选举操纵的技术与实践 以选区划分为例pdf

第23卷第4总第九十八期

选举操纵的技术与实践

———以选区划分为例

　严海兵, 中国人民大学国际关系学院, 北京100872

摘要:选区划分的出发点是选举公平, 但政治家们为了自身的利益常常会操纵选区划分, 使选区划分偏离公平

的轨道。选举不公平划分的技术可分为四种理想类型:(1) 集聚对手的选票; (2) 分散对手的选票; (3) 区别对待现任者; (4) 对复数选区的选择性使用。这些技术类型在选举政治历史上的广泛运用, 让人们看到民主政治光环背后阴暗的一面。关键词:选举操纵; 选区划分; 截利蝾螈

作者简介:严海兵(1982-) , 男, 安徽当涂人, , 党政治。

基金项目:中国人民大学研究生科学研究基金项目)

收稿日期:2008211204

中图分类号:D73:A 　　　　　文章编号:167127023(2009) 0420059206

　　, 选举既为被统治者选择统治者提供了运行机制, 又为公民参与政治过程架起了实践平台。然而, 形形色色的选举操纵行为削弱了选举的工具价值, 使民主变得名不副实, 这是造成民主的理想与现实之间张力的重要原因之一。本文试图以政党在选举竞争中的政治操纵为侧重点, 详细阐述操纵选区划分的理论与实践, 以期为人们更好地认识民主政治的现实提供一个微观面向。

的众议院议员选区, 按照每10年一次的人口普查统计资料进行重新划分。而德国众议院选举的选区重划工作, 每4年就进行一次。

虽然选区划分的出发点是选举公平, 但是, 这个美好的愿望往往被政治操纵的现实所打破。选区划分的弹性, 决定了它是选举政治中最容易被操纵的环节之一; 而选区划分在选举的关键时刻能起到扭转乾坤的作用, 又使它备受政治家的青睐。从表面上看, 选区划分就是通过对地理空间进行分割来塑造选区形状的过程。但是这种分割不仅仅具有地理学上的意义, 而且还会对某些团体或个人产生一定的政治效果。以政党为例, 选区划分会改变政党的选票在地理空间上的分布, 进而影响到政党对

一、操纵动因

在西方民主国家, 代议机关的选举一般需要把全国划分为若干选区, 以选区为单位进行投票, 选出一定数量的代表。因此, 在选举行动开始之前, 首先要进行选区划分, 即根据选区代表名额的确立而划定各个选区。选区在划定一段时间以后, 会因为社会环境变化、地区经济发展或人口流动等因素的影响, 造成不同选区之间代表名额与人口数量的比例失衡, 从而违背“一人一票, 票票等值”的政治平等原则

[1]

。所

以, 为了能够确实反映民意, 维护选举的代表性与公平性

, 避免选区代表名额配置的不均衡, 选区划分必须定期进行调整。例如, 英国在1992年之前, 选区划分每隔10至15年调整一次,

1992年起每8至12年调整一次。美国和日本

图1　可选择的选区划分策略

注:×和○可以是不同的政党, 也可以是不同利益集团、阶层、种族等等(资料来源[2]) 。

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于议席的获得。图1把这种空间分割手段对政党命运的影响, 以一种直观的形式表现出来。假设×和○代表相互竞争的两个政党, 它们在特定区域所获得的选票(支持率) 是一样的。但是, 不同选区划分将使这两个政党的命运完全不一样。在1a 中, ×党的选票集中于一个选区, 最后可能只赢得4个席位中的一席。而在

1b 中, ×党的命运彻底改变, 在3个选区中居

内容来看, 这些概括还不够完整, 并且前两种分类还有重复之嫌。比较而言, 里查德・莫里尔

(R ichard Morrill ) 的总结更为详细, 他把截利蝾

螈技术概括为4种:集聚(packing ) 或浪费

(wasting ) 对手的选票; 分散(s p litting ) 或稀释(diluting ) 对手的选票; 区别对待现任者(in 2cu mbents ) ; 对复数选区(multi menber districts ) ①

的选择性使用

[6]117-138

。下面笔者将根据莫里尔

领先地位。图1c 和1d 则可能是两党经过妥协的结果, 两党将平均瓜分全部议席。

既然选区划分能够影响甚至决定团体或个人的政治命运, 可想而知, 如果某个团体或个人掌握了选区划分的主导权, 那么, 他们不免会为了一己之私而不公平地划分选区。事实上也是如此, 这种人为操纵选区划分的做法普遍存在于选举政治的历史之中, 的名称, 叫“截利蝾螈”(gerry )

[3][4的分类, 详细介绍这些选举操纵的技术。

(一) 集聚策略。这种技术的原理是增加

对手的过剩选票(excess votes ) , 通常应用于单名选区相对多数选举制(w ith Single -Me mber -istrict 。其做法

是, , , 但是在其它大多数的选。凭借这种方法划分选区, 不仅可以使本来没有希望在某一地区获得议席的政党有所收获, 而且大范围运用的话, 甚至可能使在民意中获得少数支持的政党击败获得多数支持的政党, 从而造成议会制中的“少数政府”现象。如图2, A 党总的支持率大于B 党, 按照相对多数的当选规则, A 党获得的选票应该多于B 党, 例如在(a ) 图的划分中,

A 党囊括了全部的三个席位。但是, 如果由B

从词源上来看, gerry 。但, 人们渐渐把一切为了某一部分人的利益而操纵选区划分的做法都称作gerry mandering 。按照政治操纵的性质来看, 最常见的有两种截利蝾螈行为, 一种是党派性的截利蝾螈行为(partisan gerry mandering ) , 这体现了截利蝾螈的原始含义; 另一种是种族性的截利蝾螈行为(racial gerry mandering ) , 即通过不公平的选区划分来剥夺某些族群的选民应有的代表权, 这在选区划分的历史上也很普遍, 尤其是在阻止黑人获得自己的代表权上, 这种做法曾屡试不爽。

党来主导选区划分的话, 它就会采取(b ) 图所示的集聚策略, 这样, A 党反被B 党击败。

(二) 分散策略。这种技术的原理是增加

对手的废票(wasted votes ) , 它是在己方占据选票优势的情况下所使用的策略, 目的是拉大与对手的选票差距。具体做法是, 将对手的支持者分散在尽可能多的选区之中, 使其在大多数选区中所获得的支持都不足以赢得席位, 相反则使己方在大多数的选区中能以微弱多数当选。把前一种选区划分步骤的顺序颠倒一下, 正好构成这种划分方法的思路。在图2中, 如果既定的选区划分形态是(b ) 图, 而能够操控选区划分机构的又是A 党, 那么A 党为了本党的利益, 就会把选区重划成如(a ) 图所示的形状。一般来说, 这种方法并不常用于党派性的

二、理想类型

关于操纵选区划分的具体方法, 即截利蝾螈技术, 通常可以概括为以下3种:第一种是堆积(stacking ) , 即把对手的多数选票集中到特定选区中去使其成为少数; 第二种是集聚(pack 2

ing ) , 即把对手的选票集中到少数几个选区中

去, 使其在这些选区成为多数; 第三种是裂化

(cracking ) , 即把对手的选票分散到多个选区中

去, 使其在每个选区都不占多数

[5]221

。虽然从

英语表达上看, 这3种概括非常完美, 但从实际

①又叫多名选区、集选区, 是指应选代表超过一人的选区, 与之对应的是单名选区(Single me mber districts ) 。

(First -Past -the -Post ) 。该制度规定, 在应选代表为一人的单②这是选举制度的一种常见类型, 在美国被称为“第一名过关制”

, 得票最高者当选。

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选区划分过程中, 因为对于政党而言, 其操纵选区划分的根本目的是上台执政或成为议会多数派而非垄断全部议席。但在对少数族群的选举权的剥夺中, 这种划分技术的应用较为普遍, 因为种族偏见与宗教偏见一样, 常常表现为极端的形式。如图3, 尽管当时密西西比州的黑人

已经占到该州人口总数的39%, 但是为了阻止黑人代表进入议会, 选区划分由纵向切割调整为横向切割, 这样, 在任何选区中黑人代表都不

能获得相对多数的选票。

(三) 区别对待现任者。在议会选举中, 与

非现任议员候选人相比, 现任议员候选人具有天然的地利与人和优势。如在2002年美国众议院选举中, 仅有4名挑战者击败了现任议员候选人, 创下了历史最低纪录

[8]

。因此, 在选区

划分时区别对待对方和己方的现任者, 便可达到额外获得议席的效果。通常的做法是, 尽可能把属于对方的现任议员划分到同一个选区中去, 从而创造出没有对方现任议员的开放选区, 在这样的选区中, 本党可以比较轻松地获得多数选民的支持。

(四) 。这种方

, , 在本党获得, 相反, 在

政党A 政党B 12, 00011, 00012, 00012, 00036, 000000

30(a )

14, 9, 00011, 12, 00011, 00012, 00036, 00033, 000

12(b )

。运用这种策略, 可以使该党在所获选票不变的情况下扩大选举成果

[9]

西北区　南区　东区　选票议席选票议席

。彼得・梅尔(Peter

Mair ) 称这种选区划分技术为“选区规模的截利(district -size gerry mander ) 。在比例代蝾螈”

表制(PR ) 和单记可转移投票制(ST V ) 下, 掌握选区划分主导权的政党通过操纵特定区域的选区规模, 便能够使特定选票获得的议席最大化。比如, 一个获得51%的支持率的政党, 在不同的选区规模下可以赢得的议席份额分别为:

67%、50%或60%; 而获得41%的支持率的政

图2　截利蝾螈技术———集聚(packing )

注:图中的一个字母(A 或B

) 即代表1000张选票(资料来源:图

片引自[7]①)

党则分别可以赢得三分之一、二分之一或五分之二的席位。在相对多数选举制下, 多名选区的选择性使用还可以与堆积(stacking ) 这种选区划分技术结合起来运用。例如, 假设在一个单名选区中有三分之二的选民支持对手, 如果把这个选区与另外三个单名选区合并为一个选区, 而在与之合并的三个选区中都是该党的支持者占绝大多数(75%) 。那么, 在这个新创造的拥有4个席位的多名选区中, 该党的支持者就会超过60%, 致使该党在选举时可以赢得全部4个席位

[9]156-157

。

三、实践运用

操纵选区划分的历史由来已久, 截利蝾螈

图3　密西西比州的截利蝾螈(资料来源[6]128)

①　表格为作者自制。

技术的实践甚至在“Gerry mander ”一词产生之

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前就已经存在了。在美国, 最早的截利蝾螈的例子发生于殖民地时期的1709年, 当时宾西法尼亚州的各个县试图以此来剥夺费城的正当代表权。随后, 在密西西比州和宾西法尼亚州曾出现了鞋带状和哑铃状选区, 其中密西西比州的“鞋带”选区, 长480公里, 宽32公里。为了限制这种极不规则的选区划分, 美国国会于

(Reappor 21842年通过了“议席重新分配法案”ti on ment Act ) , 要求所划分的众议院选区应该

(Voting R ight Act ) 的第二款规定, 票权利法案”

联合少数民主党人在南部几个州的立法机关中支持构建额外的“少数族群占多数的选区”

(maj ority -m inority districts ) 。在这些州建立额

外的少数群体选区是对共和党有利的一项措施。因为南部几个州的少数群体主要是黑人, 而黑人的90%以上的选票都投给了民主党, 所以, 把黑人集中起来单独建立选区, 等于是对民主党使用了集聚(packing ) 的截利蝾螈技术, 增加了民主党的过剩选票。许多政治学者认为, 这样的选区划分计划对共和党在1994年议会[11]160

遵循紧凑(co mpact ) 和相连(contiguous ) 的原则。然而, 法律的原则性规定并不能有效制止截利蝾螈现象, 尤其是难以制止党派性的截利蝾螈行为。1884年, 缅因州的共和党人利用掌控着州政府的便利, 把国会选区划成细长的剃刀状。结果, 在接下来的10年里, 共和党人仅仅以平均54%全部4个席位

[10]536

。共

To m Hofeller , 为共和。

, 依然没有摆脱在选区划分中使用截利蝾螈技术的习惯。2001年, 在密西根州的选区重划中, 共和党把民主党的选民集中到5个选区里, 以确保其在另外的10个选区获胜

[10]165

12]

。从1878年, , 州立法机关曾, 的6案。每个选区划分方案都使控制着选区划分的政党以其在全州的勉强多数选票获得超额多数的议席。例如, 在1886年, 新的选区地图帮助该州的共和党人仅凭53%的选票支持却赢得

[10]535-536了73%的席位(21席中的15席) 。

。

2003年, 在得克萨斯州甚至出现了所谓的“佩(perry mander ) (at B1) 现象。佩利蝾螈利蝾螈”

以得克萨斯州州长里克・佩利(R ick Perry ) 而得名, 它是一种极端化的党派性的截利蝾螈, 特指某个政党既控制了州政府又控制了州的参众两院, 从而能够在既没有进行人口普查也没有司法命令要求的情况下, 为了本党的政治利益进行选区重划

[13]

20世纪以来, 选区划分实践表明, 政治操

纵行为在美国选举政治中丝毫没有减弱的趋势。从60年代“重新分配议席的革命”开始, 共和党与民主党在选区重划上展开了截利蝾螈竞赛。最初的选区重划处于民主党的权力高潮时期, 民主党依靠一连串的截利蝾螈行为控制了联邦众议院及许多州的立法机关。例如在

1980年人口普查后的加利福尼亚州议会选区

。2002年的议会选举之后, 共

和党在得克萨斯州的参众两院都占有超过半数的议席, 这是该党自美国内战以后的130年来首次取得这样的胜利。为了利用这个优势使该州的共和党代表在联邦众议院也占多数, 在众议院议长汤姆・迪雷(T om Delay ) 的推动下, 该州立法机关于2003开始探讨新的选区划分计划。一般来说, 如果没有司法命令的要求, 选区划分是随着每10年一次的全国人口普查之后才进行的。而共和党这次新的选区划分计划距离上次选区重划仅仅只有两年。为了使会议表决达不到法定人数, 以阻止对本党极为不利的选区重划方案在议会获得通过, 民主党议员曾两次在会议期间逃离得克萨斯。然而, 经过修改了的重划方案在秋季的一次特别会议中最终获得了通过。这个选区重划方案中的截利蝾螈, 帮助得克萨斯州的共和党人在联邦众议院

重划中, 民主党将集聚、分散对手的选票以及区别对待现任者的技术都派上了用场。在区别对待现任者方面, 民主党通过重划选区将6名共和党的现任议员聚集到3个选区中。结果, 与选票显示将赢得的席位数相比, 民主党多赢得了6个议席

[6]

。到70年代末, 共和党在联邦众

议院仅占有158个席位(总共435席) ; 而在州的层次上, 民主党与共和党的议员数量之比也超过了2∶1

[11]16

。为了扭转局面, 共和党所采取

的策略之一也是在选区划分上做文章。由于没, 共和党便利用“投

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的代表名额实现了由少数(15席对17席) 向多数(21席对11席) 的转变。

美国两党制下的选区划分操纵体现了党派利益竞争中的潜规则, 而在法国曾经发生的截利蝾螈现象则与意识形态的偏见联系起来。

1958年戴高乐为阻止法国共产党在工人集中

或同属独立人士。在选举中, 选民对候选人小组而不是对个人投票, 获得最高票数的候选人小组其成员全部当选为议员。集选区设置的目的虽然标榜保障少数族群的代表权, 维护种族和谐, 但对于反对党来说却是不公平的。因为在集选区反对党很难推出足够数量的适当人选来参选, 而人民行动党在集选区往往由于没有竞争对手而自动获胜(参见表1) 。

表1　1988-2006年历次大选选举中人民行动党

在集选区自动获胜的情况

2006

[1**********]510

1997159

20011410

的马赛等大城市中当选, 把大城市划分为小块, 将自然形成的工人集中区人为地分割开来。为了同样的目的, 在1981年大选中集聚策略被派上了用场。当时, 罗讷河口省第十选区拥有选民189384人, 罗泽尔省第二选区仅有选民

26251人, 两个选区选民数为7:1, 但是都选出

集选区总数14

P AP 自动获胜的集选区数7

一名议员。因为法共在罗讷河口地区影响较大, 能获得较多选票, 如果按人口比例将该地区多划几个选区, 势必增加法共在议会中的席位

[14]

　　:, 而在具体操作过程中, 通压反对党获胜的空间。首先在选区数量上, 自集选区制度设立以来, 集选区的数量相对不断增加, 单选区的数量则相对不断减少。1988年, 集选区制度第一次实行, 集选区总数为13个, 单选区总数为42个; 1991年大选集选区和单选区的总数分别为15个和21个; 而1997年大选, 集选区数量虽然维持不变, 但单选区则减少到9个。其次在选区规模的设置上, 集选区首次设立时, 候选人还都是由3人组成一队,

1991年, 大选时全部变成4人区, 1997年大选

。的选区划界委员会, 区划的重组, (packed 蝾螈”

[]

在实行复数选

区的爱尔兰, 姆・塔利(J i m Tully ) 而得名的“塔利蝾螈”

(Tully mander ) 。在1974年的选区重划中, 塔利

为了使执政的爱尔兰统一党和全国劳工党联盟

(Fine Gael -Labour Nati onal Coaliti on ) 在议会

中获得多数, 制造了备受指责的选区修改方案:在执政两党的势力范围都柏林地区使用3人选区, 而在在野党爱尔兰共和党(Fianna F áil ) 占优势的其它地区使用4人选区。不过, 执政党的选区策略并未奏效, 结果让其对手共和党额外获得了9个席位

[16]

时4人区缩减为5个, 并增加了6个5人区和4个6人区, 到2001年大选时则全部采用五人区和六人区。在新加坡一党独大的政党体制之下, 反对党的势力原本就非常弱小, 而随着单选区数量的逐步缩减和集选区规模的增加, 反对党通过竞争赢得议席的难度也越来越大。即使在少数情况下, 反对党在集选区有望获得胜利, 人民行动党仍然可以通过选区重划轻而易举地打破反对党的希望。例如, 在1997年大选中, 工人党候选人邓亮洪、惹耶勒南等组团在静山集选区获得了45. 2%的选票, 离获胜只有一步之遥。然而到2001年大选时, 静山集选区经选区重新划分之后就消失了, 工人党自1997年以来的苦心经营被毁于一旦

[17]

。

与爱尔兰的Tully mander 类似, 新加坡的例子也表现在对复数选区的选择性使用上。新加坡是一党独大的政党体制, 长期以来除了执政的人民行动党(P AP ) 之外, 其它政党根本没有机会上台执政。人民行动党的执政地位是通过在国会选举中取得多数席位获得的。为了维持执政权, 由执政党主导的选区划分自然有利于执政党对于选票和议席的掌控。新加坡的选区分为单选区和集选区(gr oup rep resentati on con 2

stituency -GRC ) 两种, 集选区制度是为保障少

数族群的代表权于1988年设立的, 它规定竞选集选区议席的候选人必须以3人至6人组成一队, 每一个集选区必须至少有一名属于少数族群的候选人, 每一队的成员必须属于同一政党,

。

四、结　语

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了西方国家民主政治光环背后阴暗的一面。这给我们的启示在于, 政治理想与政治现实之间总会存在一定差距, 政治学的研究者应该以理性冷静的态度来看待这个差距, 在探索本国政治发展道路的过程中, 要破除任何政治迷信和政治神话。当然, 如果藉此而否定和丑化民主的话, 也是不明智的。民主是个好东西, 但民主不是个万能灵药, 不能要求民主做到它不能做到的事情。同样, 民主是个复杂的概念, 但民主不是一个大染缸, 不能把不属于民主的成分硬塞给民主。选举中的操纵行为, 并非民主政治的题中应有之义, 而恰恰是反民主思想在民主社会中的隐秘表达。因此, 那些从根本上违背民主精神和原则的政治行为, 与其说是民主的过错, 不如说是人之本性的过错。

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Technolog i es and Practi ces of Electora l M an i pul a ti on :

A Study of Red istr i cti n g

Y AN Hai 2bing

(School of International Relations, R enm in U niversity of China, B eijing 100872, China )

Abstract:Redistricting takes fair electi on as the point of departure . However, politicians usually mani p 2ulate redistricting for their own interests . Generally, there are f our technol ogies of gerry mandering:(1) pack 2ing the oppositi on; (2) s p litting the oppositi on; (3) differential treat m ent of incumbents; and (4) selective use of multi m e mber districts . The p ractices of these technol ogies in the elect oral hist ory dis p lay the sea my side of de mocracy .

Key words:elect oral mani pulati on; redistricting; gerry mandering

责任编辑　吴淼　吴兰丽

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