税收风险管理基本原理及其在征管实践中的应用
税收风险管理基本原理及其在征管实践中的应用——兼2009全省国税工作会议主题报告相关内容解读
江苏省国家税务局 张爱球
2009年3月
各位同仁，大家上午好！
内容提要
税收风险管理基本原理及其实践应用
全省国税工作会议主题报告相关解读
第一部分税收风险管理基本原理及其在征管实践中的应用
关于税收风险管理基本原理及其实践应用
税收风险管理基本原理概述
——what why
税收风险管理在征管实践中应用
——how
税收风险管理基本原理概述
要点
风险管理的理论来源
什么是风险管理
什么是税收风险管理
为什么要实施税收风险管理
启示
风险管理理论的出现
风险管理是一个管理学范畴。
20世纪30年代开始萌芽，最早起源于美国。
20世纪50年代以后发展成为一门学科，在西方一些大学商学院开设专门课程，风险管理一词开始出现。
20世纪70年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理潮流，真正成为一门科学。
当前全球金融危机背景下，风险管理更加受到关注。
风险管理在世界范围内传播
1986年，由欧洲11个国家共同成立的“欧洲风险研究会”将风险研究扩大到国际交流范围。
近20年来，美国、英国、法国、德国、日本等国家先后建立起全国性和地区性的风险管理协会。
美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家先后颁布了风险管理体系框架或国家风险管理标准。
风险管理理论在中国
中国对于风险管理的研究开始于上世纪80年代。
作为一个新兴管理科学，风险管理在中国央企管理、政府管理、财务管理、审计、金融、保险等领域日益受到关注。
如：国家国资委2006年颁布了《中央企业全面风险管理指引》。
风险管理发展经历了三个发展阶段
第一阶段：劣势最小化——防范性风险管理
——专注于防范不利的风险
第二阶段：管理不确定性
——专注于应对系统波动带来的风险
第三阶段：绩效最优化——全面风险管理
——把风险管理融合于整个业务流程
——根据风险管理需要优化资源配置
——现代风险管理
税收风险管理概念解读
风险
风险管理
税收风险
税收风险管理
什么是风险？
风险：是对组织目标实现产生消极影响的不确定性。
一般理解为，由于未来的不确定性和不可完全预测性，而导致在实施某项计划，实现某个组织目标时，遭遇有害结果的可能性。
风险来源于不确定的未来；并且，相对于组织目标的实现，风险被理解为具有负面、消极的意义。
关键词：目标的角度 不确定性 对目标的负面性
风险管理的涵义
围绕组织目标，通过在组织内部各级各部门、及运行全过程中
——执行风险管理流程，
——运用风险管理技术方法，
——培育风险管理文化，
——建立风险管理体系，
——优化资源配置，
等措施，来识别、衡量、化解风险，为实现组织目标提供合理保证的过程和方法。
风险总是与目标相联系
税收管理＝纳税服务 ＋ 税收执法
＝纳税遵从
the IRS our working equation is service plus enforcement equals compliance.
——Remarks of Mark W. Everson Commissioner of Internal Revenue before the National Press Club Washington, D.C.IR-2004-34, March 15, 2004
税收风险的概念
税收风险是指，在税收管理中，对提高纳税遵从目标实现产生负面影响的可能性。
因此，税收风险全称为税收遵从风险。
税收风险概念的解读
税收管理目标：提高纳税人的税法遵从度。
税收风险：对实现上述目标造成更多困难的可能事件，风险则与这些事件有关。
因此，税收管理的风险集中在：税收遵从度上。
税收风险管理概念的解读
税收风险管理（ Tax compliance risk management ）：是指税务机关运用风险管理的理念和方法，合理配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不断提高纳税遵从度的过程和方法。
为什么要进行税收风险管理？
税务机关总是以提高纳税遵从度为基本管理目标的，
税务机关总是拥有一定的资源条件，
但是，要保证每一个纳税人在纳税义务发生时都能全面履行纳税义务，这些资源又总是不足的，即征管资源又总是有限的。
这意味着：科学有效的税收管理必须尽量将有限的资源进行合理的配置和充分的使用，
按照税收风险管理的理念,原则上对税收遵从风险容易发生，且风险级别较高的领域优先配置资源，
从而有效地应对风险，获得较高水平的纳税遵从度。
风险管理的目的
更重要的是，最有效地使用资源，使得管理措施最终对于缩小税收遵从缺口的规模起到最有效的作用。
税收缺口图示
启示
如果税收管理中没有一个基本流程，或某种工作机制持续地研究分析、寻找识别税收管理中的风险在哪里？哪些纳税人是最需要关注的风险纳税人？管理这些纳税人需要怎样的资源？
税收管理工作的选择只能是
——管所有的纳税人，对所有纳税人的管理尽可能前移。
——或者是没有重点的管理，没有针对性的管理。
启示
管理困惑：
人（主要的、最关键的资源）少户多（管理对象）
潜在思维定势：户多——人多
风险管理的思维逻辑：
——人力资源配置一定是有的
——人力资源与全面遵从目标的要求相比又总是不足
——基于给定的资源（预算）
——把给定的资源配置到最有效益的地方
——实现最理想的目标
其它资源也一样！
启示
未来，税务机关提高税收管理的质量和效率的途径
——外延道路：通过增加人力等资源要素，实现管理增量的目标
——内涵道路：改变管理方式，在资源条件一定的情况下，通过实施风险管理，提高要素素质和优化要素配置方式，实现管理增量的目标。
怎样实施税收风险管理
怎样实施税收风险管理
风险管理总体框架
风险管理主要步骤
风险管理能力塑造
税收风险管理框架及流程
风险管理模型OECD
三种风险管理模型的共同点
目标，战略
识别、确定风险
评估和选择风险重点
实施风险应对
根据计划监测履行情况
评估风险管理的结果
持续优化改进
税收风险管理流程设计
实施税收风险管理首先要将风险管理的关键环节或关键步骤与税收征管业务流程相融合，体现在税收管理的过程中。
全面理解风险管理模型架构是税收风险管理流程设计的基础。
税收风险管理流程设计
税收风险管理流程主要环节应当包括：
风险战略规划——确定目标、任务
风险分析识别——宏观、微观分析
风险衡量排序——风险归结、排序
实施风险处理——实施检查、审计
风险管理评估——监督、评估绩效
税收风险管理流程设计
风险管理是一个分层的结构化的流程，这个流程支持风险分析、识别、评定、排序、应对和监督、绩效评估 。
是一个循环往复的流程，这个流程由优化设计的工作步骤构成，支持科学决策和持续改进。
组织职能设计、资源配置与税收风险管理流程构架密切相关。
税收风险管理流程主要功能
主要功能：
——主要风险是什么?
——哪些纳税人和这些风险有关?
——应该配置什么样的资源、采取什么策略来处理这些风险才能获得最好的效果？
税收风险管理主要步骤
税收风险管理主要步骤
管理目标规划
风险分析识别
风险等级排序
风险应对处理
管理监控评估
一、目标规划
目标规划
风险目标规划，是管理层在对外部环境和内部条件进行认真分析研究的基础上，对一定时期内税收风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等作出的具有系统性、全局性的谋划。
目标规划
一个完整的目标规划包括以下几个方面：
——内外部形势判断
——组织目标的确定
——实现的方针策略
——实施的重点步骤
——组织技术等保障
二、风险识别
风险识别
寻找税收风险发生的可能领域
识别税收风险发生的具体目标
要点
识别风险的主要路径
风险识别的主要方法
风险识别的信息来源
风险识别的管理机制
（一）识别风险的基本路径
风险识别路径可以分为宏观战略层面，微观运行操作层面，或者两者兼而有之.
——在宏观或战略层面上识别风险，
——在微观或操作运行层面上识别风险，
——宏观与微观相结合层面上识别风险
风险识别诊断模型——从微观到宏观的风险识别
两个风险识别路径的侧重点
在宏观或战略层面上，遵从风险管理主要是关注不遵从风险行为的主要区域、领域、群体等重要类别，
在微观或操作层面上，目标是识别个案或代表特殊例子的客户群，
其共同构成决策层次上的、决策层计划解决的风险目标。
两个识别路径的相互关系
遵从风险管理过程的基本点是宏观风险识别优先于微观的、操作层的风险识别。
宏观风险识别是微观风险识别的大环境，既为决策规划服务，也为微观风险识别提供向导。
宏观风险识别过程，是通过连续的数据积累来获知，这些数据日积月累地转化成智能和知识。
这种数据积累经常发生，部分来源于过去操作层面风险处理的结果。
风险识别诊断模型——从微观到宏观的风险识别
风险识别诊断模型——从微观到宏观的风险识别
—— 随着识别方法组合性提高，综合风险识别能力也提高。
——沿着每个轴上升都会获得了更广阔的视野，获得更高的风险分析水平。
——这种进化也扩展了战略选择，提供了在战略的、前瞻的层面处理风险的策略，而不是就事论事，只是对某个症状作出处理。
（二）风险识别的主要方法
宏观层面
微观层面
1、宏观层面——风险识别
经济社会发展
制度方法
市场分类（纳税人划分）
随机检查
趋势分析：宏观经济社会发展
宏观经济
人口的发展
新技术
新型/改变了的贸易部门
民众信心
……
趋势分析：宏观经济社会发展
宏观经济分析用来衡量遵从趋势，决定经济数据是否可以给出遵从水平变化的早期迹象。其阐明了遵从的一个方面和外部统计、基准或能够用来跟踪宏观趋势的参考相似点之间的关系。
例如，对于增值税征收和国内零售收入，税收当局都可以调查经济时间数列。如果零售变化比税款征收更快，可能意味着遵从缺口的扩大。另一方面，如果趋势是可比的，则一般证明遵从水平比较好。
趋势分析：民众信心
从民意调查和研究结果中，通常涉及不遵从的公众意识、理解、态度、动机和影响范围。
对遵从的公众态度和行为的趋势分析可以支持战略风险评估，及支持遵从战略的发展。
税收制度与税收风险识别
a.已有制度会造成哪些风险？
登记风险
虚假登记,不办理纳税登记
申报风险
不申报, 迟申报
少报风险
少报收入、应税所得和应缴税款，多申报支出
付税款风险
不缴税，迟缴税
发票风险、税收政策性风险（中国制度）
b.新的立法或规章制度的执行将会产生哪些风险？
纳税人分类
纳税人分类是帮助组织更好了解纳税人的基础工具。
纳税人分类是根据客户相似的特点将他们划分为不同的群组。
对纳税人以相似特征分类有利于更精确地对遵从风险进行识别和分类。
纳税人分类
在税收管理领域，一般的分类包括“小企业”、“中型企业”和“大型企业”，这些分类定义的基础是营业额或总收入，也可以以资产或雇员数量来定义。
其他分类的基础可以是行业类型（农业、服务业业和工业）、税收类型（直接、间接）或风险类型（国内税收对比国际税收、税收逃避）。
纳税人分类，例子
将管理对象按照某种特性进行编组，以发现风险群体
按企业规模（例如大型、中型、小型和微型纳税户） 建立区隔
按税种（例如增值税、所得税）建立区隔
按行业
按企业的法律结构（国有股份有限公司、民营有限责任公司、合伙企业等）
按企业建立的年份（百年企业、5年内新成立的企业等）
等等
风险类型分类，例子
事件 – 具体问题
电子商务
避税港交易
现金交易
出售股权/股份
不同分类与高风险发生的特点，例子
大型公司
– 税收筹划，单个风险
国际交易
在避税港有资产,
消费税
酒精，石油骗税
现金部门
饭店，出租车，理发店
黑色劳力
建筑，运输，清洁
随机抽样
统计学方法衡量不遵从的情况
衡量不同类型纳税人的逃税行为，建立对象选择模型
发现逃税的新趋势或新形式
量化“税收缺口”
通过风险分析，归纳出风险发生规律
2、微观层面——风险识别
基于实际操作过程的风险分析
基于各种税收不遵从案例的风险分析
局部的风险识别分析
不考虑其规律性的风险分析识别
但，微观的累积可以成长为经验、智能、知识
——小处见大
识别不遵从行为或者偷漏税差风险
（三）风险识别的情报管理
纳税人的涉税信息情报是开展风险识别的重要基础。
风险识别机制的运行效率，往往依赖于一个比较健全的情报管理机制。
风险识别的信息来源
内部来源
外部来源
风险识别的信息来源（内部）
纳税人报送信息/数据挖掘/数据库
随机审计
试点调查
一线人员的信号/情报报告
创造性（自由）讨论会/审计员的经验
很重要，因为税务局内不同的专业（律师，审计员，信息技术人员等）互相之间可能交流不多，因此缺乏共识。
向其他税务局学习
风险识别的信息来源（外部）
社会支持
新的立法
研究机构
政府部门
行业协会
其它组织
对于风险识别目的，以下类型的资料是重要的：
• 纳税申报单资料，包括财务信息；
• 其他税收资料――行业分级码、雇主薪水册资料；
• 第三方信息――银行利率资料、个人养老金资料、公司登记资料（澳大利亚）；
• 其他公共资料，特别是，互联网信息（公司出版物、新闻报告）；
• 基本数据（支持说明性和分析性的工作――商业部门净利润和总利润标准（加、英）、费用对营业额的比率比率（英）、家庭收入平均数（加））；
• 审计和其他项目的反馈――雇主遵从检查、随机询问项目
风险识别的信息管理机制
建立一个集中管理、上下互动、一体化的税收情报管理体系。
数据源可能存在法律约束。问题必须在于怎样在不给信息提供者增加不适当的或非法的负担的情况下，获得必需的数据。
日本的情报管理机制。
4、风险识别的工作机制
税务机关的各级各部门之间，基于税收风险识别的不同层次，形成分工协作，协调配合的分析识别运行机制
——综合层次或总体层次
——中观层次或风险区层
——微观层次或个体层次
风险识别工作机制
总体层次
战略目标
战略风险
风险区层次
纳税人群体
事件群
纳税人层次
在每一个风险区内选择
风险识别工作流程
总体层次
风险区层次，例子
纳税人群体
收入为零的人
建筑公司
新注册的公司
事件 – 具体问题
电子商务
避税港交易
出售股权/股份
风险分析 – 纳税人层次
风险识别的小结
通过使用一定的工具手段、经验技术，很多风险是能够逐步被识别的。
通过多层面识别风险，能更加全面的认识风险.
适当的纳税人群体划分，是进行全面风险识别的基础.
要提供最有效的情报影响力
要建立与遵从行为动机相联系的风险识别流程
关键结果_ 所有被识别风险的全面记录
风险识别的小结
风险识别
发现现存的，新兴的和潜在的风险。
识别和分析的结果是:
（不同层次的）风险列表——具体或操作层面
关于风险的知识（了解）——规律或趋势层面
启示
风险识别与我们的宏观、微观税收分析有共同之处
风险识别采用的方法与我们税收分析方法有共同之处
但，更重视趋势性、规律性分析
我们的分析视野，分析方法的技术性、系统性和逻辑性，以及流程、机制等很多方面，具有拓展的空间
三、风险等级排序
风险评估及其等级划分
通过风险识别过程中，我们对税收风险存在的领域有了定位，积聚了纳税人遵从风险的很多情报信息。
但，这可能是海量的信息，这些信息都作为税务机关立即处理的对象，几乎是不可能的，也许很多是没必要的。
理解的要点
不是所有风险都有必要解决。
对待风险可能是规避、应对、容忍。
对待风险不同的处理方式，要求对已识别的风险进行分级分类。
这就需要一个遵从风险等级的客观评定机制 。
即，根据风险可能性和程度进行级别化估算。
风险评估及其等级划分方法
建立正确的评估框架
确定风险值
对风险进行分级
建立风险等级对数据和资料的要求
开展趋势分析
风险评估的注意点
建立正确的评估框架
根据风险管理要求，建立评估框架：
列出公式 因素分析 等级划分 相关管理责任
确定风险值
风险值与以下因素有关：
事件发生的概率（可能性）
事件发生对税收遵从的负面后果
风险值 = 事件概率×后果
数据值高 = 高风险
数据值低 = 低风险
风险事项描述
静态风险因素——纳税人是谁？身份因素、所属行业因素、风险类别等
动态风险因素——纳税人做了什么？少申报、虚假记录等
遵从风险可能性矩阵（抽样）
不遵从概率的估测
推理统计
依据随机抽样纳税人
直觉法
依据“专家”（例如有实际基层经验的人员）的判断
不遵从税收后果的估测
推理统计
根据随机审计中调整的规模
要使估测可靠，我们需要较大的样本。
而从机会成本的角度看，这很昂贵。
内部数据分析
数据库，数据采掘
不能捕获体制外所有的活动
直觉法
专家判断
举例：跨国交易的风险概率
跨国交易很早就被认为是所得税的风险领域
国际贸易和投资的强劲增长
国际间的交易为税收筹划提供了机会
跨国交易的税负常常低于国内交易的税负
跨国交易的风险概率高于国内交易
举例：小型新公司的风险概率
小型建筑公司倒闭，欠税不交，接着原班人马又开立一个新公司
相联系的企业组织结构相似而且一般董事也是相关人
集群分析被用来建立公司之间的联系
经过识别的这类公司的风险概率相对较高
举例：最大公司集团的风险后果
几年前，当时的管理大企业的部门领导就认为对于最大的企业集团应该制定更系统的对付风险的方法
对于这些集团找到可比物是困难的
统计方法的效果不太好 — 所有的这些集团都不属于一般人群
他们缴纳绝大多数的公司所得税
其税收风险的后果很严重
风险分级－－利用风险矩阵对风险分级（风险＝概率×后果）
确定风险等级对数据和资料的要求
——管理资料和信息需求
充分性
准确性
保密性
——使用数据分析工具
数据比对
数据挖掘
案例回顾
风险等级估算的注意点
风险等级估算的注意点
理解风险事项或风险指标的关键点在于：
——指标指向具有不确定性，而非指向确定性，完全确定的就不是风险，是具体的问题，选择这种不确定性，表明遵从风险发生的概率相对较高，同时，后果相对较严重；
——等级较高的风险纳税人，往往是多个风险事项叠加的纳税人，这种风险高是一种比较和相对意义的高，即，相对于风险点较少，风险发生概率较低，风险发生后果相对较轻的纳税人；
风险等级估算的注意点
——风险等级排序的价值是在比较中得到实证的，
——就是拿经过风险点汇集，并对各个风险事项发生概率和风险后果，进行综合衡量的基础上选出税收管理的具体对象，
与随机的，没有针对性的，任意的开展税收执法活动比较，来体现等级排序在税收管理中的作用。
启示
资源的有限性决定了风险估算以及风险等级确定是必要性。
风险估算以及风险等级确定需要理性技术和数学工具，也需要经验等感性手段支持。
风险估算具有保密性，一般由上级税务机关的专业人员承担。
虽然是十分必要的，但也是非常具有挑战性的。
风险应对处理
风险应对处理
对纳税人的风险状况进行了识别，作出了风险等级排序之后
对这些不同等级的风险采取怎样的策略，怎样的措施加以应对呢？
注意点
应对的根本目的仍然是提高遵从度
不是所有风险都需要应对的
需要应对的风险，在策略选择也是多元化的
强制和惩罚不是应对的唯一选择
不是所有风险都需要应对的——针对风险我们能做什么?
避免它 (改变制度)
减少它——积极应对 (减少可能性和/或结果)
接受它 (目前容忍)
如何应对？
风险分析
选择策略
有效方法
风险分析
不是所有的纳税不遵从行为都是基于故意。
采取什么行动来解决已识别的风险？必须确保所有行动都建立在对不遵从行为有清晰认识的基础上。
不遵从的形态
不愿遵从
不会遵从
无法遵从
……
遵从行为的分析: 四种纳税人
纳税人影响的模型
影响企业遵从行为的因素, 第1部分
影响企业遵从行为的因素, 第2部分
选择策略
风险应对不仅仅是选择案源，其根本目的是提高遵从度。
遵从程序需要对遵从行为提供一个成熟的反应――对想遵从者使之简易，对不想遵从者实施有用的强制。
对策必须注意到遵从行为的潜在影响因素。
持续公平和公正执法会鼓励自愿遵从。
最有效的策略可能是多方面结合的和系统的。
主要结论：应对策略应适应目标群，对症下药。
应对策略——传统的策略
——对所有的不遵从惩罚，但是
——惩罚对于制约潜在的违规行为并不是最有效的武
——导致了对税制不必要的怨恨
——遭到惩罚后的纳税人相信在以后的一段时间内没有人管他
应对策略——均衡的策略
对待税收风险要全面、系统、平衡。
应当建立覆盖从教育到起诉全过程的风险应对管理机制，包括所有方面——遵从管理的前期趋势和事后反应。
必须正确分析纳税人遵从群体中遵从行为产生的原因，作出对应的策略。
风险应对措施，一般情况下是一组策略而不是单一的方法。
确定处理的策略–遵从度的金字塔型图
完整的遵从模型
明确使用这种遵从模型的国家
澳大利亚 (起源国)
加拿大
爱尔兰
法国 (部分地)
新西兰
挪威
瑞典
英国
美国
有效方法1——促进合作
使纳税人明晰义务
使之易于遵从
使权力和行动透明化
提供激励
提供激励
在英国，激励计划提供给没有登记增值税的企业来提高遵从。
激励计划的目标是那些企业：无论什么原因没有登记的，已经营业并在18个月以上，营业额在有义务纳税营业额（56000英镑）以上。给予这些企业通常处罚和利息的免除，但并不免除其从应登记日起的应缴税款。
有效方法1——促进合作
税务机关公开其风险领域和重点纳税人群体
事先公开地告诉纳税人哪些行为不被接收
向纳税人宣布不遵从行为会面临全部处罚的范围（形式和级别）
税务局用清晰的方法明示纳税人，他们愿意与纳税人合作
税务局明确地告诉纳税人，如果他不合作，税务局将使用严厉的、严肃认真的措施。
有效方法2——严格执法
特定的信件：警示纳税人其申报的信息可能不正常或低申报，并可能从第三方接收到的信息中得到确认。
未预约的（未经宣布的）调查。这样的调查可以为快速检查登记、记账和申报资料提供机会。
收入或销售调查。关注企业的收入、记账程序、商业程序、原料或存货和销售的匹配、现金销售或不入帐销售。
有效方法2——严格执法
全面审计。这是深度调查以发现少报收入或多报费用，通常超过一个申报周期。
严重逃税审计。这种审计可以包括一系列遵从检查，导致有关的更压力的惩罚。
刑事侦察。对于涉及数额巨大的不遵从，持续逃税或犯罪行为。（国外法律规定的权限）
有效方法3——不同处理方法的组合
影响其态度
积极的激励措施
教育/信息
提高被发现的可知风险(审计)
处罚
改变法规、制度
有效方法4——分类管理——大企业风险应对
针对大企业的策略运用:
对税收和经济表现深入分析
注意媒体报道和其它的报告
鉴别大额交易
构建集团全景并将资料用专用系统记录下来
所有这些信息构成客户风险审核的组成部分
最后就是和纳税人讨论出现的风险情况
有效方法5——分类管理——对中小型企业风险应对
中小企业是以赢利为目的，不超过一定的资产门槛的经营实体.
中小企业在大部分国家里都代表了一个高风险组织，
——他们的生产经营不稳定，
——在大多数情况下，不易获得第三方资料加以核实.
—— 他们的组织机构体系中缺乏完备的会计核算机构，
——独立于会计检查审计和现金交易控制之外.
有效方法5——分类（行业）管理——对中小型企业风险应对
中小型企业部分被分成不同的行业集群
纳税人在这些行业集群中进行比较
结合使用税收表现和风险指标找出潜在的审计目标
有效方法5——分类管理——对中小型企业风险应对
中小型企业管理部门使用风险引擎来改善其审计选择
使用的方法包括利用风险框架来确定何时税收表现与经济表现不符
该工作的下一步是用风险旗标来更好地选出风险，并将其分类
结果将交给审计小组做深入分析和合适的现场调查
风险框架——商业流程模型
风险指标
这些是税收筹划机会的指标
与这些指标有关的公司，税收表现一般要比其他公司差
税收表现用来决定风险大小
启示
处理的目的不是要尽可能多的发现错误。目的是防止不遵从尽量不要发生。
它要求一个综合的处理策略。
不同的原因
不同的纳税人
包括：当纳税人从一开始就做的正确的话，就会获得一个好的结果
风险管理的评估
关键点
选择比较科学的衡量标准。
需要关注影响和结果而非只注重投入与产出。
质量衡量应与数量衡量相配合。
要考虑结果评估与过程评估相结合。
单项评估与多样化评估、综合评估相结合
制定评估框架
对象。解决什么风险？
目标。达到什么样的处理策略？
方法论。用什么方法论（包括影响措施的时限和外界因素及它们怎样影响）？
措施。什么遵从指标用于确认问题？用这些指标作为策略的结果会得到什么样的变化？
数据。收集什么数据和怎样收集来支撑评估？
目标：达到什么样的处理效果？
遵从应对项目的目标包含
——直接影响。关于特殊风险对目标人群有直接影响。
——间接影响。除了能够被遵从策略解决的直接风险之外的影响。
——后继影响。评估不应当限制在遵从策略的直接影响或结果上，如从选出的纳税人审计出的税收数额增加，而是应当延伸到对纳税人行为的正在进行的影响上。
——监测遵从策略是否在没有涉及的领域对纳税人行为有消极影响是重要的。
遵从干涉的波纹作用——举例，现金交易
评估方法1
宏观指标（如与GDP的变化相比较的宏观平均税赋）阐明了遵从和可以用来跟踪宏观趋势的外部统计、基准或相似点参考的关系。这些指标为遵从方法的有效性提供了一个一般意义上的担保。
不遵从指标，（例如费用对收入的比率）来自管理数据和以随机样本为基础的统计计算或估计。
宏观指标，举例
公司税与国内生产总值
同期公司税增长比国内生产总值增长更为强劲
什么可以影响公司遵从？
还有什么其他因素能造成影响？
税基和税率同时发生变化
国内生产总值与公司所得税增长趋势
国民帐户-公司利润的衡量GOS和总生产要素收入之比（趋势）
评估方法2
不遵从指标，（例如费用对收入的比率）来自管理数据和以随机样本为基础的统计计算或估计。
评估方法3
舆论调查（如关于行政管理人员地位和公平的公众概念）从顾客调查和其他公共观点研究中得出信息，有助于了解对遵从的影响及提供一个遵从行为方面的了解和有关遵从策略的公共观点。
评估方法4
项目评估指标。（如遵从干预，如审计或规定程序，后继的和正在发生的影响）探究项目效率的因素。它们通常是局部的和目标性的。
项目评估模型
例子：审计评估
产出测量
解释审计效率差异
检测工作情况和效果
启示
评估是复杂的
很多难点因素
如果我们改变对遵从的态度并取得更多自愿遵从行为，我们将取得最大成功。
衡量态度的改变要比衡量投入与产出难得多
但绝对不能忽视评估
必须知道什么方法可行，什么不可行
启示
国际上的税收风险处理评估与我们征管质量和效率评价部分相通
国际上的执法绩效的评价思路侧重在执法与遵从之间的关系中寻找答案
我们距离科学的评估执法绩效，还存在很大的差距
尽管国际上的方法也是多样的、不尽严谨的
启示
科学的评估会提供如下信息：
——是否有有效的处理措施;
——是否有能力执行处理;
——风险度;
——风险影响率或风险级别变化;
——处理的本期收益率（仅本年恢复的收入）;
——处理的收益（未来每年的恢复收入）;
——围绕风险管理的公众认知;
——提议处理的成本/收益（这是一个反馈）;
启示
支持资源有效向项目配置；
鼓励数据的多方面来源；
提高申报的准确性；
有助于决定是否应当考虑替代战略。
风险管理能力塑造
风险管理不能仅仅理解为 …
… 审计选案
… 风险分析
… 信息技术（的应用）
… 案头工作
它是 …
… 全面管理
… 建构流程
… 完善体制
… 健全机制
… 配置资源
… 分享知识
… 学习积累
… 永无止境
塑造内部能力
许多关键的内部能力影响到税收风险管理，包括:•员工和业务能力;• 组织结构;• 信息技术和工作体制
• 组织文化.……
组织结构
——在各国税务机关中，有许多不同的组织结构,这些结构形式都是可行的——要求，具体组织单元的目标围绕保障组织目标的实现——提高纳税遵从. ——周到的跨组织单元的机制和论坛（有时成为水平管理）必须建立和加以使用，以保证组织战略目标得到整合，情报使用的最大化，以及良好的决策形成.
信息技术和业务系统
——遵从风险管理基本上是建立在税务机关获取相互独立的多方面信息，把这些信息联系起来，进行分析形成有关环境的情报.通过这种累加情报、与全面审查相结合，促进风险管理战略水平不断提高.——大量的相互独立的遵从资料转变成情报，没有信息系统，是不可能实现的.——另外, 具体的用于风险管理专业支撑的资源在奠定组织目标、提供共识基础和促进持续改进的智力资本等方面是至关重要的.
技术运用
—— 尽管引进了复杂的信息系统，遵从管理技术运用和进步始终是非常重要的.
——技术和研究能力是关键要素，有效的风险识别非常依赖于分析、研究能力.
——另外，如数学、统计，这些不能直接与税收管理建立联系的技术，在风险的识别和估算方面有特殊的作用.
——发展组织的技术既包括培养设计和运作系统的技术、也包括研究和情报活动的技术。
——新技术的不断运用，可以防止员工业务技能的荒疏.
形成与风险管理相适应的组织文化
——对于有效的风险管理来说, 组织报告、管理和决策、制定流程是风险管理的中心环节——组织、领导对新的遵从战略愿景要有清晰的、有说服力的理解。
——新的愿景易于感受，易于理解和接受.
形成与风险管理相适应的组织文化
——运用集中风险识别和案件选择是一线工作人员的文化转变. 风险识别制度的引入，特别是员工认同的风险识别发挥的重要作用是至关重要的。
——当情报、分析和一线使用者理解他们是如何为风险识别流程整体发挥作用的时候，这种制度就能充分产生效果。
形成与风险管理相适应的组织文化
——持续关注员工的发展，不仅在他们的法律知识方面，而且在他们对纳税人遵从行为的理解方面。
2009年全省国税工作会议
主题报告（ 以下简称《报告》 ）
相关内容解读
《报告》的一个重要亮点
借鉴和运用风险管理理念——是今年全省国税工作会议主题报告的一个十分重要的亮点
《报告》的相关要点
——思想观念层面
1、风险管理的基本原理
2、继承发展的承续关系
——方法论层面
1、体制机制方面
2、方式方法方面
3、支持保障方面
思想观念方面——基本理念
《报告》在“借鉴税收风险管理理念，创新税源税基监控管理”一节中，首先系统阐述了，什么是风险管理，风险管理各主要环节的含义，与我们现在税收征管实践的关联关系等。
思想观念方面——继承发展
《报告》 认为
——CTAIS2.0江苏优化版基本具备实施税收风险管理的功能要求。
——借鉴运用税收风险管理理念和方法，不仅有利于完善以流程管理为导向的征管体制，而且有利于提升税源联动管理机制的效能。
表明：借鉴风险管理，是近年来完善税收管理体制，创新税收管理机制，转变管理方式，推进税收管理信息化建设等一系列举措的延伸、深化和发展。
继承发展：借鉴税收风险管理已经具备很好的基础
近年来，全省相继推行的改革税收收入计划管理方式、税收征管业务流程再造、建立健全税源管理联动机制，以及在此基础上形成的CTAIS2.0江苏优化版综合征管信息系统，等一系列完善征管体制机制和推进信息化建设的措施，客观上为全面实施税收风险管理创造了必要条件；
同时，学习借鉴风险管理，是对近年来实施的改革收入计划管理方式，税收征管业务流程再造、建立健全税源管理联动机制、不断推进征管信息化建设等一系列重要成果的巩固、整合、深化和发展。
继承发展：借鉴税收风险管理已经具备很好的基础
——总体上看
计划管理改革——组织目标从收入转向关注遵从
业务流程再造——流程打破部门岗位间流程壁垒
信息化的发展——为数据挖掘分析应用开辟空间
联动机制建立——关注发挥资源的整合配置效率
——结构上看
经济税收分析——宏观风险识别具体体现
税收预警监控——微观风险识别具体体现
监控评估稽查——具体风险应对措施选项
分类分级管理——风险应对与资源相匹配
主要措施——完善体制机制
《报告》提出：运用风险管理理念，深化税源联动管理，进一步完善税收征管体制机制
体制机制是改革的核心环节，是影响资源配置效率的基础环节——中国的经济体制改革
进一步完善甚至改进征管体制、机制问题，是实现风险管理理念所追求的资源配置效率最大化的基础性步骤
不同的体制机制——不同的资源配置方式和不同的资源配置效率
主要措施——完善体制
确立省市局在风险管理中的主导作用
确立县（区）局以下机关在风险应对中的重要作用
科学分解管理员职能，创新税收管理员制度
主要措施——完善体制
省市局机关—— 风险目标规划、
风险分析识别
风险等级评定
风险应对支持
（部分风险应对）
县以下机关——（风险等级评定）
实施风险应对
主要措施——完善体制
关键点：
1、以提高遵从为目标，以控管风险为导向，以信息平台为依托，
2、管理层：转变管理职能，挖掘资源优势
3、基 层：创新管理方式，优化资源配置
按照风险管理战略规划、风险识别、风险排序、风险应对和风险管理监控评估等程序架构，形成上下互动、立体的税收遵从风险控管流程体系。
现行体制下资源分布的结构性问题
机构层级多——直接从事征管的机构少
人力资源丰富——直接从事税源管理人力资源不足
各层各级机关业务基础素质较高的比例很高——基础业务素质较好的直接从事税源税基控管的比例相对不高
如此多的优秀人才资源——难以形成一个资深的专家群体
管理层资源分布、职能配置状况
全省国税系统，省市县三级管理层共7258人，人力资源约占全系统人力资源的39％，平均年龄、平均受教育程度、平均业务技能均优于全省的总体水平。
这些人力资源很大一部分由于长期从事部门单项行政事务管理工作，与直接开展税收分析、税源监控、纳税评估等税收管理活动距离较远，资源优势呈现逐步衰减趋势。
省市局在风险管理中的主导作用
实现职能转变：行政管理 行政管理＋实体管理
发挥两个优势：人力资源优势和数据集中优势
承担五个职能：税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级评定、风险应对业务支持 、上收部分较为重大或复杂的风险应对项目或直接组织应对（大企业管理）
省市局在风险管理中的主导作用
1、制定税收风险管理目标规划和明确分阶段税收风险管理的工作重点。
2、建立健全税收风险分析识别工作机制，健全完善省市级税收风险特征库。
3、做好年度专项检查、行业纳税评估、税务审计等风险应对的总体规划和分部门的风险应对计划安排。
4、做好数据模型、分析工具的研发工作，研究收集制定业务操作模本、评估审计指南等，提高对基层风险应对的指导力和支撑力；
5、重要复杂事项上收风险应对，提高省市局的实体运作能力。
6、搭建全省统一风险管理信息支持平台。
建立比较健全税收风险管理运行机制
整体运行机制
结构运行机制
整体运行机制
以联动机制为基础，基于信息化的，贯通各级各部门、税收管理各主要环节的，相互衔接、运行顺畅的税收遵从风险控管机制
结构运行机制
建立满足风险管理需要各类运行机制
——风险管理战略规划管理机制
——风险信息采集存储管理机制
——风险信息分析识别管理机制
——风险等级估算排序管理机制
——风险应对策略选择管理机制
——风险应对策略实施管理机制
——风险管理全程监控评估机制
……
风险管理战略规划管理机制
规划制定者：各级部门联席会议
编制部门：秘书单位，征管处、计统处
编制要点：
——本级年度风险管理总体目标。
——本级年度在风险识别、风险排序、风险应对、绩效评估等环节的重点工作安排及目标要求。
——本级年度信息化支撑、知识培训、其它保障等重点工作安排及目标要求
风险信息分析识别管理机制
基于监控决策系统，整合预警监控、联动指标，建立风险特征库。
征管处牵头，各业务处室审核确认各类特征指标。
建立省市两级风险特征库指标，有条件的县，也可以建立本级风险特征库。
对风险特征库指标的应用效果进行跟踪分析，持续维护，不断提高指标的实效性、针对性。
风险信息分析识别管理机制
计统部门主要从事税收风险的宏观分析，主要包括经济与税收、跨税种、跨部门以及重点税源的综合税收风险分析；
税种管理部门、专业管理部门在计统处综合分析的基础上，针对税种管理特点、难点和热点，深化各税种税收风险分析；
大企业和国际税收、出口退税管理部门主要从事大企业、国际税收管理、出口退税管理中专业税收风险分析研究；
征管、法规部门主要从事税收程序性风险分析；
稽查部门、税种管理部门、专业管理部门主要通过典型稽查、纳税评估等案例解剖进行风险分析。
风险信息采集存储交换管理机制
基于监控决策的信息查询分析模块建立纳税人情报信息管理库。
拓展外部信息的采集渠道，近期将采集地税、上市公司报表、工商、统计等部门信息。
提升跨地区信息查询功能，形成跨地区采集、交换管理机制。
形成上下互动，横向共享互通的情报管理工作机制。
风险等级估算排序管理机制
形成风险等级估算排序管理工作机制，在省辖市级，及有条件的县级机关设置风险等级管理的专门岗位，实施等级评定排序工作。
主要对系统排序的初始化设置进行研究，根据本地区遵从状况、资源状况，合理分配各等级比例，合理设置风险分值设置，合理设置不同风险类别的权重等，对系统等级划分与实际偏离度较大的进行必要的人工干预。
风险等级划分是风险应对策略选择的前提，必须规范管理。
风险应对管理机制
风险应对的支持管理
风险应对的上收管理
风险应对的支持管理
强化省市局部门联动，做好年度专项检查、行业纳税评估、税务审计等风险应对的总体规划和分部门的风险应对计划安排；
深入研究不同时期主要税收风险的应对策略，总结设计应对风险的方法和措施，为基层风险应对提供专业支持；
风险应对的支持管理
做好数据模型、分析工具的研发工作，研究收集制定业务操作模本、评估审计指南等，提高对基层税务机关风险应对的指导力和支撑力；
对基层一线遇到的复杂政策和征管问题，要及时派出业务骨干进行指导帮助。
风险应对的上收管理
重要复杂应对事项上收到省市局直接进行风险应对，如预约定价谈签、成本分摊协议磋商、重大转让定价调查、特大型企业的高层沟通和纳税评估等。
风险管理全程监控评估机制
各级法规部门对风险管理的全过程实施监控监督，保障风险管理过程规范有序。
各级联席会议在年终，对全面风险管理规划实施情况进行总结评估，并对下一年度风险管理工作的改进提供建设性意见。
县（区）局以下机关在风险应对中的重要作用
根据上级机关风险管理的规划部署和风险识别排序结果，有针对性地开展税收风险应对工作。
纳税人较多的地区，县局也可直接承担风险等级排序工作。
要注意发挥贴近纳税人的优势，利用纳税服务、税收执法过程中采集的动态信息，丰富充实风险分析识别的信息来源，提高风险识别的准确性。
创新税收管理员制度
创新管理员制度
——要与建立税收风险管理机制相结合
——要与合理分解户管员管理职责相结合
——要与优化人力资源配置紧密结合
——要与推进分级分类管理（市、县局实体化）相结合
要与建立税收风险管理机制相结合
管理员制度是税收征管体制的终端
各级管理层所有做出的风险管理的努力需要一个与之相适应的管理员制度进行配套
创新税收管理员制度是借鉴风险管理的需要
创新税收管理员制度是实施风险管理的一个关键点
税收管理员制度的现状
一种简单的分工方式
有限资源分布较分散
难以承载之管理职能
一种简单的分工方式
属地的、包干式的税收管理员制度，是征管信息化发展十分落后背景下的一种简单分工方式，是一种典型的粗放式管理形态，表现为不作分辨的无差别管理。
这种包干式的管理体制，与征管科学化、精细化、信息化、流程化、专业化等都是不协调、不适应的。
有限资源分布较分散
资源分布比较分散。许多农村分局管理员中具备税收分析、税源监控、纳税评估以及熟练操作征管信息系统等工作基本业务素质的比例不到40％。
难以承载之管理职能
如果各级管理层不分担税收风险管理职能
属地管理的管理员至少在这样几个方面难以承载风险应对职能
——不断增长纳税人管户数量
——大企业的个性化风险应对
——中小企业行业性风险监控
难以承载之管理职能
——广泛的信息数据采集来源
——深入的税收风险分析识别
——风险纳税人的等级及分类
——各种专业化税收风险应对：
跨国交易税收管理、
网上交易税收管理、
财务电算化纳税人税收管理、
总分机构之间税收管理、
跨地域关联交易管理……
要与合理分解户管员管理职责相结合
根据集约化、专业化、精细化的管理要求，可以把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来
把制度性安排的、事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中，从而形成管事基础上的管户制的新架构形式
要与优化人力资源配置紧密结合
把综合业务素质较好的管理员配置到业务复杂程度较高的专业管理岗位，有别于责任区管理员，成为从事税收专业管理的管理员。
要与推进分级分类管理（市、县局实体化）相结合
基层分局，特别是农村基层分局，大企业集中度低、产业分布集中度不高，管理员队伍分散、力量单薄。全省国税系统的472个分局中，20人以下分局259个，占分局总数的54.87％； 15人以下的分局176个，占分局总数的37.28％；30人以上的只有54个，仅占分局总数的11.44％。
以分局为单位按照风险等级、纳税人经营规模、产业结构等实施大企业管理、按照行业实施专业化风险应对管理，征管资源难以形成理想的配置效率。
要把创新税收管理员制度与推进分级分类管理、提高县局实体化运作能力结合起来，统筹兼顾。
要与推进分级分类管理（市、县局实体化）相结合
在专业机构、或县局等更高层面上，建立具有专业化管理能力的管理团队，从事大企业管理、专业评估、行业管理等。
主要措施——方式方法
规范税收风险分类分级管理
以完善纳税评估为重点，提高税收风险应对能力
加强跨国税源监控，深化国际税收专业化管理
创新发票管理方式，进一步强化以票控税
……
税收风险分类管理
大企业实施以风险控制为重点的专业化管理，根据大企业税收风险管理的特点，开展有针对性的税企沟通、综合评估、全面审计等。
对中小企业实施以行业性风险监控为重点的效能化管理，针对中小企业面广量大、内控制度缺失、财务核算不规范等特点，采取多措并举的风险应对方式。
按照风险管理的要求规范纳税评估
评估组织形式上，要从全员评估向专业评估转变；
评估对象选择上，要从全面评估向基于风险识别排序的有针对性评估转变；
评估模式上，对大企业实施个性化的评估审计，对中小企业重点实施行业评估和行业联评；
评估方式上，要克服用稽查取证的方式开展纳税评估，重点做好申报数据与相关涉税信息比对审核和案头分析工作；
按照风险管理的要求规范纳税评估
评估手段上，要克服用单一税负指标进行简单比对的做法，通过加强培训，提高评估人员综合应用风险指标、评估模型等工具开展评估的能力；
评估处理上，要综合配套运用提醒辅导、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、开展税务审计、移送稽查等递进措施，进一步规范纳税评估处理行为。
主要措施——支持保障
人力资源保障——以税收风险管理、纳税评估、税收经济分析、财务会计知识、税务稽查、反避税等为重点，开展大规模业务培训和技能练兵
技术支持保障——推广应用基层管理平台，强化税收风险管理技术支持
人力资源保障
在转变职能的同时，各级税务机关，发挥税收管理专门人才、高层次复合型人才的作用，分类整合、优化配置人力资源，加强全系统税收风险分析能力建设和数据模型、分析工具的研发工作。逐步建立由具有丰富税收管理职业经验的行业税收管理专家、IT专家、国际税收管理等专家以及会计师、经济师、律师等各种专门人才组成的税收风险管理团队。
建立比较完备的税收风险管理信息支持平台
综合税收管理信息系统的总体构架
综合税收管理信息系统的用户结构
风险管理信息化支持平台基本构造
税收管理综合信息系统信息流结构
税收管理综合信息系统用户结构
风险管理信息化支持平台
结语
学习借鉴风险管理理念，推进税收管理方式转型不可能一蹴而就，需要我们以创新的思维、严谨的态度，不断探索，一步一个脚印地向前推进。
借鉴运用税收风险管理理念和方法，全面落实税收管理的科学化、专业化、精细化要求，是江苏国税征管站在历史发展新起点上寻求新突破的又一重要步骤，必将对未来税收管理现代化进程产生深刻的影响。
以上课件参考了
——美国IRS网站、OECD网站、英国、澳大利亚等国税务局网站；
——OECD扬州税务学院、青岛、广州等地风险管理专题研讨会的培训课件；
——《全面风险管理理论与实务》、《企业内部控制与全面风险管理》等专著；
本处杨安静同志参与了课件的翻译、资料整理工作。
以上介绍，除引用《报告》原文外，许多是个人学习心得体会，仅供研究交流参考！
不当之处敬请批评指正！
谢谢大家！