我国农村养老保险基金筹集模式探讨

我国农村养老保险基金筹集模式探讨

史锦华1,2

(1.财政部财政科学研究所,北京　100036;2.中央民族大学经济学院,北京　100081)

[摘要]近几年,随着政府对农村养老保险的重视和政策调整,许多地方突破原有的模式框架,积极探索有地方特色的新型农村养

老保险基金筹集模式。文章回顾总结了我国农村养老保险基金的筹集模式状况,指出加大农村养老保险基金筹集的现实必要性,提出建立农村养老保险基金筹集模式应遵守的原则,探讨了主要由公共财政支持下的模式选择问题。

[关键词]农村养老保险基金;筹集模式;原则;政府责任

[中图分类号]F323.89　　　[文献标识码]A　　　[文章编号]100429940(2008)0820081204

DiscussiononAccumulatingModes

oftheRuralEndowmentInsuranceFundsinChina

SHIJin2hua1,2

(1.ResearchInstituteforFiscalScience,MinistryofFinance,Beijing100036,China;

2.EconomicalCollege,CentralUniversityforNationalities,Beijing100081,China)

Abstract:Recently,withtheChinesegovernmentpayinghighattentionandadjustingpolicyofruralendowmentinsurance,manylocalgovernmentsareactivelyexploringthenewcharacteristicofbreakingthroughthatoriginalframes.Underanalyzingsomerealityofaccumulatingruralfunds,thearticleindi2catesitspracticalrationalityandnecessityandprovidessomemodes,finally,itdiscussesthemodechoicesofitwiththesupportfromthepublicKeywords:ruralendowmentinsurancef;rules;government’sresponsibility

　　、集体和国家等多方出资,支持和服务,它是农村养老保险制度发展的物质基础。当前,随着我国社会主义新农村建设的推进,以及政府“城乡统筹”、“和谐社会”施政理念的实施,农村养老保险问题备受关注,并成为破解我国特有经济现象———“三农”问题的关键之一。由此,许多地方突破原有的模式框架,积极探索有地方特色的新型农村养老保险基金筹集模式。

一、农村养老保险基金的筹集模式状况

对于农村养老保险基金筹集,原民政部于1992年1月1日制定并实施了《县级农村社会养老保险基本方案》,提出农村养老保险资金的筹集是:个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持。在这种筹资模式引导下,全国大部分地区的养老保险基金筹集采取以个人缴纳为主,缴费比例大致占到缴费总额的50%以上;各地根据集体经济的实力确定集体补助的比例,数额控制在缴费总额的10%～30%;财政给予政策和资金扶持,重点放在政策引导、鼓励农民投保和给予激励上。后来的发展证明,在这种筹资模式下,国家和集体所体现的社会责任过小,大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴,政府实际上也没有资金投入,农民基本上是个人交费、自愿参加。这种状况不仅造成资金来源不足,降低保障水平,而且影响了农民参与社会养老保险的积极性,加大了农村社会养老保险工作的难度,农村养老保险发展一度呈下降或徘徊的局面。

近几年,随着政府对农村养老保险的重视和政策调整,各地积极探索建立多种形式的农村养老保险基金筹集模式。目前从全国来看,筹资模式大致有四种:一是仿城模式。养老保险基金由企业、个人缴纳,纳入城镇养老保障体系,这主要在经济实力雄厚的乡镇企业里实行。二是福利模式。养老保险基金由集体完全支付,这主要在集体经济发达地区的乡村实行。三是社区模式。一些地区以社区为单位筹集、管理和使用养老金。四是储蓄积累模式。这是当前普

[收稿日期]　2008204217[作者简介]　史锦华(1967-),女,河北人,财政部财政科学研究所博士后,中央民族大学经济学院副教授,经济学博士。研究方

向:经济理论与政策,社会保障。

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遍实行的一种模式,其特点是由国家、集体、个人分别承担养老保障责任,由政府统一资金管理,保证合理利用。据统计,截至2006年底,全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县(市、区、旗)不同程度地开展了农村养老保险试点工作;到2007年,农村参保人数5171万人,有392万农民领取了养老金,年末农村养老保险基金累计结存412亿元①。

总的来说,农村养老保险事业获得了长足发展;但是,从全国农村养老保险基金筹集状况来看(如表

　　　　表1　年份参保人数(万人)基金累积(亿元)人均累积保费(元)农村总人口(万人)农村覆盖率(%)

[***********]89.75

1),养老保险基金总量仍然很小,且覆盖率很低。同时,各地的养老模式建立基本都是根据本地区的特定经济发展状况,都有其特定的覆盖人群。另据统计,2006年底全国354亿积累基金中,排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京,这五个经济比较发达省市的基金共计252亿元,占全国基金总额的71.3%,而在全国绝大多数农村地区,还基本上没有

推行养老保险制度。

1999-2007我国农村养老保险基本情况表[***********]77.64

[***********]37.54

[***********]16.98

[***********]17.06

[***********]57.10

[***********]47.30

[***********]27.31

[1**********]797--

　　　　资料来源:劳动和社会保障部年报、国民经济和社会发展统计公报(1999-2007)

　　二、现阶段加大农村养老保险基金筹集的必要性

(一)有效应对农村老龄化人口高峰的到来

根据人口发展预测结果,20世纪90年代是中国由成年型向老年型社会转变的阶段,2000是老年型社会的形成阶段,到21,老龄化将达到顶峰,,5有一位60,由于农村人口基数大,;同时,受城市化发展趋势的影响,大量农村青壮年流入城镇,农村人口“老龄化”的程度更深。2000年我国第五次人口普查数据显示,农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10%,高出城市1.24个百分点,已经进入老年社会,而且老年人口将以每年3.3%的速度增加。按国际经验,一个国家必须在老龄化高峰到来之前的20年建立起有效的养老保障制度,否则,将会给未来社会造成严重的负面影响。农村养老保障,如果还仅仅以家庭为主,且完全依赖土地的话,不仅生活质量得不到保障,而且还会进一步加深人地之间的矛盾,拉大收入差距,影响社会主义新农村建设。

(二)有利于缩小城乡差距,缓和社会矛盾

缩小城乡差距,实现城乡统筹发展是近年来公众关注的热门话题。自改革开放以来,我国居民的收入普遍提高,生活有了很大改善,但与此同时城乡之间收入差距也在逐渐拉大,成为困扰我国改革和发展的一大社会难题。据统计,2007年全年城镇居民人均可支配收入13786元,比上年增长17.2%;农村居民

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15.4%②。可以看9646元,在增长8,城乡居民收入增长的相对差。如果任其长期发展下,势必造成多方面的社会矛盾。缩小城乡收入差距,统筹协调发展,建立促进农民持续增收的长效机制,应成为各级政府工作的重中之重。国内经验证明,农村养老保险制度的建立对促进农民增收,调节城乡之间的收入差距具有十分显著的效果。

(三)是实现农业产业化的客观要求

改革开放初期,我国农村普遍实行了土地家庭联产承包责任制,使农业生产获得了极大发展。加入WTO后,我国农业处于新的发展阶段,传统的农业生产面临新的机遇和挑战。在新的形势下,要求农业必须以国际化和市场化为导向,通过推进土地经营权的流转和集中,发展农业产业化经营,着力提高农业的经济效益和市场竞争力。这种以土地为核心的制度变革,势必会使农民面临生产方式甚至生活方式的转变。农村养老保险基金可以帮助农民抵御转变过程中的生产、生活风险,同时,也能减少制度变革的阻力,化解可能出现的各种矛盾,顺利完成农业的产业化升级过程。

三、建立农村养老保险基金筹集模式的原则

从发展状况和现实必要性看,我国已具备大规模建立农村养老保险基金的条件和现实需求。应该重视的是,在建立农村养老保险基金筹集模式时,要遵守以下原则:

(一)立足“三农”现实,坚持更加注重公平的原则

目前“三农”问题越来越成为困扰中国经济发展的重大难题,成为一个关乎国家命脉、民族未来的根本性问题。新型农村养老保险基金筹集模式的设计必须结合农业产业结构的调整和发展,社会主义新农村的综合建设,以及缩小城乡差距来整体设计,统筹规划,否则就会缺乏长远发展动力。

坚持更加注重公平的原则是因为:一是由于中国“二元经济”结构的存在,导致“三农”长期在“体制外”循环,受到另类政策对待,但是“,三农”在我国整个经

③

济发展进程中做出了重大贡献,社会保障在农村的缺失,与农民所做的牺牲与贡献是极不相称的。将农民纳入社会保障体系,对农民实行“国民化”待遇,有利于和谐社会的构建,正如马克思曾再三强调“:一切真正的危机的最根本原因,总不外乎群众的贫困和他们有限的消费。”二是要对农村中所有以“农民”为身份的公民实现机会均等的原则,即对农村中无论是由于主观还是客观原因而面临生活困境的人都提供生存的条件,使其再次获得与别人相同的发展机会,达到每一个社会成员在参与社会生活方面机会均等。

(二)坚持统一筹划和灵活实施的原则

我国农村人口占总人口的70%以上,广袤,各省各地之间经济发展水平不一、力不同,例如东、中、此,措施相配套的农村老保制度(王德文,2007)。,要结合不同地区的现实情况,从条件成熟地区开始、分步灵活推进实施新型农村养老保险制度。一是养老保险的形式可以多样化,主要有基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等。一般地区普遍建立基本养老保险制度。经济发达地区,在参加基本养老保险之外,鼓励农民个人按照自愿原则,缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险。二是缴费方式灵活多样。由于农民以农业生产为主,无固定用工单位,不可能完全参照城市居民的缴费方式。建议在乡村居住的农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以身份证号码为编码的全国通用个人账户。进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户。三是缴费时间也可灵活确定,每年年终个人可查询、核对、补缴,逐年积累,到期定期支取。

(三)自主选择与适度保障原则

农村的收入水平决定其缴费水平,缴费多少又决定保障水平的高低。在缴费标准上,可以根据农民的实际收入水平,制定多个档次供农民自主选择,以满

足其适当的保障水平。具体来说,可以按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计,设立低、中、高多个档次,由参保人根据不同的经济条件、收入水平、健康状况自主选择,并可在申请批准后调整缴纳档次。最低缴费标准按最低享受(支付)标准倒推,应在加上政府和集体的补助后,能保证基本的养老需要。据测算,如果一个16岁的年轻人要在他(她)60岁以后每月领取100元,现在每年需要缴费190元;要领取300元,则每年要缴纳570元。原则要求将来保障水平达到低保标准的120%以上,或在农民人均纯收入的10%～30%幅度内为宜。同时,各地加大财政和集体(单位)投入,有条件的地区要建立农村养老保险的待遇调整储备金,根据物价指数增长等情况,适时提高养老金水平。另外,要结合现代高科技农业的发展、农业资源环境保护、农村计划生育、失地农民权益保障等政策,区分不同的人群,实行区别对待,在农村养老保险制度的安排上给予特殊优惠。

四、政府责任:,经济状况,也。的,特别是在制度创立过程中,如果没有政府的支持、参与和主导,是不可能创立起来的。我国农村社会养老保险制度的目标是“:十一五”期间,重点做好富裕型农村和失地农民以及农民工的养老保险工作,力争到2010年使参保人口占农村应保人口的50%左右;争取在2020年基本建立起覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、管理规范化、服务社会化的比较健全的制度体系。目前,在我国农业发展缓慢、地区差距加大、农民增收困难、农村人口老龄化趋势加快的形式下,要实现上述目标,政府对农村养老保险基金筹集有必要承担直接的责任。

(一)加大以提高农民收入为核心的“惠农政策”实施力度

农民的收入较低,且不稳定,这从根本上削弱了农民参加社会养老保险的积极性。要提高农民参加社会养老保险的比例,就要尽可能提高农民的收入。1.要建立健全农村劳动力市场、拓宽农民的就业渠道,增加农民收入。2.在全面取消农业税的基础上,继续减轻农民的各种税费负担,并采取相应措施,力保农民负担不反弹。3.建立农业保险制度,转移和减少农民从事农业生产所面对的各种风险。一旦灾害发生,及时给予收益补偿,帮助农民提高抗灾自救的

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能力与信心,保障农业生产和农村社会的稳定。4.在建立农村最低生活保障的基础上,要结合农业产业化发展、农业资源环境保护、农村计划生育、失地农民权益保障等政策,区分不同人群,实行区别对待,在农村养老保险制度的安排上给与特殊优惠。5.引入市场机制,发展农村土地现代产权制度,盘活农村土地要素资源,对农村土地资源进行合理配置,促进农业产业化发展和农业劳动生产率的提高。

(二)增加中央财政对农村养老保险基金的直接支持力度

2007年我国GDP达到24.7万亿,财政收入达到5.13万亿。国家经济实力的大幅提升,使政府对农村养老保险提供更大资金支持成为可能。据劳动和社会保障部的最新测算,中央财政如果每年转移支付200亿元,中国农村就有望普遍建立起农村社会养老保险制度,中国9亿农民就可以实现老有所养。农村养老保险制度作为“公共产品”,政府有必要承担主要责任,尤其是在我国目前CPI指数不断增长的情况下,要想保障和提高农村养老保障水平,更有必要加大政府的财政支持力度。1.建立农村养老保障基金,并将其制度化,列入每年的政府财政预算中。2.改革目前的缴费方式,变农民个人缴纳为主为政府提供基本缴纳比例为主每一期初,%(),另外50%。,鼓励地区之间的横向转移支付,引导发达地区的资金流向相对落后的农村地区。这样,可以多方利用各种资金,扩大农村养老基金筹集渠道。

(三)改革财政体制,增加基层财政对农村养老保险的补助水平

在目前乡镇财政“事权”过大、“财权”过小,财政

④

运行困难,债务不断增加的情况下,应本着“事权”和“财权”匹配的原则,重新设计乡镇财政的收支范围,进行乡镇财政改革。以提高基层财政的公共支出绩效,增加对农村养老保险的补助水平。1.减少财政层级,撤销乡镇财政。建立中央———省———市县三级财政体制,明确各级政府的“事权”和支出范围。2.把原有的一些乡镇“事权”上移至市县财政,同时,通过加大纵向转移支付力度,充实市县财政实力,实现其财政收支平衡。3.精简机构,使基层财政机构“消

⑤肿”。改革开放以来,我国已经历几次机构改革,县乡政府机构仍不断膨胀的问题始终未能根本解决。当前,应抓住以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管

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理体制改革为主要内容的农村综合改革的大好时机⑥,对现有的县乡机构进行撤并,减员分流,压缩财政开支,把节省的资金更多地用于农村养老保险基金的补助上。

[注　　释]

①数据来源:2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报,中国劳动和社会保障部网站.

②数据来源:2007年国民经济和社会发展统计公报,国家统计局网站.

③从1952年到1990年,中国农业通过税收方

式“、剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元,其中,通过税收方式提供1527.8亿元,通过“剪刀差”方式提供8707亿元,通过储蓄方式提供1359.2亿元。这期间,中国工业化建设从农业中净调动了约1万亿元的资金,平均每年高达250亿元。(资料来源:张德元,马杰《农村社会养老保险:的昨天……今天!明天?》,中国社会保障,2003年1月)

④,2006年3月4日),每个县平均达到;按全国约2100个县级行政单位计算,乡村债务总规模达到5355亿元。

⑤从全国范围看,平均乡镇人口与乡镇吃“皇粮”的人口比例大约为30∶1。载上海财经大学公共政策研究中心编的《2006年中国财政发展报告》,P199。

⑥温家宝.2008年政府工作报告.新华社,2008年3月5日.

[参考文献]

[1]国家统计局.中华人民共和国2007年国民经济和社会发展统计公报[R].国家统计局网站.

[2]温家宝.2008年政府工作报告[R].新华社,2008203.

[3]上海财经大学公共政策研究中心.2006年中国财政发展报告[R].上海财经大学出版社,2006206.

[4]杨文圣.论我国农村社会保障的制度安排[J].改革与战略.2007,(7).

[5]史锦华.我国农村养老保险制度创新的若干思路[J].开放导报,2007,(3).

[责任编辑:朱晓明]