从国际组织法看关贸总协定的特点下

从国际组织法看关贸总协定的特点下

四、组织机构活动的实效性

关贸总协定在长期的运行过程中，始终贯彻一条实用主义( Pragmatism )的路线。这种强调组织机构活动的实际作用的特点，在关贸总协定的实践中，体现在两个方面：一是适用总协定条约及建立若干机构过程中讲求实用性;二是在处理成员国贸易争端时几乎全部适用非司法的手段。

(一)关贸总协定在适用条约及建立机构活动中的实效性。GATT的条文和二战后许多国际条约(包括《联合国宪章》)一样，都难免有一些不尽符合客观实际或行不通的东西，需要根据实践逐步进行调整、补充或修订。例如，在1951年日本加入关贸总协定时，不少GATT成员国(主要是发达国家)因惧怕日本入关后给本国纺织品带来冲击，纷纷引用关贸总协定条约第35条，宣布对日本关系中不适用总协定。由此引发的以美国为首的对纺织品贸易保护主义浪潮，终于妥协演变出“市场破坏”概念，导致《短期棉纺织品协定》(即现在《多种纤维协定》的前身)，使纺织品贸易实行配额制，从而游离于总协定基本规则以外。1955年，美国又公然背离总协定农产品规则，对农产品出口价格实行补贴，要求按第25条第5款“免除义务”;欧共体不服，乃采取“共同农业政策”的差价税相抗衡，这样使相当的农产品半脱离总协定轨道。求实主义正是从这种土壤里滋生茁壮起来的。欧共体一些国家的求实论者认为：关贸总协定只不过为共同贸易政策画了个大体框架，只要不出这些大格，就不必拘泥于条款里所含的具体法律规则，要按协调各国经济利益的实际需要作出相应的调整。

求实主义对GATT向国际组织方向演化也起过显著作用。让我们举个例子来说明。前面已说过，关贸总协定条文并没有设立秘书处的规定，只提到由联合国秘书长召集缔约方全体第一次

会议。在总协定运行之初借用的是筹建国际贸易组织所设的秘书处，后来哈瓦那宪章夭折已成定局，借用的这个秘书班子理应撤销时，在求实主义思潮推动下，1955年缔约方全体对赋予它职权的第25条第1款作了“求实”的解释， 认为“推动本协定运行并促其目标实现”这个措辞含义广泛的“职责”中，包括有自行设立秘书处的权力。并据此作出决定：把这个借用的秘书班子变成自己的秘书处，连同原秘书班子首脑名称“执行秘书”(Executive Secretary)也原封不动地搬过来，写入修订后的总协定条款。到了1965年，再度如法炮制，把“执行秘书”改作 “总干事” (Director General)。这次更巧用程序规则，连条文都不需修改。对此，杰克森教授风趣地说，“[只要]缔约方全体想抬高他们首脑的官衔与威望，就可换‘三顶帽子’戴，此乃奉行求实方法的明证。”

(二)关贸总协定解决争端的非司法性

关贸总协定活动的实效性，表现在处理成员国贸易争端上，强调争端当事各方应主要进行协商，缔约方全体只扮演调解人的角色。即使在实践中运用专家组调查手段，但依然属于非司法性的范围。

1.总协定关于争端解决的法律规定

关贸总协定对争端解决规定了多种方法和途径。概括起来有协商、谈判和再谈判、补偿性撤销和中止关税减让等方法。这些规定散见于总协定的十几个条款之中。例如，总协定第12条(为保护收支平衡而施加的限制)第4款规定， 如果缔约方施加新的限制或提高现行限制的一般水平，该缔约方就应立即与缔约方全体就收支平衡困难的性质进行协商。第2条第5款规定，如果一缔约方不能按照总协定减让表的规定对另一缔约方的某项产品实行关税减让，该缔约方

就应与其他有重大利害关系的缔约方进一步谈判，对该问题进行补偿性的调整。第19条允许一缔约方因受到另一缔约方紧急措施的影响而中止实施相应的减让或它在总协定下的其他义务。 总协定条约第22条(协商)和第23条(利益的丧失或损害)被认为是总协定关于争端解决制度的核心，并担负着不同的职能。

第22条是缔约方之间进行解决有关争端而举行协商的法律基础。该条规定，当一缔约国对影响总协定执行的任何事项向另一缔约国提出要求时，另一缔约国应给予同情的考虑，并应给予适当的机会进行协商。如果双方协商不能获得满意的解决办法，缔约方全体可以在一缔约国的要求下，与任何缔约方就悬而未决的问题进行协商。

第23条是针对有关缔约国即使援引第22条通过协商依然无法解决它们之间的有关争端而采取的办法。虽然这两条之间没有必然联系，但执行并用尽第22条程序似乎是引用第23条的前提。

第23条规定，如一缔约国认为，由于(1 )另一缔约国未能履行其对总协定承担义务;(2 )另一缔约国实施某种措施(不论这一措施是否与总协定相抵触);(3 )存在着任何其他情况而使得该缔约国的可享受利益正在丧失或受到损害，或者使总协定规定的目标的实现受到阻碍，该缔约国可向其认为有关的缔约国提出书面请求或建议，而后者应对前者提出的请求或建议给予同情的考虑。如果有关缔约国在“合理期间”内尚不能达成满意的调整办法，可将争端提交缔约国全体。

缔约国全体在研究了有关争端之后，应向有关缔约国提出适当建议，或酌量对此作出裁决。为此，缔约国全体可以与任何总协定缔约国、联合国经济理事会或其他非政府间国际组织进行协商。这是总协定条约给予缔约国全体解决争端的第一项实质性权利。

第二项权利是对有关争端缔约国进行报复性制裁的权力。第23条第2款规定，如果缔约国全体认为情势严重到有理由采取该项行动， 它可以允许一缔约国或几个缔约国斟酌实际情况对其他缔约国中止实施总协定规定的减让或其他义务。受到中止减让制裁的缔约国如果要退出总协定，可以向缔约国全体递交书面通知表明其意向，并在报复行动采取后的60天内退出总协定。 尽管报复性制裁被认为是强制实施总协定法律并使受害国能获得补偿的有效手段。但是，在总协定的历史上，该办法只被缔约国全体在美国—荷兰乳酪限额案中使用过一次。而且在该争端中，荷兰作为一个小国对美国的报复措施不仅没有效果，而且给荷兰的经济发展带来了更多的困难。

因此，从总协定的立法规定看，争端解决主要是通过有关当事各方的协商和总协定组织的有关机构的斡旋与调解来获得，虽然总协定规定了包括中止减让义务等强制性的办法，但由于实践中极少得到应用而不能产生效力。总协定条约没有通过立法赋予某种机构具有司法性质，也没有规定包括仲裁在内的其他方法用于贸易争端的解决。

2.总协定关于争端解决的实践

在总协定的实践中，先后有三种非司法性的机构和程序被采纳：主席的裁定、工作小组的裁定及其适用程序和特别小组的裁定及其适用规则。

(1)总协定缔约国全体会议主席的裁定。 这种解决争端的方式源自总协定条约第23条的规定。该条第2款规定， 缔约国全体对有关争端进行研究，并向有关缔约国提出适当建议，或酌量对此问题作出裁决。历史上，有两个争端提交缔约国全体，要求主席进行裁定。一是荷、比、卢三国和古巴的争端，一是巴基斯坦和印度的争端。缔约国全体主席对争端作了裁定，古巴和

印度分别依照裁定撤回了它们的损害行为。这是仅有的两个由主席裁定的争端。但它们第一次确认了缔约方全体解释和运用总协定实质性条款的权力和解决争端的职能。

(2)工作小组的裁定及其适用的程序。 工作小组裁定争端的程序，是总协定在50年代解决争端的主要方式。小组成员是缔约国驻总协定代表团的人员，人数由5至8名不等，依争端的重要性而定。参加工作小组的代表团可以任意指定和更换它在工作小组中的代表。小组成员代表各自的政府而不是以个人资格参加小组工作。争端当事方是工作组的必然成员，每一位小组成员地位平等。

工作小组裁定争端，第一次出现于1949年总协定第三次全体会议，审理美国和古巴关于纺织品的争端。该工作小组的职责是，“建议一个可行的符合总协定原则和规定的解决方法。”该小组由争端双方(美国和古巴)和5个总协定缔约国(巴西、加拿大、锡兰、 英国和法国)组成。该小组最终没有对该争端作出裁决，建议美国和古巴进一步作双边协商。该建议得到缔约国全体的认可。总协定以同样方式解决了澳大利亚和智利的化肥争端(1950年)、原捷克斯洛伐克和美国的争端(1950年)。

工作小组解决争端较之主席裁定，其优点是使争端当事国在第三国的参与下面对面地讨论问题，充分表述立场，并让其他有关各方也有机会参加对问题的讨论和决定。但其不足之处是，对被诉一方来说，不论是赞成工作小组的决定还是反对小组的决定都是难堪的，因为工作组的报告被认为能够代表全体小组成员的意见。而且，在对争端的讨论和决定过程中，大多数小组成员都避免发表坦率的见解，而为能求得工作组内部的一致意见，小组代表们较多地求助于折衷和妥协。因此，自总协定第六次全体会议之后，工作组就较少被用来解决贸易争端，代之以专家组争端解决程序。

(3)专家组(即特别小组)的裁定及其适用规则。通过设立专家小组的方式解决争端，是总协定一项重要的实践。它是自50年代开始为避免运用工作小组方式所可能造成的不方便而逐步建立起来的。

专家组一般由3—5名专家组成，这些成员来自有关争端当事国的第三方国家，争端当事国的公民不能成为小组成员。小组成员不再由缔约国任命，在小组中不能代表缔约国，由缔约国全体主席根据候选人对国际贸易领域和对总协定体制的专门知识而个别任命。专家组成员通常选自各常驻总协定总部的代表团，少数情况下选自各国首都行政机关定期参加总协定活动的代表。专家组举行秘密会议，起草报告，作出建议性的裁定。他们对自己的建议和报告负责，不受争端当事方的影响。

应该指出，尽管总协定一直强调专家组的客观性和独立性。但是，为解决争端而成立的专家组决不是法庭，它所处理的也不是法律诉讼案。因为：(1)从总协定的实质看，缔约国是通过互惠互利的协议， “导致大幅度的削减关税和其他贸易障碍”，从而实现总协定目标的。这种建立在平等基础上的互惠互利协议，本质上要求各国的自愿与合作。(2)专家组对有关争端所作的裁定只是建议性的。通常情况是， 专家组对争端作出建议性的裁定后，要写成报告提交总协定理事会表决。理事会由全体缔约方组成。报告必须要由包括争端当事方在内的全体缔约方一致同意才能通过，从而成为正式裁定。在总协定的历史上，只有极少数几个报告未得到通过。但在这些争端中，缔约方全体的做法不是否决小组报告，而是把它搁置起来。(3 )由于国际贸易关系的错综复杂，特别是总协定原则与例外的灵活性，专家组在寻求解决争端的过程中，必须考虑各种与争端直接和间接有关的因素，力求有效合理地解决争端，而不仅仅是适用总协定法律。如果在审理一个复杂而敏感的争端时，专家组简单地宣布某项行为违法而不问该行为的性质和原因，并强行适用总协定法律，它的建议和报告就不会得到有关当事方的接受。这种情

况的出现只会使争端解决程序的权威性受到损害。因此，在总协定的实践中，专家组的外交和政治职能一直多于司法职能。

3.总协定对争端解决程序的改进

(1)东京回合与争端解决程序

《关于通知、磋商、监督和解决争端的谅解协议》(下称《谅解协议》)和《关贸总协定在解决争端领域内的习惯实践的一致同意的表述》(下称《习惯表述》)，是东京回合在争端解决程序问题上达成的两项重要协议。它们正式以协议的方式把争端解决程序的原则和惯例固定下来。1982年东京回合部长宣言再次确认了上述协议所确定的原则。这些文件在总结以往实践经验的基础上，作了一些新规定。

第一，它赋予总干事在争端解决中具有更重要的职责。根据《谅解协议》的规定，在解决有关争端过程中，总干事担负斡旋的责任。在发展中国家和发达国家的争端中，总干事可以应发展中的争端当事国的请求进行斡旋，以解决争端，如果斡旋失败，争端提交专家组审理。1982年的“部长宣言”进一步规定，总干事可应任何争端一方的请求并经另一方同意，他自己或由他指定的个人或小组进行斡旋。

第二，它对专家组程序的时间作出了限制。长期以来，许多缔约国抱怨专家组工作效率低，解决争端的过程旷日持久，以致有些缔约国不愿把紧急的、时间性强的争端提交专家组解决。《习惯表述》规定，当一个争端提交到总协定理事会后，专家组必须在30天内成立。总干事根据争端性质任命3至5名小组成员，并征得争端双方的同意。争端双方必须在7天之内对总干事的任命作出答复，如果没有充分理由， 不得对任命表示反对。在一般情况下，专家组必须在

它成立之后的9 个月内结束工作，提交报告。遇有紧急情况，则必须在3 个月内完成对争端事实的调查。

(2)乌拉圭回合与争端解决程序

为了进一步改善总协定的争端解决机制，乌拉圭回合经过反复争论，在进一步限制解决争端程序各环节期限和加强理事会的监督职权方面取得一致，但对于是否增加仲裁条款则存在颇多争议。

虽然东京回合对专家组工作程序明确了时间限制，但没有从全面系统的环节上加以约束，因此依然没有提高解决争端的效率。为此，乌拉圭回合作出了以下规定：a、凡依第22、23条要求协商时，对方应在10天内作出答复，在30天内开始协商，否则请求协商国有权直接请求设立专家组。b、在一般情况下，协商、斡旋、调解如在60 天内不能达成协议或解决争端，则请求方可要求成立专家组。c、 自请求方以书面写明请求设立专家组理由送交理事会后，理事会应在该请求第一次出现在其议程的会议上作出是否成立专家组的决定。d、如果在20 天内不能就专家组人选达成协议，则由总干事与理事会主席磋商后指定，期限不超过10天。e、专家组一旦成立，在一周内开始工作。 从开始工作到写出最后报告不超过6个月，遇有紧急情况，则不超过3个月。遇有特殊情况，专家组不能如期完成任务，则应提出理由交理事会讨论，但最长不超过9个月;理事会必须在30天内对专家组报告是否通过作出裁定。f、但无论如何，从依第22、23条提出请求之日起，到理事会作出决定，最长不超过15个月。

乌拉圭回合为强化总协定有关机构在争端解决中的职能，针对总协定条约第23条作了进一步阐明。为了保证有效地解决争端，遵照执行缔约方全体依第23条作出的建议或裁决，对所有缔约方的利益至关重要。有关缔约方应将其执行该建议或裁决的意图通知理事会。若无法立即

执行该建议或裁定，有关缔约方应提出执行的合理期限。理事会有权监督有关建议或裁决的执行情况。自有关建议或裁决通过之日起任何缔约方随时都可向理事会报告执行情况。除非理事会另有决定在处理有关这类问题的理事会开会前至少10天，有关缔约方应向理事会提交其执行专家组建议或裁决的进展情况的报告。

首次旨在将仲裁程序引入总协定争端解决机制的是乌拉圭回合。这是根据所谓“重实效方式”(Sequential approach)的意见， 企图以在“自愿而相互同意基础上”把仲裁引入总协定的争端解决方式之中。据此，除协商、斡旋与调解之外，仲裁亦居重要位置。然而，这种意见引起了广泛争论。而且在诸如是否要将仲裁纳入总协定体系以及仲裁员的选择等问题上存在着实质性的分歧。为此，乌拉圭回合在这方面仅作了一些原则性的规定。缔约各方同意，依第22、23条以及仲裁裁决等总协定解决争端体制正式提出的所有解决方法，应与总协定相一致，不得使任何缔约方享有的权益丧失或损害，也不得妨碍总协定目标的实现。需按双方相互同意的程序进行。诉诸仲裁的协议，应于仲裁程序实际开始前，通知缔约方全体。

我们以为，总协定解决争端无论如何应该符合总协定的基本目的。任何解决争端方式的运用均不得脱离国际贸易自由的基本原则。关贸总协定根据需要所设置的专家组，其中立性和客观性与司法职能无关，它在履行职责过程中必须始终以寻求争端双方满意的解决方法为原则，以恢复贸易的互利和对等为目标，它所作出的有关判断，依然需要总协定理事会作出裁定，因而，从组织的隶属关系看，专家组只是理事会为解决缔约国特定事项的贸易争端而设立的非常设机构，专家组以独立的身份并通过外交和政治的方式使有关国家获得相互谅解和合作，比纯司法性机构具有更大的灵活性和现实性，因此，任何旨在变专家组为纯司法机构的措施只能削弱其职能和作用。

五、小结

关贸总协定在长期的实践中，没有拘泥于严格法律意义上的规范形式，而是有目的、分步骤建立为保证实施关贸总协定条约的相应的组织机构。无论人们对它存在的法律依据认识如何，相同或近似联合国专门机构的关贸总协定组织机构已经确立，并在国际贸易实践中具有不可替代的作用。正如达姆教授所言，以传统的法律和组织概念来看，关贸总协定是当今众多国际机构中级别较低的一个，但从关贸总协定取得的成就看，它则应被列入重要的国际组织。也正是在这种意义上，我们将关贸总协定称为一个事实上的国际组织。

但是，由于关贸总协定体制确立的特殊历史背景，特别是国际贸易关系的错综复杂，关贸总协定组织机构自确立时起，具有与一般性国际组织，尤其是政府间国际组织不尽相同的特殊性。

现代国际组织，特别是联合国各专门机构，大多数仿效联合国组织的组建方式。由于它们创建有关组织机构的目的性十分确定，在它们创建之初就有专门组织章程，而且这一类法律文件便成为它们的法律依据，依据组织章程而设立的有关机构，自创立时起便形成体系并且相对稳定，组织机构的职能明确具体，对内对外联系较为紧密。

关贸总协定组织机构所具有的特殊性，与整个关贸总协定体制一样，是由国际贸易的特点决定的。在国际贸易关系中，由于世界各国经济发展存在着巨大差异，地区经济发展的不平衡，必然产生利益要求的相互矛盾。但是，贸易利益的冲突，毕竟不同于政治利益的斗争。作为发展国家经济的重要途径，国际贸易关系建立在各国各地区的相互依存的基础上。从冲突与依存的双方来看，各国之间的依赖超过了冲突的一面。关贸总协定的产生及其发展过程已充分显示了这一点。即使在暂时情况下，参与国际贸易关系的国家之间不能协调它们之间的贸易制度及其选择，但是，这并不妨碍各国为某些特定的贸易行为、交易事项达成共识。而这正是国际经济关系错综复杂的表现。在二战结束后，尽管由于种种原因不能在国际经济关系中达成一揽子

组建完整的体制，但是，这并没有妨碍在联合国体制中建立了国际货币基金组织和世界银行。即使组建国际贸易组织的努力没有成功，各国也本着“求实”的原则创立了关贸总协定。与国际政治关系相比较，国际经济领域中各国的政策更易于接近，解决它们之间的贸易争端更易于运用较灵活的方式取得成果：各国更愿意建立一种保留充分选择余地的松散的合作关系，以免丧失自身的“经济主权”。在这种特殊的合作关系里，必然要求相应的组织机构的职能能够适应日益变化的情况，而不是具有固定不变的特点，关贸总协定组织机构的职能的变通性正适应了这一要求。

关贸总协定的实用主义路线，不仅为创建有关机构发挥了重要的作用，而且对有关机构中的活动产生了巨大影响。关贸总协定组织机构的实效性特征正是实用主义的反映。尤其是在国际争端纷纷谋求司法解决或仲裁解决办法的过去和现在，关贸总协定则特别强调通知、协商及调解的非司法方法解决成员国之间的贸易争端，而且在实践中发挥了很大的作用。基于此，各国将关贸总协定看作是解决国际贸易争端的有效场所。