如何建设大企业税收风险特征库的几点认识
如何建设大企业税收风险特征库的几点认识
大企业税收风险管理是税收专业化管理的主要导向性工具，其中税收风险特征库是技术含量较高的难点、重点。我们结合近几年来总局以及各省市税务机关的工作实践，特别是今年的国地税联合大企业税收风险测评工作，就如何建设大企业税收风险特征库，思考、形成以下几点认识，请大家批评指正。
一、税收风险特征库概念
税收风险特征库是税务机关进行税收风险识别的基础，是税收风险管理工作的核心所在。税收风险特征库包括三方面的内容：风险特征、风险特征指标、风险特征指标阀值，这些是最关键的内容，还有一些特征描述、功能作用等等内容。风险特征是指引发风险的表面征象；风险特征指标是对风险特征的指标性描述；指标阀值则是反映风险指标与基准参数的偏离幅度，是反映风险异常程度的一个基准值。
在不同使用层面，税收风险特征库有不同的作用和特点。
目前，国家税务总局金税三期正在集中大量人力物力建设税收风险特征库，主要是在宏观意义上收集各税种税收风险特征，以便更好地以税收风险为导向，加强税收征管改革。 大企业税收管理作为税收专业化管理的重要部分，大企业税务风险管理是其主要手段和方式。大企业税收风险特征库是大企业税务风险管理的重要工具，是总局税收风险特征库的重要组成部分，有自己的特殊作用和目的。
各省级税务机关正在建设的税收风险库，主要是涵盖一般特征的税收风险，指导纳税评估、检查等工作。
另一方面，在总局颁布《大企业税务风险管理指引》后，在大企业建立健全大企业税务风险管理体系，税务机关引导和帮助大企业完善税务风险内控机制等工作中，大企业税收风险特征库也是企业内部税务风险管理体系的重要组成部分。
二、如何建立税收风险特征库，有哪些原则
（一） 要多角度分析探索风险发生规律，建立风险特征库。
风险识别是风险管理的起点。风险作为一种客观性的存在虽然不能完全被消除，但其发生具有一定的规律性，而这种规律通常又不是显性的。为此在风险识别的过程中，要加强风险发生规律的探索和揭示，在收集和辨别风险因素的基础上，归纳提取出反映规律性的风险特征，并通过风险特征库的建立为风险评定奠定基础。
设置方式上，风险特征库一般是通过政策分析、典型案例剖析、数据模型分析、动态指标分析、各类数据与标准值（或预警值）的类比分析和行业分析等从税种、类型、行业等多种角度，归纳提取风险特征及其指标，建立信息循环机制，不断丰富完善风险特征库。 主要包括以下步骤：
1．从不同角度寻找分析风险区域和风险因素。税收风险的发生离不开税收法律法规的执行、税收征管的实践。为此，可以从政策分析、税收分析、案例分析、经验分析四个层
面寻找税收风险发生规律和风险源。从政策角度来看，税收法律、法规、规章、政策等各种规定，在实际执行过程中所形成的对纳税人的控制难点极可能引发风险；从税收角度来看，利用各种经济和税收入库信息，研究税收的增长和缺口，以及税收的增长和缺口与行业、区域、纳税人类型等方面的关系，可以分析出可能存在税收流失的重点区域；从案例角度来看，根据大量的税收管理案例和税务稽查案例，运用数理统计的方法，可以分析风险在不同行业、不同经营方式、不同经济性质、不同核算形式等纳税人的分布情况；从经验角度来看，根据日常管理中掌握的纳税人情况和积累的管理经验，可以分析纳税人的风险状况。
2．围绕风险建立信息收集分类框架。根据分析风险因素的不同角度，为了提高信息采集和分析应用的效率与质量，建立一个分类合理、贴近需求、实用可靠的信息分类框架是必要途径。为此，要对纳税人报送信息、税务机关采集信息和第三方提供信息进行梳理，明确信息的来源、类型、应用层次、主要用途、质量管理等，建立信息分类框架，适应风险管理信息需求。同时，通过数据采集、数据质量管理、数据归集等机制，保障分类框架下的信息，具有完整性、层次性、可比性、增值性，为税收风险分析扫描和深度拓展打下良好基础。
要通过数据采集机制的建立，提高针对性并拓宽信息获取渠道，特别是第三方信息的获取。如向行业主管部门收集行业发展信息，向统计部门收集经济指标信息，向海关、外经、金融等部门收集跨国性的涉税信息等。数据质量管理机制主要是通过数据纠错、动态维护、“日清月结”等措施，保障信息收集的准确性。数据归集机制主要是通过按类分户、按户分类等归集方法的应用，以便于加强信息比对和验证，提高数据的有效性。
3．运用一定的风险分析方法归纳提取风险特征。对围绕风险收集的各类信息，可通过推理统计等基本方法和完整性、逻辑性、波动性、配比性、类比性、基准性等专门方法，来分析税款流失的规模、频率与纳税人主体及其行为方式之间的关系，研究不同行业、不同类型、不同规模企业的税收风险分布规律，归纳出与税款流失具有因果联系的风险特征。如波动性分析主要是分析各种财务税收指标与历史数据比较的纵向变化情况、发展趋势，通过不同时期的数据变化分析来判断当期数据的合理性；配比性分析主要是分析纳税人涉税指标及其变化，与相关指标及变化情况是否配比；类比性分析主要是通过行业数据模型、典型案例，来分析同行业、同类型纳税人是否存在类似问题。
4．以风险特征指标为重点构建风险特征库。基于风险信息储存、认知、分析、运用等方面考虑，需在寻找识别风险特征的基础上，构建包括风险特征、风险特征指标和风险特征指标阀值等方面组成的风险特征库。
风险特征指标是风险特征库的核心内容。根据风险特征的表现形式，可以从静态与动态角度将其分为主体特征指标与主体行为特征指标。主体特征指标主要是反映与纳税人资质、投资主体以及人员素质等静态方面的风险特征；主体行为特征指标主要是反映与纳税人申报纳税、发票使用、生产销售、投资活动等方面的动态方面的风险特征。为强化指标的关联分析，根据不同指标的属性和作用，可按照简洁、直接参与税款的计算、数据源可靠等原则确定一些重要的、敏感的指标作为主指标。在此基础上研究、寻找与主指标具有互补或相斥作用的辅助指标，形成由一主多辅构成的若干个指标簇，建立相对完整的指标
簇体系。
为直观地反映税收风险特征库中风险特征、风险特征指标和风险特征指标阈值的关系，可以采用纵横关联分析表的形式表示。横向上，排列出纳税主体与资质相关、与内控制度相关、与历史相关、与时间相关、与特定规定相关、与特定对象相关等6个风险特征类别；纵向上，包括纳税人所在行业、投资主体以及生产经营、投资理财、资产管理、涉税行为等主体及行为特征。同时，特征库根据实践中风险应对和案例分析的情况，进行动态优化完善。
（二）税收风险特征库建设原则
1．风险特征库设立原则。风险特征库作为风险识别的依据和风险应对的导向，是风险管理五大环节至关重要的一环，应遵守“横联纵通、循环提高、稳步推进、积极引导”的原则。
“横联纵通”是指省市局业务部门要发挥本管理层信息多、样本大、视野宽的优势，对全局性的风险指标设置进行总体把握和整合设置；避免因各自为政，人为割裂风险识别指标的关联性，造成风险特征的指向重叠；基层部门应利用风险管理中获取的有效信息参与风险特征库的健全完善，实现上下联动、优势互补的格局。
“循环提高”是指风险特征库建立后，省市局等风险指标的设立部门要定期对历史风险指标的应用效果进行跟踪问效，基层应根据指标运用的实效和运行过程中出现的新问题、新情况及时反馈，不断对风险特征库修正完善。
“稳步推进、积极引导”是指风险特征库确立应切忌“好大求全”，指标库的建立和完善要循序渐进、稳步实施。应按照三个“是否有利于”：即“是否有利于提高税收征收率、是否有利于提高税收遵从度、是否有利于基层减负增效”的标准检验风险特征库设置的科学性、合理性。
2．风险特征库层级设置功能。按照税务总局“宏观发现问题、微观查找原因”的税源管理思路，风险特征库设置主要包括二个层面：宏观或战略层面、微观及操作层面。宏观层面和微观层面二者之间应是衔接紧密、互为补充、集成运用的关系。
宏观或战略层面旨在通过分析地区宏观税负指标与外部基准性之间关系或特定组合纳税人的微观风险特征综合分析，在总体上把握税收遵从风险的结构分布和发展趋势；从经济社会发展、税收政策、征管机制、行业类型、企业规模、特殊涉税行为等方面关注不遵从风险行为的主要区域、领域、群体、行业等重要类别，从而起到触类旁通、整体联动的作用。
微观或操作层面旨在通过分析纳税人申报信息中实际税负水平或某一申报项目与基准参考值之间的关系，直观反映纳税人个体遵从程度，目标是要识别出各个具体的个案或代表着特定类型的风险对象；主要基于税源管理过程和各类历史税收不遵从案例的风险分析，从局部识别个案，厘清偷漏税行为的产生原因、行为特征，达到以小识大、见微知著的效果。
三、风险特征库如何发挥作用
（一）宏观层面，主要以总局大企业司或省级局为主，加强大企业风险特征库的设立
和优化
1．强化特征库、信息来源。税收风险特征及预警指标库的建立是税收风险管理工作的核心点所在，主要以税收征管系统（CTAIS系统）、防伪税控系统、协查和稽核管理系统以及出口退税系统为主要信息采集对象，以第三方信息和管理调查信息为按需补充的采集来源。
还要按照专业化和分类管理的要求，结合对以往税收案例的分析，探索风险发生规律，从纳税人的组织结构、资金流动、存货变化、申报缴税、发票使用等方面，寻找和识别出可能导致税收风险的各类特征和因素。
2．优化资源配置，提高风险识别、评估等风险管理工作层次，主要在省级以上建立大企业风险特征库。
风险管理工作具有较强的复杂性和专业性，对专业人员的综合素质要求高。应在省局局以上抽调专业骨干组成风险管理工作委员会或小组，负责全区域风险级别的集中评定，风险特征的分析研究、风险特征库的维护，布置一般风险应对措施，以及对重大税收风险的直接应对工作等。
（二）微观使用层面，主要是省级以下大企业税务管理部门
1．对采集的企业风险管理信息进行整理，查找企业在税务登记、纳税申报、税款缴纳以及履行其他涉税义务过程中存在的涉税风险。
2．应定期按行业、集团、区域特点及特定涉税事项等标准选取风险识别对象，选择对应的风险特征库，通过税务风险管理信息系统进行计算机风险识别，并对识别出的结果进行人工比对校验，鉴别筛选出重要风险点。
3．对识别出的风险及其特征进行明确界定，确定风险发生的概率及频率，分析可能发生的风险产生的原因、条件及后果和影响，并进行风险等级排序，形成风险评估报告，提醒企业和主管税务机关防控可能发生的税务风险。
4．利用税务风险软件系统全程监控和督导，发挥风险管理数据库、风险特征库、风险模型等的综合利用优势，指导企业开展税务自查及其他自我遵从纠正行动，提高自查复核的效率和效果，实现企业自我遵从水平的提高。
四、如何优化维护风险特征库，使用哪些支持措施
（一）风险特征库需要动态维护，在应用中不断优化、细分
1．省以下税务机关应及时归纳成员企业风险管理中共性问题和行业特征，并反馈给税务总局。税务总局将定期汇总处理各地反馈情况，及时更新风险特征库。
2．特征库细分。运用归因分析和数理统计的方法，分析税款流失的规模、频率与纳税人主体及其行为方式之间的关系，研究不同行业、不同类型、不同规模企业的税收风险分布规律，建立细分层次的特征库，按税种、分行业归纳出风险特征项目，对其风险特征进行详细描述，列举风险疑点，以增强税收风险管理的针对性和有效性。
（1）分行业风险特征库。在通用风险指标库的基础上，通过分行业风险分析识别，分别建立按照大类行业、小类行业的税收风险特征库，设置征管信息、财务信息、防伪税控信息、发票信息等风险指标，定期对相关行业和重点税源纳税人进行扫描排序，做出定性
定量判断。将纳税人划分为高、中、低三个风险等级，根据纳税人不同风险等级实行税务约谈、实地核查、移交稽查等，对重点行业、重点企业、高风险企业实施差别化的应对管理措施。
总局大企业司也要求：建立行业风险特征库，深入细化分类管理。在深入研究和解剖行业税务风险、广泛采集风险管理信息的基础上，利用风险评估子系统，通过数据挖掘、指标设定、参数控制、模型优化等，形成分行业风险特征库，持续、动态监控行业遵从风险。
（2）分企业税务风险特征库。鉴于大企业税收管理的特殊性，总局要求：各级税务机关大企业税收管理部门应根据各类税收数据信息，按行业梳理特征指标，运用科学的统计方法，建立风险分析模型，设定风险参数和关键值，提炼各种税务风险点，逐步建立分企业税务风险特征库。
各地在建立一般企业风险特征库的基础上，可以按照大企业的个性特点，对全市大企业建立个别风险特征库，实行特别风险管理。
（二）配套措施
1．整合征管资源，实行扁平化管理。省、市、县三级管理层长期从事行政事务和政策业务管理工作，智力集中和信息集中的优势未得以充分释放。因此在风险管理体系中，应将各级管理层的政策业务管理职能向税收实体化管理的复合职能转变，即管理层直接参与风险管理，尤其是其中的风险识别和评估等对专业水平要求较高的环节，而基层一线则在风险管理中主要负责风险应对的实施。
确立管理层在风险管理中的中枢地位，充分发挥其人力资源优势和数据集中优势，主要负责税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级评定、风险应对支持（包括各种数据模型、分析工具的研发以及特大风险项目的直接应对等）和风险管理的过程控制及绩效评价。
2．加强人才建设，建立风险管理专业人才库。（1）建立省市县三级风险管理专业人才库，以税收风险管理、纳税评估、税收经济分析、财务会计知识、税务稽查、反避税等为重点，开展大规模业务培训和技能练兵，有步骤有计划地培养风险管理专业人才等。（2）组建风险管理团队，提高协同作战能力。各级风险管理部门应充分发挥税收管理专门人才、高层次复合型人才的作用，优化人力资源配置和团队运作模式，实现优势互补，共同应对。风险人才库可按人才类别组建风险应对常规团队，也可根据突发风险、复杂风险、重特大风险等组建风险应对非常规团队。通过常规团队与非常规团队的有机结合，避免部门之间工作量、人力资源不均衡的问题。逐步实现“统分结合”的风险应对模式和特殊风险应对事项的“团队化”运作。
3．推行知识管理，税源监控能力在传承中提高。建立完善的风险特征库解决了在风险管理过程中“做正确的事”的问题，建立风险管理人才库解决了“谁来做事”的问题，而知识管理则解决风险管理中“如何正确地做事”。省、市局层面应统筹规划，将各地税务机关税源管理的经验和方法有效地转化为知识，使个体风险管理专长在更大范围内发挥作用，逐步建立、丰富包括行业税源管理模型库、优秀纳税评估案例库、优秀稽查案例库、优秀服务性调研报告资料库、行业评估模型库等，为税收管理员及时、广泛提供不同风险点（源）管理的经验借鉴，提供防范、控制、化解税源管理风险的模板资源，提升风险应对的能力。
同时，风险管理知识库的建立和完善也为风险管理提供了操作标准，使税收风险管理具有科学性、不同人员应对同一风险具有一致性，确保税收执法行为的公平公正。