国内航空运输管理体制

我国国内航空运输管理体制

摘要：随着我国航空运输业的飞速发展，航空运输业对科学合理国内航空运输管理体制的要求越来越高。我国民航相关部门颁布了许多规定、办法等规范性文件、规章等等来对国内航空运输管理体制进行规范。本文将从公共航空运输企业的设立、筹建和许可、公共航空运输企业的航线审批和航班时刻、公共航空运输企业的运力管理、公共航空运输企业的运价管理以及代码共享的管理等角度介绍我国国内的航空运输管理体制。

关键词：公共航空运输国内管理体制

一、公共航空运输企业的设立、筹建和许可

（一）设立

2004年12月16日民航总局令第138号颁布的《公共航空运输企业经营许可规定》，将于2005年1月15日起施行。《规定》对设立公共航空运输企业应具备的条件作了明确规定。主要是：第一，航空器数量方面，要求不少于3架购买或者租赁并且符合相关要求的民用航空器。第二，企业管理人员和专业技术人员方面，要求负责企业全面经营管理的主要负责人应当具备公共航空运输企业管理能力，主管飞行、航空器维修和其他专业技术工作的负责人应当符合民用航空规章的相应要求，企业法定代表人为中国籍公民；具有符合民用航空规章要求的专业技术人员。第三，注册资本方面，要求有不少于国务院规定的注册资本的最低限额。第四，基地机场和经营场所等方面，要求具有运营所需要的基地机场和其他固定经营场所及设备等条件。1

除此之外，《规定》还作了一些排他性的规定。一是不得湿租我国现有公共航空运输企业或者外国公共航空运输企业的民用航空器用以筹建公共航空运输企业。作此规定主要是为了增加新设立公共航空运输企业经营许可制度的严肃性，防止申请人拼凑成立公共航空运输企业，并可能带来的随意中断经营情况的发生。二是民用机场、空中交通管理、航空器制造、航油供应、民航计算机信息等与公共航空运输企业有直接关联关系、可能影响航空运输市场公平竞争的企业或单位，不得单独设立或者违反规定参股设立公共航空运输企业。作出这一规定，目的是为了防止垄断、不正当竞争，维护公平竞争的航空运输市场秩序。

根据《外商投资民用航空业规定》（民航总局、外经贸部、国家计委令第1101《公共航空运输企业经营许可规定》民航总局令138号

号）2，外商投资公共航空运输企业，应当由中方控股，其中一家外商（包括其关联企业）投资比例不得超过25％。因此，《规定》第8条明确要求：“外商投资设立公共航空运输企业，应当符合外商投资民用航空业规定所规定的投资比例及其他要求”，以和三部委的110号令相衔接。 民航总局将根据国家有关政策、我国航空运输业的总体发展状况、专业技术人员的状况以及不同机场的饱和程度，对设立公共航空运输企业实施必要的引导和宏观调控。《规定》第5条关于实施公共航空运输企业经营许可应遵循的第（1）、（2）、（3）项原则，实际上就是民航总局对设立公共航空运输企业宏观调控的规范。第9条进一步明确了不符合第5条第（1）（2）、（3）项规定的，不予受理设立公共航空运输企业的申请。作出这样的规定，主要是考虑到航空运输业与一般的竞争性行业不同，属高科技、高风险的行业，直接关系人民群众的生命财产安全。为了保证航空安全，维护良好的航空运输市场秩序，促进航空运输业协调、健康发展，保障广大人民群众的根本利益，民航总局对设立公共航空运输企业应当实施必要的引导和调控。 《规定》要求，设立公共航空运输企业首先应当经过民航总局筹建认可。这主要是考虑到航空运输行业的特殊性，以及在经营许可前，企业组织机构建立、运力购租、人员招录、航空器登记、办理各种证照等有一个相应的过程，否则申请人难以满足设立公共航空运输企业的条件、手续要求。其次，为保证航空安全，企业应当在获取经营许可证前把民航总局的各项要求及手续落到实处。因此，《规定》设定了筹建认可阶段。

（二）筹建

为了方便申请人申请筹建公共航空运输企业，《规定》简化了有关手续。只要求申请人提交筹建申请报告、投资人的资信能力证明、投资各方签订的协议（合同）以及企业法人营业执照（或者注册登记证明）复印件或者自然人身份证明复印件、筹建负责人的任职批件、履历表、企业名称预先核准通知书等文件、资料一式三份。如果筹建的是中外合资公共航空运输企业，还要求申请人按照国家有关规定报送拟设立企业的项目申请报告及其核准文件。从程序上讲，申请筹建应首先经拟使用的基地机场所在地民航地区管理局初审。民航地区管理局初审完毕后，将初审意见连同申请人的申请材料一起报民航总局，由民航总局作出是否同意筹建的决定。

（三）许可

经民航总局同意筹建的公共航空运输企业，应当按照国家有关法律、行政法规及民用航空规章的规定和认可条件在2年内完成筹建工作，取得经营许可证。对确有充足的事由没有完成筹建的，经申请人申请、所在地民航地区管理局初审，民航总局可准予延长1年筹建期。在延长筹建期内仍未取得经营许可证的，即丧2《外商投资民用航空业规定》（民航总局、外经贸部、国家计委令第110号）

失筹建资格。对丧失筹建资格的申请人，民航总局2年内不再受理其筹建申请。 申请人完成筹建工作后，应当经所在地民航地区管理局初审，向民航总局申请公共航空运输企业经营许可。申请公共航空运输企业经营许可，应当提交申请书、企业名称预先核准通知书复印件、企业章程、具有法定资格的验资机构出具的验资证明、企业住所证明复印件、企业标志及其批准文件、购买或者租赁民用航空器的证明文件、客票、货运单格式样本及批准文件、与拟使用的基地机场签订的机坪租赁协议和机场场道保障协议、法定代表人、负责企业全面经营管理的主要负责人的任职文件、履历表、身份证复印件、投保地面第三人责任险的证明文件、企业董事、监事的姓名、住所及委派、选举或者聘任的证明等文件资料一式三份。如果拟设立的公共航空运输企业为中外合资，还应当提交合同、章程的批准文件和外商投资企业批准证书。从程序上讲，申请公共航空运输企业经营许可应首先经拟使用的基地机场所在地民航地区管理局初审。民航地区管理局初审完毕后，将初审意见连同申请材料一起报民航总局，由民航总局作出是否准予经营许可的决定。准予经营许可的，向其颁发公共航空运输企业经营许可证。经营许可证的有效期为3年。 根据《民用航空法》的规定，申请人获得经营许可证后，还要依法向工商行政管理机关办理设立登记手续，取得法人营业执照。同时，根据《公共航空运输承运人运行合格审定规则》（民航总局令第83号）的规定：公共航空运输承运人只有经过局方组织的运行合格审订合格，获得局方颁发的公共航空运输承运人运行合格证和运行规范后，方可按运行规范的要求实施运行。这就是说，申请人取得经营许可证，并经工商登记取得法人营业执照的公共航空运输企业，必须通过运行合格审定，取得运行合格证和运行规范。所以，《规定》第28条明确规定：公共航空运输企业正式投入航线运营前，应当按规定完成运行合格审定，审定合格后方可正式投入航线运营。 《行政许可法》明确规定，设定和实施行政许可，应当遵循公平、公正、公开的原则。《规定》从企业筹建、筹建延期到经营许可等环节充分体现了这一原则。一是规定要求民航地区管理局收到申请人所报材料后负责把申请材料在民航总局网站（WWW．CAAC．GOV．CN）上公布，征求利害关系人和社会公众的意见。在利害关系人和社会公众没有重大异议的情况下，民航总局首先作出初步决定置于民航总局网站，供申请人、利害关系人及社会公众查阅和提出意见。在利害关系人和社会公众有重大异议的情况下，申请人若要求听证，民航总局按照规定组织听证，之后根据听证的情况作出初步决定，并由民航总局将其公布在总局网站上，再次征求利害关系人和社会公众的意见，然后由民航总局作出决定。二是在筹建认可、筹建延期和经营许可等环节上，《规定》明确，如果民航总局不予申请人筹建、筹建延期和经营许可，应当书面通知申请人、说明理由，并告

知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。三是民航总局对准予筹建、筹建延期和颁发、换发、注销企业经营许可证应当予以公告。四是不论民航地区管理局的初审，还是民航总局的筹建认可和经营许可，都按照行政许可法的要求规定了严格的时限。这样做，有利于充分征求利害关系人和社会公众的意见，保护申请人的合法权益。

二、公共航空运输企业的航线审批和航班时刻

公共航空运输企业申请经营定期航班运输的航线暂停、终止经营航线应当报经民航总局批准。包括国内航线和国际航线。《中国民用航空国内航线经营许可规定》3、《中国民用航空国内航线和航班管理规定》4对航线经营许可的申请和审批等相关事宜进行了规定。《中国民用航空国内航线和航班管理规定》第四条规定：中国民用航空总局(以下简称民航总局)统一负责对国内航线和航班经营的监督管理，颁发、暂停或收回空运企业航线经营许可。民航地区管理局依照民航总局的授权负责对其管辖区域内的航线和航班经营的监督管理。

《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》5、《民航局进一步改革国内航线经营许可和航班管理办法》、《民用航空预先飞行计划管理办法》7等对航班时刻6

进行了相关规定。《民航局进一步改革国内航线经营许可和航班管理办法》中规定了“民航局和民航地区管理局成立航空运输委员会，对航权、航班和时刻实行集体审批许可，审批许可坚持公正、公开、透明和公平的原则；各地机场的时刻分配和发布均由各地区管理局负责，民航局负责协调和监管。国外航空公司新增或调整飞我机场的时刻安排，需报民航局备案后发布；凡航空公司新增航班时刻，需在本地区公示。各地区管理局每季度要公布一次本地区繁忙机场的时刻运行情况，接受监督；繁忙机场的航班和时刻经批准后一星期不飞的，应立即取消，并将时刻收回；航空公司申请繁忙机场的货运时刻，原则上在夜间安排，不得占用白天繁忙时段；民航局不再召开每个航季的大型航班和时刻协调会，仅对新增航班和时刻做微调。待航权、航班和时刻管理系统建成后，实行网上申请、网上审批和信息公开；坚持航权、航班和时刻管理一致的原则，航空公司应规范申请航权、航班和时刻，一经发现违规，立即取消航权、航班和时刻。行政许可部门要严格办事程序，规范操作，严谨违法违纪”等等航班时刻的管理问题。

三、公共航空运输企业的运力管理 3

4《中国民用航空国内航线经营许可规定》，中国民用航空总局令第 160 号 《中国民用航空国内航线和航班管理规定》，中国民用航空总局令第 59 号

《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》，中国民用航空局，2009年12月27日

《民航局进一步改革国内航线经营许可和航班管理办法》，中国民用航空局，2010年1月4日 56

7《民用航空预先飞行计划管理办法》，中国民用航空总局令第 166 号

运力，即运输能力，一般指使用哪种型号的飞机（载客座位数或载货吨位），在一定期限（一月，一周，一天）的航班次数，但国外也有学者将运力只用于指—架飞机的能力。空运企业通过核准或登记获得航线经营许可时，应确定初始航班安排（包括日期、使用机型和班次），空运企业通过核准或登记获得的航线经营许可，应在取得相应的起降时刻后方能运营。空运企业应当以适当方式公布班期时刻并坚持诚实信用的原则，按所取得的航线经营许可和公布的班期时刻执行。

对已运营航班的调整，通常应当在航班换季时进行：空运企业经营的定期航班应以合理的载运比率提供足够的班次，以满足目前或合理预测到的旅客、货物和邮件运输的需求。—家空运企业取得经营许可航线的航班安排，由空运企业确定，报民航总局或民航地区管理局备案。两家以上空运企业取得经营许可航线的航班安排，由空运企业协商确定，报民航总局或民航地区管理局备案；或应空运企业要求，由民航总局或民航地区管理局依据航季评审规则进行评审确定。

空运企业可以根据市场需求在其所经营的航线上自行安排加班，提前一周报始发机场所在地民航地区管理局备案，并取得相应的起降时刻后实施：空运企业加班不得冲击其他空运企业的定期航班经营：如因加班引起冲击其他空运企业定期航班的投诉，经民航总局或民航地区管理局凋查确认，将追究该空运企业的责任。民航总局或民航地区管理局可根据航空运输市场监管和宏观调控的需要，对空运企业航班安排实施总量管理：空运企业拟停止经营航季客座率达到50％以上的航线的。应当经民航总局或民航地区管理局评审核准；未经评审核准，不得停止经营。在航空市场出现运力急剧增减，并对行业市场造成重大混乱，或机场保障能力不能满足实际需求以及国家对相关空域另有使用要求的紧急情况下，民航总局或民航地区管理局可以在全国部分地区或者某些机场或航线上采取临时管理措施，对空运企业提出的加班申请实施核准，或发布在某一时段禁止经营加班往返至某一地区的决定。

运力管理的作用是寻求航空企业整体航线网络运营的预期利润最大化。运力管理部门对航空企业的每个航班和每种运力进行逐一匹配,通过调整航班结构,调整运力规模,定航班计划,制定机队规划等管理手段,最终达到航线网络和运力资源的优化配置,即实现预期利润最大化。

四、公共航空运输企业的运价管理

航空运输价格简称运价，是航空运输价值或效用的货币表现，是航空运输企业根据其对目标市场供求关系的理解，依据政府及国际航空运输协会的相关政策，制订的反映其运输产品价值的货币数量规定。航空运输价格包括旅客运输价格和货邮运输价格。其中，旅客运输价格俗称机票价格。考虑到旅客运输在我国航空运输业中占有重要地位2004 年旅客运输周转量占全行业运输总量的比重达到70%；旅客运输价格与人民群众的生活有着直接的联系，是人民群众尤其广大旅

客非常关注的热点。

1992 年以前，国内航线旅客票价由国家物价局会同民航总局管理，管理的形式是国家定价。 1992 年，国务院召开关于研究民航运价管理体制改革问题的会议，会议确定了国家物价局和民航总局在国内航线运价管理方面的分工：公布票价及浮动幅度，航空邮件价格由国家物价局管理；折扣票价和省区内航线公布票价以及货运价格由民航总局管理，同时允许航空公司票价可以上下浮动 10%。 1996 年 3 月 1 日至今，根据《民用航空法》和《价格法》，国内航线票价管理明确为以民航总局为主，会同国家发改委管理，管理形式为政府指导价。 1997 年 7 月 1 日起，实行境内和境外旅客乘坐国内航班调价政策，即境内、境外旅客在境内购票统一执行每客公里 0.75 元的票价（称为旧票价）；在境外购票统一按公布票价每客公里 0.94 元（后称为 A 票价）执行。1997 年 11 月民航总局推出“一种票价，多种折扣”的政策。 1999 年 2 月 1 日，为规范市场秩序，规定各航空公司票价按国家公布价销售，不得滥用折扣。 2000 年，民航总局决定，自 5 月 15 日起，先期以海南联营航线为试点，实行旅游团队优票票价；自 10 月 1 日起，放松对支线票价的管理，自 2001 年 11 月 5 日起，对国内航线实施“燃油加价”的政策，允许航空公司票价最大上浮 15%，单程不超过 150 元，同时建立票价与油价联动机制，当国内航油价格变动 10%时，允许航空公司票价最多可变动 3%。 2001 年，民航总局决定，自 3 月 6 日起，在北京—广州、北京—深圳等 7 条多家经营航线上试行多等级票价体系；自 5 月 20 日起，在海南联营航线上也试行多等级票价体系。 2002 年，民航总局决定进一步完善国内航线团体票价政策，自6 月 10 日起对国内航线团体票价试行幅度管理，即团体票价最低折扣率可根据购票时限，航程性质，人数不同而有所区别。

五、国内航空运输企业代码共享管理问题

代码共享是航空运输企业特有的一种商务合作方式,也是航空公司之间最重要、最广泛、最有效的合作模式之一。成功的代码共享合作,可以有效地促进航空公司合作双方的规模效应、网络效应、成本效应和管理效应,可以为航空公司合作双方及旅客带来三赢的效果。目前,我国航空公司已开展了与外航的代码共享合作,同时国内航空公司之间也广泛开展了代码共享合作。代码共享对航空公司而言，不仅可以在不投入成本的情况下完善航线网络、扩大市场份额，而且越过了某些相对封闭的航空市场的壁垒。对于旅客而言，则可以享受到更加便捷、丰富的服务，比如众多的航班和时刻选择，一体化的转机服务、优惠的环球票价，共享的休息厅以及常旅客计划等等随着国际航空运输市场竞争的加剧，航空公司间的战略性联合成为航空公司参与竞争的重要手段。

据预测，未来十年，全球性或地区性航空联盟将占据全球70％的市场。可见，中国民航的各航空公司通过跨国、跨地区联合来增强竞争实力将是顺应国际

航空业竞争态势的必由之路，而代码共享（CODESHARE）就是这种联合得以实现的重要手段和技术基础在中国民航计算机离港系统内，允许两个或更多的航空公司使用一架飞机在一条航线的全部或部分航段上运营，最多可实现六家航空公司共享一个航班代码。我国的三大骨干航空公司已于近两年分别与三家主要的美国航空公司签署了代码共享协议——中国国际航空公司与美国西北航空公司、中国东方航空公司与美利坚航空公司、中国南方航空公司与三角航空公司。"代码共享"这种方式使中国的航空公司得以直接吸取国外先进航空公司在经营和管理上的经验，尽快融入日益全球化、自由化的航空运输业。

参考文献

[1]王新安，杨秀云.航空公司之间的代码共享及其对民航业的影响.兰州大学学报，2005年第31卷第1期.

[2]李曙光.中国民航体制改革发展与研究.山东大学硕士学位论文.

[3]罗伟丽.国内航空客运价格管理政策研究.西南财经大学MBA硕士学位论文.