其投资。新加坡的长远利益有别于新加坡政府的利益。所以淡马锡董事会人员的任免虽由财长牵头、各政府部长及专家组成的董事会任命委员会提名，但必须经总统同意后才能任免（新加坡总统代表新加坡的长远利益）。这在历届政府与代表国家利益的总统之间安排了制衡机制，可以防止各届政府滥用职权：

一旦政府乱发指令，淡马锡控股董事会有权驳回政府的指令，只要总统支持淡马锡管理层的举措，政府没有办法免掉现有的董事会成员及管理层。同样，如果政府提名的管理层不利于淡马锡或新加坡的长远发展，总统也可以否决政府提名的名单。这种机制给了淡马锡董事会及其行政总裁一个信号：他们有保护公司的利益与资产的责任,万一遇到一届任意挥霍的政府，或面对一些有损公司效益的行政指令时，要能够确保公司的利益不受到损害。

当然，既然政府及总统都对淡马锡控股的主要管理人员的任免有发言权，那相应的也都对企业经营者有监督考察的责任。

这种做法使总统、政府、企业经营者之间存在了一种制衡机制，政府不可能随意干涉企业经营管理。

2）政企关系的“一臂距离”原则

新加坡对国有企业有明确的赢利要求，考核经营者的经营业绩也根据利润指标来考核。政府一般不干涉企业的正常经营管理。无论是政府与淡马锡之间，还是淡马锡与下属企业之间，都贯彻“一臂距离”原则，其根本的精髓是将企业推向市场（“一臂距离”原则是指队列中的伙伴与前后左右都保持一定的距离，该原则用于经济领域，针对的是一些具有隶属或密切关系的经济组织，如母公司与子公司、厂商与经销商等。针对这一原则，这些公司在日常经营管理、营销策划、处理利益纠纷乃至纳税义务上都具有平等的法律地位，一方不能取代或支配另一方）。但这并不意味着政府不参与企业管理，政府在不干预企业日常经营管理的同时，参与企业的重大投资、并购决策，对企业董事会进行提名、任命；依据淡马锡的经营业绩对企业高层进行考核、奖惩。

淡马锡的经营层对利润指标负责，一旦政府要求国有企业协助实现政府的某些举措，则政府必须给予淡马锡及相关企业一定的补偿。

新加坡政府另外一点比较开明的地方是：不谋求控股，搭民营资本的便车的经营思路——淡马锡投资的竞争性行业企业，很多情况下并不谋求控股地位，等于搭私人股东们的“便车”，借助私人股东的监督积极性和监督机制，来降低投资风险，并避免国家的不当干预，保证公司完全按照非常规范的市场游戏规则运作，这也是很独到的方法。

4、政府对企业的监督问题

新加坡政府对国有企业的监督主要体现在对淡马锡这种控股公司的监督。淡马锡再按照市场规则，监督下属企业。

淡马锡董事会成员中有2－3位是政府公务员，这些人代表政府对企业的日常经营管理进行监督，为了斩断他们与企业之间的利益关系，这几个人不在淡马锡领取薪酬，其薪酬由政府支付，这在一定程度上保证了监督的公正性；

董事会的公务员董事不在淡马锡领取薪水，虽然可以保证其公证性。这也有可能导致这部分公务员因收入与淡马锡的业绩关系不大而积极性不高；针对这种特点，新加坡规定：新加坡政府根据公司经营状况，对委派的董事实行奖惩，经营业绩好的，董事可以升迁，担任更重要的职务，获得更多的薪金。如果公司经营实绩不佳，董事将不再被委任为管理人员。如果董事不按政府的意图办事或者经营效益不佳、不能对下属子公司的经营活动进行有效监督管理以保证资产增值的责任，政府可以随时申请总统予以撤换。

除此之外，淡马锡定期向财政部报送财务报表，使财政部随时了解淡马锡的经营状况。政府作为所有者，也可以随时对国有企业进行检查。另外，所谓社会公共监督也是非常有效的。为了防止由于信息不对称可能导致的内部人控制问题，新加坡规定：国有企业无论上市与否，其经营状况都应当公开，任何机构或个人，只须交纳很少费用，都可以在注册局调阅任何一家企业的资料，这样，公众舆论对国有企业有一定的监督作用——舆论和媒体就像企业状况的晴雨表，由于记者的无孔不入，任何违规的冒险都将付出很高的成本和代价。

因为新加坡很好地解决了国有企业管理在以上四方面容易存在的问题，所以其经营效果一直不错。

同时我们看到，新加坡国有企业的这些管理方法固然很好，但与新加坡政府的廉洁、高效，政府官员素质较高，国家法制严明也有很大的关系。

法国的国企：能源、交通、金融、通信等垄断行业由国家控制

北京市国资委赴法国培训考察报告

http://www.bjgzw.gov.cn/gzjc/sdgz/200412/[1**********]1.htm

一、法国国有资产管理体制概况

法国是西方国家中国有企业最多、国有经济在国民经济中所占比重最高的国家。法国国有企业的发展先后经历了第一次、第二次世界大战之后和1982年三次大规模的国有化浪潮，以及从1986年开始的私有化运动。到2003年底，法国共有1500多家国有及国有控股企业，从业人员110万人，年营业额2000亿欧元。这1500多家国有及国有控股企业，分别隶属于70家国有大企业集团，并在法国70个行业或领域中占据垄断地位，占国家经济的比例接近20%。法国的国有企业主要分布在能源、交通、金融、通信、汽车、钢铁、航空、保险等国家经济命脉行业，如法国电力公司、法国煤气公司、法国国营铁路公司、雷诺汽车公司等。

（一）法国国有企业的组织形式与法人治理结构

依照法国法律的有关规定，一般认为，只要政府部门可以依据企业的产权、资金参与情况和有关规定，直接或间接地对企业起主导影响作用，就可以被视为国有企业。根据1972年7月10日法国内阁会议作出的决定，国有企业必须是国家或国家公司在其中单独或联合占有大部分股份的企业。

按照企业法律形式划分，法国的国有企业大致可分为具有工业和商业特征的国有部门和以股份有限公司形式存在的国有公司两类。具有工业和商业特征的国有部门是指按行政方式运行、具有行政职能和企业法人地位的特殊国有企业。这类企业一般承担着提供企业性服务和从事行政管理两方面的职责，如法国电力公司和森林管理局等企业。以股份有限公司形式存在的国有公司是指不具有行政管理职能，参照《公司法》（商法）进行规范的国有公司，如法兰西航空公司和法国高速公路公司等。这类企业又可以分为由国家控制全部股份的国有资本公司和由国有股东和私人股东共同出资设立的混合经济公司。

法国国有企业的法人治理结构一般是实行董事会下的领导办公室（DIRECTION GENERALE）负责制。

法国国有企业的董事会是企业的最高决策机构，对股东负责。由于国有企业最大的股东是国家，而政府又是人格化的国家产权代表者，所以董事会最主要的责任是对政府负责。概括地讲，就是遵守国家的法律、法规，执行国家的经济政策和产业政策，保证国有资产的保值增值。具体地讲，就是制订企业的中长期发展规划，同政府讨论并签署《目标合同》，决定企业的重要人事任免、经营方针、投资计划等一切重大决策，审议和批准企业年终财务报表和利润分配方案等。

法国国有企业的董事会一般按“三方制”或“四方制”组成。“三方制”是指董事会成员由国家代表、企业界代表和内部职工代表组成。“四方制”是指董事会成员由国家代表、企业界代表、内部职工代表和其他主要股东组成。董事会成员中的国家代表由政府任命，一般由该企业上级政府主管部门内的有关中高级官员担任。按照法国有关法令规定，所有国有企业董事会内必须有经济财政部的代表。董事会成员中的企业界代表通常是该公司最重要的用户、供货商和业务密切的银行负责人，由政府任命，一般不能从该企业领取报酬。企业内部职工代表由本企业内部职工通过无记名投票选举产生，在一般情况下，其数量与政府代表相同。其他主要股东是指在国有控股公司中，持有其股份的其它国有企业或私人企业的股权代表。法国国有企业的董事会成员人数一般在15－21人之间，每一成员任期五年，最多可连任三期。

法国国有企业的董事长由政府选派，一般采取直接任命和间接任命两种方式。对于国家全资企业以及国家控股90％以上的企业，其董事长由政府直接任命，任用程序为：主管部长提名，内阁会议讨论通过，共和国总统签署任命书，以法令形式对外公布。对于政府不能直接任命，而是由董事会选举产生董事长的国有控股公司，由于国有股占50％以上，因此政府仍可以左右董事长的选举，即由国家提名确定的间接任命方式。由于法国国有企业的董事长是由政府任命的，因此董事长要对政府负责，并执行政府的指令。董事长在做出重大决策时，一般都要同政府有关部门磋商，如果董事长与政府发生严重分歧，拒绝执行政府的意见，董事长可以自动辞职，政府也可以撤换董事长。

法国国有企业的领导办公室一般由总经理、副总经理，以及各主要职能部门和生产部门的一把手组成，通常每半月召开一次会议。领导办公室对董事会负责，主要负责公司的日常经营管理，决定公司一些重要的业务（如签订重要合同、决定重要投资、向银行贷款等），向董事会推荐重要干部人选，协调和管理各业务部门。在法国的许多国有企业中，董事长也同时兼任总经理。

（二）法国政府对国有企业的监管

法国政府一直没有一个统一的国有企业和国有资产管理机构，而是分别由不同的政府部门负责。去年底，法国成立了国家参与管理局，其职能相当于国资局。国资局由70名社会聘任的各行业专家组成，力求通过服务达到对国有企业的有效监督。法国政府对国有企业的监管主要集中在人事任免、决定企业经营方向和财务管理等方面。经济财政部是国有企业财务方面的主管部门，决定企业获得的财政拨款数量和国家的参股范围，其他相应政府部门负责企业的经营管理。法国处理国家和国有企业之间关系的基本原则是：既保证国家对企业的所有权和领导权，又要保证企业拥有一定的经营权，使大多数国有企业能够按照一般经济法则和市场规律运营。

法国政府主要从三个方面对国有企业进行管理。一是制定详细、明确的法律法规，规范国家与企业之间的关系，以及企业内部的领导体制及其财务、税收、雇工、工资和计划合同等，使政府对国有企业的管理做到法律化、制度化，从而保证国有企业生产经营活动能够在法律允许的范围内正常进行。二是采用“合同制”的形式对国有企业进行管理。合同主要内容包括企业发展规划，企业参与实现国家总体利益的目标，合同的实施程序等。合同由企业董事长、总经理与主管部长共同签署。合同并不具有法律效力，但如果企业未完成合同规定的目标，政府可以撤换企业领导人。通过合同明确国家与企业的责权关系。合同制将国家监督和企业自主经营融为一体，使企业获得“有监督的自由”。三是对国有企业实行分类管理。法国政府根据企业是否具有竞争性，行业是否存在规模效益，以及是否需要大量基础设施投资等三个标准，把国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两种，并采取不同的管理方式。法国的垄断性国有企业主要集中在能源、交通、邮电通信等基础产业和基础设施部门，对这些企业，政府控制程度较高，管理较为严格，企业的自主权相对较少。竞争性国有企业所处的行业主要是加工工业、建筑业、商业和服务业，对竞争性国有企业，政府的管理仅限于任命企业的主要领导人和对资产进行监督，企业拥有较大的经营自主权。

此外，法国政府还建立了对国有企业的监督、检查机制。法国政府对国有企业的监督主要分为财务监督和技术监督。财务监督主要是从财务角度审议和批准国有企业的长期发展规划和限额以上的投资计划，对企业财务报表进行审计，对即将上市或转让的国有企业进行资产评估、制订出最低限价。财务监督的目的是保证国有资产的保值增值，防止国有企业在兼并、转让和上市过程中发生国有资产流失，防止国有企业负责人滥用职权、损公肥私和大手大脚乱花钱。技术监督则主要是监督企业是否执行国家制定的产业政策、产业导向和指导性计划，是否遵守国家制定的有关技术规范、质量标准、安全标准及环保标准等，并从技术角度审议和批准国有企业的长期发展规划和限额以上的投资计划。法国政府对国有企业的检查，大体可以分为内部检查和外部检查两种。其中，内部检查主要由政府选派的国家产权代表、经济财政部派出的审计员、国家检查官、业务主管部派驻的代表等承担。外部检查则由审计局、预算财政纪律检查署、各行业的监事会、公共事业高级顾问团、经济财政部稽查司和议会特别委员会等部门负责。内部检查是主动的、事前的检查，外部检查则是被动的、事后的检查。

（三）法国国有企业的私有化浪潮。

经过上世纪的三次国有化浪潮，到1983年，法国国有企业无论在职工人数、企业数量，还是在投资额、销售额及增加值等方面，其统计数字都达到了历史最高点。仅就工业而言，国有企业占职工人数的23％，投资额的49％，销售额的31％，增加值的28％，固定资产的53％。三次国有化浪潮，使法国国有经济在西方发达国家国民经济中的比重跃居首位。

但是，随着大量企业实行国有化后，国有企业机制不活、人浮于事、资金缺乏、后劲不足等制约企业发展的现象也日益显现。一些国有企业经济效益恶化，亏损数额不断上升；有的长期亏损，甚至已资不抵债，濒临破产边缘，只有依靠财政不断“输血”才能勉强维持生存。法国政府在国有化运动中大量收购企业，并不断地对亏损企业进行 “输血”的行为，直接加大了国家财政赤字，使得政府无力通过财政手段减缓当时越来越突出的失业等问题。法国政府的国有化政策招来了越来越尖锐的非议。

1986年，立法选举后上台的法国新政府，执政伊始即对80年代初国有化的一些企业实行私有化。在短短的十四个月内便将12家大型国有集团公司进行了拍卖。至此，法国走上了国有企业私有化的道路。

法国国有企业的私有化是一个渐进的过程。国有企业私有化的范围是随着立法逐步放开而不断扩大的。法国政府首先将国有企业私有化的范围划定在制造业和商业领域之内，之后逐步扩大到海运、宇航、烟草、飞机、钢铁和银行保险等国家命脉企业，但国家公共服务领域不允许实行私有化。法国国有企业私有化的实现方式主要是通过向公众和机构转让企业股份实现的。依据法国1986年和1993年制定的相关法规，经济财政部部长有权确定向公众及机构推销股票的方式，并可以决定把市场内交易方式和市场外交易方式（含定向转让）结合起来使用。为确保国有企业私有化的顺利进行，法国政府要事先做好三项前期准备工作：一是培育壮大民营企业，做好国有企业私有化的市场前期准备；二是选择准备进行私有化的企业，并通过法令的形式公布名录；三是制定国有企业私有化配套的法律法规和相应的规则，杜绝非常规的竞争活动。在国有企业私有化的具体运作上，法国政府通过设立独立的私有化委员会对国有企业及其资产进行评估并确定出售价格。

法国国有企业私有化运动取得了显著的成效。一是缓解了公共财政压力。通过出售国有企业，不但减少了对国有企业的财政补贴，而且近十年来还收回资金3000多亿欧元，从而使政府有财力偿还公共债务，并为其他关键部门追加资本。二是提高了企业的市场竞争能力。通过私有化，不但改善了企业的经营机制，而且可以使企业能够充分利用资本市场进行融资，不断壮大经济实力。三是调动了私人投资的积极性，促进了金融证券市场的发展。

受欧共体框架内各项制度的约束和世界经济一体化发展趋势的影响，以及企业自身发展规律的要求，目前，法国上下已对国有企业私有化形成了共识。法国国有企业私有化已成不可逆转之势。

二、几点启示

通过对法国国有资产管理体制及运行机制的考察，使我们进一步加深了对法国国有企业的公司制度、治理结构和政府对国有企业的监督管理的认识，深刻了解了法国国有企业私有化的过程及其原因。法国国有资产管理体制及运行机制给我们如下启示：

（一）国有企业必须置于出资人的有效监控之下。法国国有企业完全置身于政府的监控之下，其决策层和监督层基本上由外部人控制。企业的董事会除了职工代表外，政府主管部门的高级官员和企业界代表都是外派的。董事长是由政府选派的，必须经过法国高级行政管理学院严格筛选，据说，学员大学毕业后进入该学院，要经过一年的预科学习，经考试合格后再进行两年半的专业培训，只能有10% 左右的学员入围，再送去实习后，才能拥有任职资质。企业的监管来自各个方面，既有来自经济财政部和业务主管部的监管，又有来自审计部门、预算财政纪律检查署等部门的审查，还有来自各行业的监事会、公共事业高级顾问团和议会特别委员会等社会各方面的监督。对此，法国政府业已意识到多头监管的弊端，正由多头监管向目标管理过渡。企业的执行层权力十分有限，主要负责公司日常业务的经营管理，这与我国国有企业权力过大，内部人控制，监督不力形成强烈的反差。

（二）对非关系国计民生的企业，政府应逐步放开，尽可能减少管理国有企业所承担的无限责任。通过对法国国有资产管理体制及其运行机制的考察，我们认识到，无论在什么政体下，国有企业都存在着体制和机制的弊端。经过第三次国有化浪潮，法国国有企业的数量和规模达到了历史的最高点，但同时法国政府对国有企业的监管范围和监管责任也随之加大。国有企业中存在的大量问题及其亏损给政府主管部门及公共财政带来的沉重负担，使法国政府承受了巨大的压力，他们认识到国有企业就意味着政府要承担无限责任，政府不是万能的，应当在加强监管的同时，逐步将企业推向市场。为此，法国政府选择对国有企业实行私有化，全力打造有限政府的政策。除公共服务领域外，法国国有企业将逐步退出其他各个行业或领域。这一点应引起我们足够的重视。

（三）国有企业要按计划、有步骤地的退出。法国国有企业的私有化不是一开始就全面铺开，而是按计划、有步骤地推进。法国国有企业在开放资本，实行私有化前，政府主管部门要做必要的前期准备，概括为市场准备、企业准备和法规准备。市场准备就是要培养一批有竞争力的非国有的竞争对手，提前准备好国有企业私有化的市场；企业准备就是当条件具备的时候向市场推出准备进行私有化的企业名单；法规准备就是在国有企业私有化前制定并公布与其相关的配套法律、法规和规则。推进的顺序，一是对处于完全竞争性领域的企业最先退出；二是对国家命脉企业和垄断性企业经过调整后创造条件退出，退出的股权比例由小逐步加大；三是对条件不具备的企业不急于退出。

（四）在国有经济退出的过程中，必须关注企业的发展和职工的稳定。法国在国有企业开放资本，实行私有化过程中，一般将股权分为四块出售，一块给战略投资者，一块给基金，一块给社会自然人，一块给本企业职工。这里最重要的是引入战略投资者和安置员工。股权出让给战略投资者，主要目的是强化企业的内聚力和稳定性，避免企业股权的过渡分散，从而保证企业的健康发展。法国政府用出售国有企业收回的资金偿还企业债务和为新企业追加资本金，彻底解决企业的历史遗留问题。妥善解决员工问题的目的在于稳定队伍。一要解决员工的身份由准公务员变为企业职工的问题。法国政府采取了老人老办法、新人新办法的宽松处理方式，对于年龄偏大的老职工，保留现有身份直到退休；对于同意改变身份的，支付一定数额的补偿金并留有后路，如果两年内反悔的，允许其退回到原来身份。二要引导员工持股。国家规定：本企业职工认购的股份不超过上市总额的10％，每一名职工认购的股票总数不超过其每年上缴的社会保障基金数额的5倍。国家以低于其他同时购股人20％的价格，并将付款期延长到三年等优惠条件，将企业股权出让给本企业职工，是为了制造更多的中产阶级，创造更加和谐、稳定的社会环境。因此，支付改革成本是国有资本退出不可回避的问题。

三、我们的建议

（一）国有企业改革要以规划为先导，有计划、有步骤、有重点地推进企业改革和国有资产布局的调整。国资委的工作千头万绪，但要抓根本，这就是制定国有资产布局与国有企业结构调整的总体规划。在战略调整规划的指导下，紧紧围绕具有竞争优势的国有大型骨干企业进行重组，对关系国计民生、对国民经济起拉动作用和带动作用以及与奥运项目相关的重要行业中的重点国有企业及其资产进行重组。通过对同行业同类型企业进行归并，力争使大企业的业务范围更加分明，以避免交叉重叠，相互竞争的问题。在调整中应区别不同情况，有针对性地采取不同的方法，先易后难、循序渐进地进行。总之，国有企业的改制重组要有步骤、有计划地进行，不能急于求成，更不能一哄而起。

（二）强化对国有企业董事会监督、管理的力度，完善企业治理结构，从根本上解决企业内部人控制问题。法国国有企业在决策和监督层面上都依附于政府和社会力量来监管，对比之下，我们的国有企业还基本上被内部人控制，这种体制和机制上的弊端应当加以改变。首先，要从制度上避免董事会与经理层在人员上的相互重叠，做到各司其职。其次，要改善董事会成员的构成，增加外部董事的比重，将企业内部董事控制在三分之一左右。三是对担任国有产权代表的公司董事，尤其是董事长，应当进行实用性强、多学科、高水平的专门培训，并经过严格的竞争性筛选，以便更好地履行出资人的职责。四是企业应在董事会下设立战略投资委员会、业绩考核委员会等机构，其成员可以是外派董事，也可以是企业退下来的有经验的老同志。五是要加大对国有产权代表的考核力度，突出对履行职责的考核，使他们真正对国资委负责。

（三）在国有企业改革重组中要支付必要的改革成本。为了妥善解决国有企业的历史遗留问题，减轻企业的社会负担，确保能够及时关停并转劣势企业，堵住国有资产流失的黑洞，建议市国资委要加快研究、制定与国有资产布局、国有企业结构调整相关的成本支付配套政策；研究制定优势骨干企业剥离非经营性资产、富余职工和离退休人员的办法；研究制定劣势企业托管或退出市场的办法；研究制定建立统一的、国有资产布局与国有企业结构调整成本的筹资渠道与支付办法。

（四）建立国资委与相关行业主管部门的联系，形成对国有企业的监管合力。为更好地履行市政府授予市国资委国有资产出资人代表的职责，建议市国资委一要在内部建立起有监事会、业绩考核处、统计评价处、干部处、党群处和规划发展处等部门组成的联席会议制度，以利于各部门之间的信息沟通和工作衔接；二要配齐大企业的监事会，使监督工作不留死角；三要在分工明确的基础上，加强与政府有关部门的沟通、联系，实现国有资产出资人代表对企业的监督管理与政府有关部门对企业履行公共管理、监督职能的有机配合，形成对国有企业监管的合力及有效的监控体系。

（五）对市国资委直接监管的企业实行“五定位”，改变同一出资人所属企业之间的低层次竞争问题。针对目前市国资委所监管企业数量多、规模小、分布广、实力分散，以及主业不突出、相互之间业务交叉重叠现象严重等问题，建议市国资委应在国有资产布局调整和国有企业重组中，对直接监管的企业从企业性质、组织形式、经营范围、股权结构和产业发展目标等方面进行市场定位。明确每一个企业的经营方向和所承担的经营职责，避免国有资产在企业层面的多角化经营和分散化布局，以及同一出资人所属企业之间的低层次竞争，努力形成国有资产在市国资委层面的多角化经营和在企业层面的专业化经营格局，确保国有资产在适度集中的基础上实现集约化、专业化经营，从总体上提高国有企业的市场竞争力。

（六）在国有企业改制中，要积极寻找、慎重选择战略投资者，避免为改制而改制。目前，在现实中还大量存在着不具备改制条件的企业为改制而改制的现象。有的企业，其改制行为不是为了企业的发展和做大做强，而仅仅是为了完成任务或是追求时髦。因此，在现有已改制企业中大量存在着在同一产权主体下国有企业之间相互持股的现象，以至于一部分改制企业在经营机制上换汤不换药，直接影响了国有资产在国民经济中的控制力、带动力和影响力。鉴于此，在下一步国有企业重组和规范改制工作中，建议市国资委要坚决杜绝企业为改制而改制的行为。在改制中，要根据企业发展的实际需要，有针对性地积极寻求有资金优势或品牌、技术、资质、管理、市场营销等优势的企业作为战略投资者，采取吸引投资入股或资产置换、交换股权等方式结为战略合作伙伴，提高产品的技术含量和企业的市场竞争能力，真正实现做大做强国有企业的目标。

弗朗西斯·福山：“低信任度”的国家，可以通过国有经济主导，实现工业化

福山：国家按文化可分为两类：高信任度、低信任度

美籍日本人弗朗西斯·福山把相互真诚、信任并结成团体合作的精神简称作“信任”,认为它是对高度发达的现代经济最重要的一种“社会资本”。他认为,一个国家有了这样的“人力资本”,才可能成功地建立和经营现代的大公司,才会以现代式的广泛分工来进行生产。

依据一个国家的人民内部相互信任程度的高低,福山区别了两类国家两类文化:一种以德国和日本为代表,社会内部具有高度的相互信任,没有亲属关系的人们能够相互信任、相互合作。这样的国家就很容易从民间自发地发展起巨型的企业和生产上的广泛分工,因而在20世纪成为经济实力最强的国家。另一种则以中国文化为代表。在这种文化中信任度低,人们普遍地不信任与自己没有亲属关系的人,因而民间的私营部门很难发展起强有力的巨型企业,这种国家在发展现代的工业化经济上势必落后。福山把拉丁语族的欧洲国家——法国和意大利都算做与中国一样的低信任度国家,把英国和美国的盎格鲁—撒克逊文化算做中间类型,美国比较接近德日类型,英国则更接近意大利类型。福山的这种假说可以对经济发展的历史作出极为令人信服的解释。

低信任度国家的两难处境

被福山归入“低信任度”一类的国家,都在发展现代的工业化经济上碰到了极大的困难。对自己亲属以外的人不真诚、不信任、不自愿进行有组织的合作,使这些国家的私营部门无法集聚足够的资金和技术人才来发展现代科学技术,更无法建立和经营需要大量资金和管理人才的巨型企业。资本主义私有制在这些国家越发达,发展现代工业化经济的这些障碍反倒显得越严重。

低信任度国家在发展现代工业化经济上的困难,首先导致了它们在单纯依赖私营经济时现代工业化经济发展缓慢。18世纪末,法国的经济实力和工业都居欧美第二位。而在此后的产业革命和工业化时代,法国的经济增长远远慢于美国、德国和英国,以致到20世纪初经济实力已经落到欧美国家中的第四位。另一个例子是文化上类似于法国的拉丁美洲各国。同样实行自由放任的经济政策,但是英美成了世界第一流的发达国家,而拉丁美洲各国则落入第三世界的行列而不能自拔。

为了克服在发展现代工业化经济上所遇到的困难,并保持民族独立,低信任度的国家就走上了发展国营经济特别是国有企业的道路,并且把自己的国有经济融入到实行指导性计划的有系统的产业政策之中。法国在二战后大力发展国有经济,最终使国有企业占到整个GDP的20％,并且20世纪50~60年代取得了高于英美等国的经济增长速度。福山指出,“法国政府之所以一直在干预经济,原因就是法国的私营经济一直没有活力,缺乏创造性和创业精神”。与法国类似,二战后意大利政府制定了有系统的指导性计划,组建了大批巨型国有企业,出现了二战后的经济奇迹,真正实现了工业化。

在法、意和拉丁美洲国家的对比中,我们可以认识到,社会低信任度国家只有两条路可走:要么单纯依赖私营企业而永远处于不发达的状态,要么以国有经济、国有企业带动经济发展而变为发达国家。

中国的文化环境:香港与台湾的事实

福山认为中国是社会内信任度低的典型,经济生活中充满了家族主义。这样的社会文化和伦理习俗下,只有发展国有经济和国有企业,以政府的力量集聚技术人才和资金,学习、研究、开发和应用先进技术,才能建立和经营大企业。

二战后,香港和台湾曾经实现了高速的经济增长,从它们的发展特点中可以得到许多启示。

香港经济的崛起,得益于在中国大陆与西方经济往来中的垄断性中介地位,而不是资本主义私有制。在东亚,香港是唯一真正坚持自由市场经济和资本主义私有制的。自由放任式资本主义私有制对香港经济的进一步发展形成了严重的阻碍。几十年的经济繁荣和高速发展几乎没有在香港打造出值得一提的私营制造业和商业大企业,社会内部的信任度低,对没有亲属关系的人不真诚、不信任、不自愿合作的文化心态导致经理人员腐败行为盛行,资本家实行家族式管理,把企业规模保持在家族小企业的水平上,无法促进技术进步。香港经济制造业技术水平的落后已经到了与其人均收入极不相称的程度。人均收入达两万美元的香港,出口产品的技术含量只相当人均收入仅几千美元的马来西亚的水平。在垄断性中介地位逐渐丧失的背景下,香港的科技水平无力维持人均两万美元的高收入,经济发展面临困境。

台湾也因社会内部信任度低很难形成私营的巨型企业。但由于台湾当局强有力的经济干预,台湾出现了高速的经济增长并接近经济发达的边缘。台湾的经济是一种“计划指导的市场经济”,“行政市场体制”。台湾当局制定指导性的经济计划,并以政策手段促其完成,以弥补私营企业的不足。台湾当局的经济政策,形成了“台积电”和“台电联”这样的巨型集成电路制造厂商。靠着成熟的产业升级政策,台湾发展起了极具国际竞争力的半导体产业,使半导体产业成了台湾经济的最新增长点。

台湾和香港的经验事实都从正反两方面证明,在中国式的文化环境中,要想取得足够的技术进步和企业规模,取得真正的发展,是不能依赖私有经济的。

中国大陆更需要国有经济

中国大陆与香港和台湾社会文化和伦理习俗相似,在经济发展上也存在私营企业无力成为社会所必需的巨型企业的问题。这一内在原因促使百年来的中国政府都通过兴办国有经济甚至国有企业来促进经济发展。

中国在发展现代工业化经济上的困境,从一千年前的宋代就开始了。早期的“资本主义萌芽”始终没能导致中国自主地发展起现代的工业化经济。甲午战争之后,中国私营企业在技术和筹资上的先天困难日益暴露。由于当时绅商地主之间的信任度非常低,清末著名实业家张謇等人在筹资扩大企业时遇到了巨大的困难。信人唯亲的心态使私营企业做大非常困难,更无法产生真正的现代股份制企业。以铁路投资为例,清末民间资本要求“商办”铁路,却难以解决资金问题,进展缓慢。1911年清政府鉴于多省商办铁路毫无成效,宣布实行铁路国有。虽然清政府的铁路国有政策激起了民间的“保路运动”,但必须清楚的是,其矛盾的双方是中国民族资本与外资,“川人之极端反对者,不在路归国有,而在名则国有,实则为外国所有”。历史的结局是,辛亥革命以后在中国兴建和经营的铁路,如果不归外国所有几乎一开始就为国有。中国的私营企业一直没有能力为铁路这样大的投资项目进行筹资和经营管理。

中华人民共和国成立以后,政府在30年中推行公有化政策,依靠国有经济和国有企业有计划地推行工业化政策,使中国能在半个多世纪中一直保持着比印度高得多的经济增长率。1978年中国实行改革开放的经济政策之后,保持了年均9％的高速经济增长。普遍的论调是认为这来源于私营企业的发展,特别是来源于外商投资企业。这其实是误解。这些年中国的国有经济和国有企业取得了显著发展,甚至外商投资企业和私营企业的迅猛发展也在很大程度上得益于中国的国有经济。外商在中国投资的企业大量使用了中国国有部门提供的技术人才甚至管理人才,否则外商投资企业绝不可能在中国取得那样多的利润,中国也绝不可能吸引那么多的外商投资。

改革开放后中国经济增长最强劲的地区中,只有浙江省是真正靠当地的私营企业取得了快速的经济增长。而广东的珠江三角洲和江苏的苏南地区,除了外商投资所起的作用外,主要是靠集体所有的乡镇企业甚至国有企业带动了工业和整个经济的增长。这两个地方乡镇企业的发展,在很大程度上是靠利用国有企业溢出的技术(通过聘请技术人员和其他方式),同时也靠当地国有银行的信贷支持。