中国海洋权益保护路径探索

　　摘 要 当前，海洋权益保护是各沿海国家在现代化发展过程中面临的一个以海洋保护和发展为基本内容，涉及一国国防、经济、司法、环境保护等多方面重大利益的复杂命题。中国作为一个沿海国家，拥有广阔的海洋环境和丰富的海洋资源，保护和发展海洋权益是现代中国发展的一项重要议程。而在当前纷繁复杂的国际形势下，海洋纠纷频发，中国海洋权益保护仍不容乐观。本文旨在分析当前中国海洋权益在事实上和法律上的保护现状及其法理依据，在此基础上展开对中国海洋权益保护路径的深入探讨，并提出具体的政治、经济、军事、法律等相关方面的具体对策，以探寻一条促进海洋强国发展的最优路径，推进中国海洋权益保护系统性工程的有效实施。 　　关键词 海洋权益 中国海洋权益保护 路径探讨 　　作者简介：马锦程，海军司令部。 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-171-02 　　一、中国海洋权益保护现状 　　作为我国第一部根据《联合国海洋公约》的国内海洋立法，1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》首次在国家法律文件中正式使用“海洋权益”的概念。海洋权益，一般是指海洋权利和海洋利益的总称，即国家对所管辖海域享有的权利和基于权利派生的利益，包括领土主权、司法管辖权、海洋资源开采权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权、海洋科学研究权以及国家安全权益和海上交通权益等等。准确表述海洋权益的概念是认识和探索我国海洋权益保障的第一步。当有国内学者提出这一概念中“权利”和“利益”两词恐存在同义反复，可以“权利”或“利益”单独使用来定义海洋权益，笔者认为我们很有必要对海洋权益概念中涉及的这两个关键词加以甄别，以提升对海洋权益内涵的准确认识。从法理意义上，权利和利益具有完全不同的内涵，权利的实质是一种正当性，是抽象的法律存在，而利益是一种客观的物质，是权利的对象物，权利是对利益的状态属性的反映，预示着利益的不可侵犯性。完整意义上的海洋权益的概念应当包含国家对所管辖海域享有的权利和基于权利所享有的利益两层要义。 　　海洋对现代国家的发展至关重要。海洋不仅是重要的后备资源基地，海上武装是国家安全的战略力量，海上运输几乎是现代产业和世界性市场的生命线，同时海洋还是发展自然科学的实验场。就中国国情而言，海洋权益的充分实现是解决我国人口、资源和环境问题的重要出路，是我国经济腾飞国力强盛的必由之路，涉及重要的国家政治利益、经济利益、文化利益和安全利益。为加强海洋权益保护，我国签署并批准加入了《联合国海洋公约》，相继出台1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》，1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，1999年《中华人民共和国海洋环境保护法》，2001年《中华人名共和国海域使用管理法》，以及海洋治理相关方面的其他法律法规等，为中国海洋权益保护提供国际法和国内法依据。然而近年来，中国周边海洋权益纠纷日益激化，新华社等官方媒体更是直接或间接地提出东海与南海主权是中国核心利益的说法，这也说明了在当前国际形势下积极探索我国海洋权益保护的出路具有十分重要的意义。 　　中国是个沿海国家，拥有18000公里的海岸线，从北至南拥有四大海域，海区总面积为473万平方公里，有500平方米以上的岛屿6961个，根据《联合国海洋法公约》规定，我国管辖的内水、领海、毗连区、专属经济区海域面积有将近300万平方公里（其中渤海8万平方公里、黄海25万平方公里、东海54万平方公里、南海210万平方公里），相当于我国陆地面积的1/3。四大海域中除渤海外都与邻国存在海岛主权归属、领海及专属经济区划线争议。其中，东海钓鱼岛及大陆架划线争议和南海主权争议是其中最突出的两个问题。 　　一般认为，东海问题包括岛屿归属争议、海域划界争议、资源开发争议和海上执法争议。其核心是中日关于钓鱼岛及其附属岛屿（俗称钓鱼岛）的主权归属争议。2012年9月，日本政府断然“国有化”钓鱼岛及其附属岛屿，此举更是进一步提升了中日钓鱼岛争端的风险与烈度，增加了中日解决钓鱼岛问题的难度。 　　南海问题主要包括南沙岛礁领土争议及海域划界争议。南海问题的显现和升级有多种原因，既有历史原因，也有经济社会发展和国际、区域制度的实施及其缺陷的因素，还涉及域外大国关注的所谓航行自由及安全方面的“利益”。至今南海近150万平方公里海域被多国非法侵占，在南沙群岛，越南侵占了28个岛屿，菲律宾侵占8个，马来西亚侵占4个，中国实际控制的只有8个，其中包括中国台湾控制的太平岛。因此，南海问题十分复杂，解决也相当困难。 　　二、保护中国海洋权益路径探讨 　　海洋权益是一个综合性的复杂命题，涉及国防、经济、司法、环境保护等多个方面，因此实施中国海洋权益保护也必将是一个系统性工程，需要与之配套的国家战略设计。整体来说，中国是一个大陆型国家，中国海上利益的拓展必然会呈现出一条海洋权益自然延展的道路：从大陆型国家到区域性海洋大国，进而发展成为世界性海洋强国。近代海权理论鼻祖马汉在其名著《海权对历史的影响1660-1783》一书中阐述的核心观点是：当客观条件同时有利于两种发展（海上和陆上）时，一国最好选择海上发展而不是陆上发展，因为这样做投资的回报（即战争胜利和财富增加）会更高，同一个拥有陆上优势的国家相比，一个拥有海上优势的国家对世界事务有更大影响力。虽然其成文距今已有一百多年的历史，但依然对我国海洋权益保护具有重要的现实意义。改革开放35年来，一方面，我国经济保持了长期稳定发展，国内经济水平达到了前所未有的发展高度；另一方面，我国经济明显进入了发展瓶颈期，其重要特征是人口红利下降，劳动力成本上升；经济社会发展的各种资源包括空气、土地、水等均受到严重污染，以往粗放的经济增长模式已不可持续。与此同时，数据分析显示，2003-2010年，中国海洋生产总值平均增速达到21.08%。2010年，中国海洋生产总值为38439亿元，同比增长12.8%。国家十二五规划将海洋经济提到了国家战略高度，2011-2015年中国海洋经济增速仍将维持在20%以上。向海洋要资源，向海洋要效益，向海洋要空间已成为中国人民的共识，海洋经济发展对我国保持经济平稳增长具有重大的战略意义。 　　然而，面对我国海洋权益事实上正在面临被瓜分蚕食的现状，保护海洋权益任务繁重，矛盾众多，而分清主次，理清一条最有效的保护实施路径尤为关键。就当前我国的海权纠纷状况和国内外形势而言，推进区域内国家海洋权益对话合作，优先发展海洋经济，加强海军现代化建设是我国海洋权益保护的最优路径。 　　（一）推进区域内国家对话合作是解决岛屿及海洋纠纷的必然选项 　　我国应积极推进相关国家展开对话与合作，反对单方面用武力改变现状的行为。对我国而言，主张对话和谈判解决钓鱼岛及南海主权问题，有以下几点原因：一是在国际舆论面前树立我国和平崛起的大国威望，得道者多助，失道者寡助；二是缓解与周边争议国家特别是其身后海上军事强权的军事对峙，我国正处于国势上升期，不到万不得以，坚决不能打破这段和平发展窗口期；三是我国主张的海洋权益具有充分的历史和法理依据，对话与谈判解决岛屿和领海争端对我国有利。 　　（二）优先发展海洋经济是保护我国海洋权益的根本手段和重要目标 　　我国有主权争议岛屿多数面积狭小，易攻难守，其中钓鱼岛及其附属岛屿总面积约6.344平方公里，南沙群岛是一组分布广泛的由小岛、暗礁、暗沙、暗滩组成的群岛，陆地面积仅2平方公里。但其控制的领海及专属经济区却蕴含着巨大的渔业、能源、矿产等资源。加强对这类海洋权益的保护，经济开发是最有效的手段，只要形成了有效开发与管理，就牢牢掌握了相关海域海洋权益争端的主动权。一是在可以独立开发的争议海域积极开发；二是坚持“主权在我、开发有我”的原则，在不具备独立开发条件的海域合作开发；三是在海洋经济发展项目的选择上优先开发争议海域。 　　（三）加强现代化海军建设是解决海岛、领海主权及海洋专属经济区争端的最终保证 　　当前我国海洋权益争端不适宜优先用武力解决与我国现代化海军建设并不矛盾，首先政治对话与外交手段的实现需要强大的海军力量作为重要筹码；其次是海洋经济的发展与争议海域的开发需要海军力量的保证；最后是就我国海岛及海洋被侵占的现状而言，部分国家把攫取到的我国海洋权益作为既得利益，未来在某些热点区域爆发区域性高强度海战的可能性极高，加强现代化海军建设是确保我国海洋权益的最终保证。 　　三、保护中国海洋权益的具体对策 　　（一）政治对策 　　从目前的情况看，中国与周边国家之间的岛屿之争无法在短期内得到和平解决，海域划界问题也不可能在短期内解决，维护海域权益的斗争肯定是长期任务。为此，中国应积极推进与周边国家的对话与合作。主张中国与主权争议国一对一直接谈判，反对国际组织和区外大国介入我国主权争端，防止南海问题的多边化和国际化。 　　（二）经济对策 　　坚持共同合作的和平政策，实施海洋开发计划。我国目前对南海的开发缺乏高层次的规划和协调机制，缺乏长远的发展战略，迫切需要从国家战略层面制定切实可行的海洋资源开发计划，在渔业、矿产油气开采、海岛观光旅游、科研调查等领域全方位开发我国海洋资源，集中全国的财力和技术力量，优先开发有争议的海域。 　　（三）军事对策 　　中国要成为海洋强国，有效维护海洋安全，必须要有强大的海空军力量作为坚强后盾。海军作战领域从传统的海上，进一步向深海、大陆纵深和太空拓展，同样也使我国的国防空间向外拓展。为此中国应针对周边的海洋军事环境，加大海空军军事力量的投入，重点发展远洋海空军，推进海空军现代化建设，利用高科技缩小空间距离，拉长军事作战半径，培养高素质人才，大大提升海空军联合作战能力。 　　（四）法律对策 　　加强海洋立法、执法、司法建设，完善海洋法律制度。《联合国海洋法公约》明确指出，沿海国家要制定各种法律法规，保证履行公约规定之权利义务。我国应重视对《联合国海洋法公约》的研究，争取尽快制定一部专门维护中国海洋权益保护的法律，明确我国海洋权益保护的基本原则、承担职责的主体以及相关违法的责任处罚措施等内容。在执法层面，应该进一步贯彻落实今年三月份我国出台的关于重新组建国家海洋局的国务院机构体制改革方案，在对国家海洋局的中国海监、公安部的边防海警、农业部的中国渔政和海关总署的海上缉私警察等相关海上执法部门进行有效整合的基础上，国家海洋局以中国海警局名义开展统一的海上维权执法，接受公安部的业务指导，解决海上执法队伍分散的问题，扩充海洋局职权，进一步强化中国海警力量，建设一支统一、高效和准军事化的海洋执法队伍，并完善与其他涉海部门处理海洋事务的关系协调机制，加强对中国海洋事务的管理和海洋权益的维护。在司法层面，积极利用我国国内相关海洋立法、《联合国海洋法公约》所赋予的法律手段包括国际诉讼等手段进行斗争，以保护我国海洋权益，如对未经我国许可，在我国与他国争议海岛、海域开发石油天然气等自然资源的公司和个人提起诉讼并依法制裁。 　　参考文献： 　　[1][美]A.T.马汉.海权对历史的影响1660-1783.解放军出版社.1998年版. 　　[2]李明春.海洋权益与中国崛起.海洋出版社.2007年版. 　　[3]王小波.谁来保卫中国海岛.海洋出版社.2010年版.