行政诉讼起诉期限若干问题研究

行政诉讼起诉期限若干问题研究

来源：法律教育网 作者： 日期：08-12-29

行政诉讼起诉期限的诸多问题一直困挠着实务界：起诉期限是否即诉讼时效？行政诉讼法与司法解释有关起诉期限规定之间关系如何处理？起诉期限的计算起点如何确定？起诉期限的举证责任由谁承担？等等。理论界有关行政诉讼起诉期限问题的研究也大多浅尚辄止，还处于就问题而问题的阶段，特别是未能厘清起诉期限的理论基础，不能提供较为合理的全面解决方案。本文拟对上述行政诉讼起诉期限若干问题进行分析，并在深入探究其理论基础的前提下，提出完善行政诉讼起诉期限制度的方案，以期能全面解决现行行政诉讼起诉期限诸多疑难问题。

一、 行政诉讼起诉期限与诉讼时效的区分

行政诉讼的起诉期限，论者多将其与行政诉讼时效等同，如“起诉期间，也称诉讼时效，是指公民、法人或者其他组织对行政主体的具体行政行为不服时，可以向人民法院提起诉讼的法定期间” 、行政诉讼时效“是指当事人能够向人民法院提起行政诉讼的有效期限，当事人不提起行政诉讼的事实状态持续到这一有效期限届满，则产生当事人丧失该项权利的法律后果。” 等等。但是，我们认为，诉讼时效更是一种民事实体法制度，与法律规定的行政诉讼起诉期限有着较大的区别 ，如借用诉讼时效来概括行政诉讼法法的起诉期限，必将造成二者的混淆。因此，对行政诉讼的起诉期限应作出不同于诉讼时效的界定，且更宜侧重从行为以及法院判断的角度予以概括，在此基础上，我们将行政诉讼的起诉期限定义为：是指公民、法人或者其他组织不服行政主体的具体行政行为向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院受理的法定期限。

行政诉讼的起诉期限具备如下几个特性：

第一，程序性。行政诉讼起诉期限是法律对不服具体行政行为的公民、法人或者其他组织设定的起诉条件之一，解决的是起诉人的起诉能否进入实体审查阶段的问题。法院对于起诉人是否满足该条件的判断是以裁定方式表现出来的，即使法院已经受理，但经过审理发现原告超过起诉期限，仍然会以裁定的方式驳回起诉，这充分说明行政诉讼起诉期限的程序性。进而言之，法律规定的起诉期限制度体现了行政权与司法权相互制约又相互独立的本质：在起诉期限内的起诉，法院应该依法受理并就行政机关作出的具体行政行为进行实体裁判，这是司法权制约行政权的一面；超过起诉期限的起诉，法院不应受理，这是行政权独立于司法权的一面-程序性的裁定将超过起诉期限的起诉排斥在合法性审查的大门之外，即使确有错误也是由行政机关自我纠错机制解决的范畴。

第二，不变性。行政诉讼的起诉期限由法律规定-如行政诉讼法规定的三个月-是一个不变的期间，因此在此意义上应澄清人们对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉“若干问题的解释”》（以下简称“若干问题的解释”）出台后对该解释第四十一条、第四十二条的普遍误解，认为只要行政机关作出具体行政为时未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限或者公民、法人或者其他组织不知道具体行政行为内容的，起诉期限即为具体行政行为作出之后两年或五年，而排除诉讼法规定的三个月或其他法律规定的期限。我们认为起诉期限的不变性源于法律明确规定，即使是符合“若干问题的解释”第四十一条、第四

十二条的情形，法定起诉期限仍然没有改变，只是基于保护公民、法人或者其他组织权利的目的将起诉期限的计算起点进一步予以明确而已。同时，行政诉讼起诉期限不同于诉讼时效制度，可以中断后重新起算，行政诉讼起诉期限则无中断之说，只有起诉期限的耽误，即使是法院认可的耽误理由也只能顺延期限，也即是排除了因法定耽误事由占用的期间，起诉期限仍然以诉讼法或其他法律规定的期限为准，时间长度不会改变，在这一点上，行政诉讼起诉期间的耽误类似于诉讼时效的中止，即法定原因消失后期限继续计算。但起诉期限的耽误与诉讼时效中止也有所不同：起诉起限的耽误可发生在该期限内的所有阶段，而诉讼时效中止则只能在该期间的最后六个月；起诉期限的耽误是否成立需相对人向法院申请并得到法院准许才能成立 ，而诉讼时效中止无需权利人向法院申请，但是否构成还是需诉讼过程中由法院判断。

第三，多重目的性。诉讼时效适用时效中断制度，时效因权利人提出请求而中断并重新起算，而行政诉讼起诉期限则无中断制度，即使是因为不可抗力或其他特殊情况耽误法定期限，也必须在障碍消除后的十日内申请延长期限并由人民法院决定，上述二者的不同说明法律设定行政诉讼起诉期限制度更侧重于维护行政行为的效力，实现法的安定性原则，以法的秩序价值为目标。同时，行政诉讼起诉限期制度也与诉讼时效制度目的有着共性，有对行政相对人合法权益的保护的一面，如我国行政诉讼法第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道具体行政行为之日起三个月内提出。何谓“知道具体行政行为之日”？我们认为，这应理解为具体行政行为对于行政相对人受领生效之日，而非具体行政行为作出之日。同时起诉期限的计算起点还是以行政相对人认识到其权利受到具体行政行为侵害为基点，如“若干问题的解释”第四十一条对行政相对人“知道”具体行政行为的要件作出了补充性规定，其根本出发点是对于行政相对人的权利的维护，而且其实际效果也达到了对行政相对人合法权益的较大保护。 在这个意义上，我们认为行政诉讼起诉期限具有多重目的，既有从维护法的安定性原则角度的秩序价值，也有最大限度保护行政相对人合法权益的法的自由价值，两种目的价值交混在一起，需要综合加以衡量。因此，如果仅仅看到行政诉讼起诉期限制度维护法的秩序价值方面，则会对其最大限度保护行政相对人诉权的制度规定不理解，而如果仅仅看到行政诉讼起诉期限制度维护法的自由价值方面，则又会对其不适用时效中断等内容有所困惑，不能综合地理解行政诉讼起诉期限制度的目的价值。

二、行政诉讼起诉期限制度的理论基础

行政法学界往往将行政诉讼起诉期限制度与行政行为的效力理论联系起来，尤其是将目光集中在行政行为的确定力上。

行政行为的确定力，又称“不可变更力”，是指已生效的行政行为之内容具有不可否认和随意变更的效力，即非依法定程序不得随意变更或撤销。 按照德国和台湾学者的观点，可以将行政行为的确定力分为形式上的确定力和实质上的确定力。前者又称“不可争力”，是指除法律规定绝对无效的情形外，超过复议或起诉期限的，行政相对人不能再就行政行为的效力提起争讼；后者是指行政行为在作出之后，除非法定事由出现，否则遵循一事不再理原则，不得再作出新的行政行为。因此，遵照上述行政行为确定力所包含的不可争力理论，起诉期限是公民、法人或者其他组织要求法院对具体行政行为予以司法审查的时间界限。 但

是，我们认为，由于不可争力的内涵包括起诉期限，两者之间存在着互为说明的逻辑矛盾，将不可争力视为行政诉讼起诉期限制度的理论基础不具备说服力，而应该将目光投向不可争力的源泉-行政行为的公定力。

按照行政法学界的通说，行政行为的公定力是指“行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的法律效力”。 行政行为一经成立，即取得形式上的合法性，公定力也是行政行为确定力、拘束力、执行力的前提。在行政法学界，行政行为公定力的来源有“自我确信说”、“法安说”、“既得权说”等， 也有学者认为行政行为的公定力基于公众这样的信念：法律是保护他们在内的所有人的利益的、法律是公正的、要遵守法律，等，而具体行政行为虽不是法律的自然分泌物，但其却是适用法律的行为，也即宣布何者为“法”的活动，因此具体行政行为具备公定力。 但是，法律的遵守并不只基于相对方的信任，或者说主要不是基于相对方的信任，而是基于法律的强制特性。行政行为的公定力即与此有关，适法性行为（行政行为）的形式合法性效力（即公定力）与法律的强制特性有关，这源于法律的秩序价值。所谓秩序，是“指在自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。” 秩序是法的目的价值的第一层面。法的产生、国家的出现，其首要目的都是为了实现社会关系的一致性、连续性和确定性，使得人们的行为后果可以预期。因此在这个意义上，行政法学有关公定力来源的“法安说”是较为符合理论逻辑的。“假如行政处分之适法性妥当性有了问题，有权限之行政机关或法院固然可以随时准备撤销它，但是，如果任何人都能否认行政处分之拘束（力），则行政处分必无以发挥其功能，应用行政处分来实现公益的方式亦将显著延宕下来，行政法上关系终将陷于一片纷乱。职是之故，就如上所述，纵使行政处分有瑕疵，仍然需要承认它具有拘束力的力量，亦即必须承认它具有公定力，这种必要性是无以否定的。在这一层意义之下，行政处分公定力的合理根据，可以说是在于行政法关系的安定性。” 日本学者所论述行政法关系的安定性，正是法的秩序价值的另一种表述。因此，我们认为，正是在法的秩序价值之下，作为适法性活动的行政行为应该具备公定力，公民、法人或者其他组织非经法定程序不得否认行政行为的效力。而通过法定程序否定行政行为的公定力，不能没有期限限制，因此遵从法定起诉期限的约束对具体行政行为的公定力提起法律争讼就成了题中应有之义，并且由于作为适法行为的行政行为具有单方意志性，起诉期限不宜中断，应是不变的期间，以保证法律意志的顺利贯彻。

行政诉讼起诉期限的理论支撑是否仅仅基于上述法的秩序价值到行政行为的公定力的路径呢？

有的学者还将行政诉讼起诉期限的理论基础与司法权的特性联系起来，认为行政诉讼起诉期限是行政诉讼基本原则-司法审查有限原则的体现。而司法审查有限原则不仅包括司法审查广度有限（受案范围有限）、司法审查深度有限（只审查合法性问题）、司法审查力度有限（司法变更权有限；司法判决彻底性有限），还包括司法审查长度有限，即只有在法定行政起诉期限内起诉的行政案件司法才有权审查，超过法定行政起诉期限起诉的行政案件司法无权审查，只能裁定不予受理，如受理时无法查明，后审理中查明起诉超过行政起诉期限的，则应裁定驳回起诉。 这种认识从诉讼法的角度审视行政诉讼起诉期限问题，突破了当前我国行政法学界简单地以行政法学理论论证行政诉讼问题的普遍误区，从主导行政诉讼活动的

司法权角度予以展开，应该说有值得肯定的方法论意义。但是，我们认为，对司法审查有限的认识还存在着误区，从司法审查有限原则推断出行政诉讼起诉期限的法理基础是行政权力效率理论、现代诉讼效益理论、分权制约均衡理论基础的论述还值得推敲。 我们一般认为，司法具有终局性、公正性、消极性、独占性等属性，但很少有明确提出司法有限性的观点。相反，基于司法的终局、公正、消极、独占属性，一切法律争议均有提交法院裁断的必要，就行政诉讼制度而言，设定受案范围限制法院审查行政行为就不符合法治国家的本质要求，更何况通过起诉期限的设定来缩小司法审查的范围了。因此，基于司法审查有限原则而进行的进一步推断不具备说服力。

基于诉讼法理思考起诉期限的理论基础，不能回避权利保护的问题：起诉期限的设置是对公民权利的限制还是保护？司法权是保护公民权利的法律底线，任何一项法定权利不能通过司法裁判予以保护必然是虚假的权利。因此，有关起诉期限的确定必须考虑公民权利的保护，这与法的自由价值有关。根据法的自由价值理论，任何对于权利的限制与剥夺只能基于保护权利、扩展权利的目的，而不能以限制为目的。我国当前行政诉讼起诉期限立法设定的重心在于行政行为的公定力，也即是法的秩序价值的追求，而没有向公民权利保护角度倾斜，虽然行政诉讼法第三十九条规定的“知道具体行政行为”的计算起点以及“若干问题的解释”第四十一条、四十二条规定在一定程度达到了保护公民权利的效果，但对不服具体行政行为的起诉一体设定三个月的固定期限，仍然存在对公民权利保护不足的弱点，如当行政不作为违法成立时，其造成的侵权后果一直存在，利害关系人若要提起行政诉讼，如果依照行政诉讼法有关三个月起诉期限的规定，非要寻找一个起诉期限的计算起点，是非常困难的，而且也没有必要，因为不作为行为具备不可撤销性，只能确认其违法并要求行政方承担侵权责任。因此，造成行政相对人权利受侵害并具有典型的不可撤销性的具体行政行为的起诉期限应该侧重从保护行政相对方权利角度来予以规定，从而实现法的自由价值。

三、行政诉讼起诉期限的确定

当前，我国相关行政法律及诉讼法律规范对于行政诉讼的起诉期限作了一系列的规定，初步构成了一定的体系，对于指导行政诉讼发挥了积极的作用，但是，随着诉讼活动的增多，新型案件的不断出现为行政诉讼起诉期限问题提出了新的挑战，因此在实践中如何确定起诉期限也存在着诸多问题，下面我们拟对现行法有关行政诉讼起诉期限的规定作一梳理，以便探知这一制度的全貌，发现其中的难点问题并分析其解决方案。

（一）行政诉讼起诉期限的一般规定

如前所述，行政诉讼起诉期限具有不变性，其长度源于法定，因此详察我国现行行政法律及诉讼法，行政诉讼的起诉期限有四种：5日、15日、30日、3个月。

1.起诉期限为5日。如《治安管理处罚条例》第三十九条规定，被处罚人或者被侵害人不服裁决的，“在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。”目前的行政审判实践中，凡治安行政案件或其他引用《治安管理处罚条例》进行处罚的行政案件的起诉期限，都应遵守这一规定。

2.起诉期限为15日。行政诉讼法第三十八条规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日向人民法院提起诉讼”。其他单行的行政法律，如邮政法、统计法、

水污染防治法、海洋环境保护法、药品管理法、食品卫生法（试行）等都作了起诉期限为15日的规定，这是我国目前行政法律中比较普遍的规定。

3.起诉期限为30日。这个期限主要适用于情况比较复杂，起诉不便的案件，如税务、资源、海关等行政案件。我国的森林法、土地管理法、渔业法、海关法等规定的起诉期限都是30日。

4.起诉期限为3个月。行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。这实际上是我国行政诉讼中当事人直接向人民法院起诉的最一般的期限规定。此外，专利法第四十条

第二款也规定：“发明专利的申请人对专利复审委员会驳回复审请求的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”

（二）行政诉讼起诉期限的特殊问题

根据上述四种情形确定行政诉讼起诉期限，应该说不是诉讼理论及实践中的难题，但由于行政诉讼起诉期限制度还包括计算起点、举证责任等问题，而这些问题往往构成确定起诉期限的基础，它们在起诉期限制度中也占据非常重要的地位，因此这些问题构成了行政诉讼起诉期限的特殊问题，也往往是起诉期限问题的难点。

1.计算起点。不论起诉期限是5日、15日、30日或者是三个月，都面临着从哪一时间点开始计算的问题。对于起诉人系具体行政行为的相对方的情形，起诉期限的计算起点容易确定，即如行政诉讼法第三十九条规定的“知道具体行政行为之日”，其他法律规定的“接到通知之日”或者是“收到（接到）决定书之日”。同时，“若干问题的解释”对于行政相对方“知道”或“收到（接到）”进行了有利于保护行政相对方权利的解释，即认为行政相对方完整的知道具体行政行为内容应包括“知道诉权或起诉期限”。如果行政机关仅告知了相对方具体行政行为内容，未告知其诉权或起诉期限，属于不完整的告知，起诉期限的计算起点应从“知道诉权或起诉期限之日起计算，但最长不得超过2年”。相应的，如果行政相对方不知道具体行政行为的内容，应从“知道具体行政行为内容之日起计算，但最长不得超过5年”，同理，这里的“知道具体行政行为内容”应理解为知道包括诉权或起诉期限的具体行政行为的完整内容。这对于督促行政机关完善执法告知制度起到了非常重要的作用，发挥了诉讼法规制行政程序的积极作用。由于相对方“知道或应当知道诉权或起诉期限”很难在诉讼中举证证明，如果行政机关作出具体行政行为时未告知相对方，或虽然告知但未告知诉权或起诉期限，实践中相对方于2年或5年最长保护期中均可随时起诉，这也是往往被人误解为起诉期限在上述两种情形中发生了变化的原因。

由于行政诉讼的起诉人非仅包括具体行政行为的相对方，还包括具体行政行为法律上的利害关系人，而在行政程序中，行政机关作出具体行政行为时一般无告知非相对方的其他人（也包括法律上利害关系人）的程序义务，具体行政行为法律上的利害关系人往往不知道该行为内容 ，而根据“若干问题的解释”第十二条、第十三条规定，具体行政行为法律上的利害关系人可作为原告提起行政诉讼，因此其行政起诉期限的计算起点即为知道包括诉权或起诉期限的具体行政行为完整内容之日，也就是说，一般在行政行为作出之日起5年内均可随时提起行政诉讼。当然，如果具体行政行为已曾因相对方提起行政诉讼并形成生效裁判，虽然其他法律上利害关系人的起诉不能算作超过起诉期限，但该起诉会因诉讼标的为生效裁

判羁束被裁定驳回，并无多大意义。

2.举证责任。“若干问题的解释”第二十七条有原告承担举证责任的例外规定：“证明起诉符合法定条件，但被告认为起诉超过起诉期限除外。”原告不承担起诉期限的举证责任，是否意味着原告超过起诉期限的诉讼主张均由被告承担举证责任呢？根据上述司法解释第二十七条内容，我们只能断定：诉讼中，如果被告主张原告起诉超过起诉期限应由被告承担举证责任，但是，我们不能说，如果诉讼中被告不主张而第三人主张原告起诉超过起诉期限，也由被告承担举证责任，审判庭不能采纳第三人证明其主张的证据，因为这不符合“谁主张、谁举证”的基本诉讼原则。因此，第三人在行政诉讼中也可能承担起诉期限的举证责任。 如果行政诉讼中被告与原告恶意串通，故意逾期提供证据材料，以期达到法院撤销具体行政行为、原告得利、损害第三人利益的结果，第三人完全有可能会提出原告起诉超过起诉期限的主张，这时，提供证据证明其主张成立是第三人的责任，不可能仍由被告承担。同时，这里的责任也是一种体现诉讼公平原则的第三人的诉讼权利，不容剥夺。同样出自维护诉讼公正的原则，在上述情形中，如果第三人不提出原告起诉超过起诉期限的主张，或者第三人不能为其主张提供证据证明，法院也可主动责令被告提供证据或补充证据。

由于行政诉讼法第四十一条并无起诉人起诉应在起诉期限内的起诉条件规定，“若干问题的解释”第二十七条第一款第一项有原告承担举证责任的例外情形规定：“证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。”加之民事诉讼中法院不主动审查诉讼时效通例的影响，人们很容易将起诉期限的举证责任分配问题理解为：原告不承担起诉期限的举证责任，法院不能主动审查起诉讼期限问题，而只能由被告提出主张并承担举证责任。但仔细分析上述法律条文，我们可以发现上述结论并不成立。“若干问题的解释”第二十七条规定中“证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”条文包含两层意思，第一层容易理解的是被告对其“原告起诉超过起诉期限”主张的举证责任，第二层隐含的意思容易被忽略，即是一种举证责任的转移情形：由于“若干问题的解释”第二十七条第一款的概括性规定为“原告对下列事项承担举证责任”，本来应由原告承担举证责任的证明起诉在起诉期限内的举证责任因为被告的否认而转移到被告。也即是说，“若干问题的解释”第二十七条第一款第一项实质上将行政诉讼法第四十一条并未明确的原告证明其起诉在起诉期限内的责任予以明确，如果没有被告或第三人的否认，法院也有予以审查的权限。

3.法院审查起诉期限的权限。行政诉讼中，如果当事人不提出原告起诉超过起诉期限的主张，或者当事人的主张未能为其提供的证据证明，法院能否直接以原告起诉超过起诉期限为由，裁定不予受理或者受理后裁定驳回起诉？也即是我们经常所说的法院能否主动审查起诉期限问题。在民事审判领域，对于当事人的诉请是否超过诉讼时效，法院不主动审查已经成为一种通例 ，这种认识对于行政审判也有所影响，因而有人主张行政审判中法院不能主动审查起诉期限。但是，行政诉讼与民事诉讼有着重大的区别，行政诉讼起诉期限制度毕竟不同于诉讼时效制度，不能在行政诉讼中直接沿用民事诉讼制度，因此分析行政审判中法院能否主动审查起诉期限应有其独特的法理及制度基础。

如本文第二部分所述，行政诉讼起诉期限制度具备多重目的，既有维护法的秩序价值目的也有维护法的自由价值目的，因此，考虑法院能否主动审查起诉期限问题不仅要从维护行政诉讼中起诉人的合法权益角度出发，也需要考虑实现行政行为公定力目标的角度，而且我

们认为后者是作为维护公法秩序的行政诉讼制度的首要价值。同时，由于起诉期限的不变性系行政行为的单方意志性体现，不同于诉讼时效中的双方意思自治，不能因为行政机关于诉讼中的单方行为发生变化。例如，行政程序中行政机关作出具体行政行为时已经实现了对相对方的完全告知，但由于非不可抗力原因导致其举证不能或未能主张原告起诉超过起诉期限，我们能否承认起诉人符合原告资格呢？是否可以这样理解：既然行政机关于行政程序中具备自我纠错的权限，其在诉讼中的举证不能可否视为一种自我纠错呢？行政机关对于行政行为的撤销权不同于法院对行政行为的撤销权，一方面因为两者的期限有所不同 ，另一方面因为司法权与行政权存在本质区别，不能承认行政机关于诉讼中的举证不能是一种自我纠错。因此，从维护公法秩序及行政权行使特性的角度，法院应能主动审查起诉人的起诉期限，并直接作出裁判，前面关于“若干问题的解释”第二十七条规定的理解是与上述理论相契合的：即该司法解释条款隐含原告证明起诉符合起诉条件包含符合起诉期限。

4.超过起诉期限的正当事由。 行政诉讼的起诉期限是一个不变的期间，但仍有例外情形，如“若干问题的解释”第四十四条第（六）项“起诉超过法定期限且无正当理由的”的规定，因为“正当理由”超过起诉期限起诉仍有可能为法院受理。由于“正当理由”是一个不确定的法律概念，实践中如何判断是一个难题，如行政机关告知起诉期限错误、法院前后判断不一、起诉人因为其他诉讼而被耽误等情形。

最高人民法院行政审判庭在其所编辑的《“关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释”释义》中 认为，“正当理由”主要有两种情况：第一是不可归因于起诉人自身的原因；第二是可归因于起诉人但被法院认为正当的其他理由。根据上述认识，我们认为，行政机关告知起诉期限错误（不论是长于或短于起诉期限）、法院对于起诉标的是否受理范围的前后判断不一（如以前认为不属于行政诉讼受案范围对起诉人的起诉予以驳回，但由于后来认识的变化决定对同一起诉人对同一标的的起诉予以受理的情形）属于不可归因于起诉人自身的原因，法院可以受理。实践中争议比较大的是起诉人因为其他诉讼的进行导致对相关行为的行政起诉超期如何判断的问题。如起诉人在民事诉讼中知道了一直不知道的具体行政行为，且在民事诉讼进行过程中未对认为侵害其合法权益的具体行政行为提起行政诉讼，在民事诉讼结束后才提起行政诉讼，民事诉讼期间是否起诉超期的“正当事由”？因为作为法院诉讼的一方当事人，其有理由相信，从司法最终原则的角度考虑，人民法院的裁判（不论是民事裁判或者行政裁判）均会维护其所主张的合法权益的，而且根据民事诉讼法的相关规定，法官应有诉讼指导的义务 ，因此起诉人的超期起诉系“正当事由”。

但是，我们认为，民事诉讼法第111条中的诉权告知义务仅适用于民事起诉阶段，而民事诉讼期间的诉讼指导仅是法官提供当事人的参考而非法定义务，是否提起他诉（如行政诉讼）也是当事人自身判断的范畴，当事人于民事诉讼期间得知具体行政行为的内容，即应在法定起诉期限的提起诉讼，否则将丧失行政诉权，不能视作超期起诉的正当事由。

四、我国行政诉讼起诉期限制度的完善

当前，由于我国行政法制建设尚处于初步发展阶段，国内行政法理论及行政诉讼理讼研究也不成熟，因此行政诉讼的起诉期限制度处于不定型阶段。特别是因为该制度涉及公法秩序的维护及保障公民、法人或其他组织合法权益的双重价值取舍，由于行政诉讼法并未作出明确的选择，导致后续司法解释出台后加剧了两重价值选择之间的矛盾。如行政诉讼法第三

十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”虽然“知道”的规定符合行政行为受领生效的原则，但何谓“知道”却由于不同的理解导致了本文前面谈及的最高人民法院以司法解释的方式将其诠释为包括“知道诉权或起诉期限”的完整内容，实际效果是创设了不同于法定三个月的两年、五年、二十年的起诉期限，或者说是部分创设了行政行为告知程序制度，即行政机关作出具体行政行为时应完整地告知相对人以及法律上的利害关系人包括诉权或起诉期限的行为内容，才能适用诉讼法规定的三个月起诉期限。应该说，最高人民法院“若干问题的解释”规定了有利于保护公民、法人或其他组织合法权益的起诉期限制度，符合时代的要求，具备一定的积极意义，但缺陷是不可避免地造成了诉讼法与司法解释之间的价值冲突，实质上增设了法定的起诉期限类型，有越权之嫌，更何况其通过诉讼规则创设行政程序规则在行政行为告知方面还有很大的不可操作性缺陷。因为不同类型的行政行为中，有些行为应告知相对方诉权或起诉期限，如负担行政行为，有些行为没有必要告知相对方诉权或起诉期限，如授益行政行为，还有些行为不可能告知其诉权或起诉期限，如台湾行政法学所说的一般处分。 从上述分析我们可以看出，由于行政诉讼法规定的诉讼目的多重，对其理解的差异体现在司法解释规定上，就造成了起诉期限制度的冲突。如果没有司法解释的细化，我们在适用起诉期限问题往往无所适从，但是有了司法解释我们又可发现其明显的矛盾，这种两难在有着大陆法系传统我国，其解决方案在于寻求法律规则的明确，因此我们提出如下完善行政诉讼起诉期限制度的一些浅见，以备参考：

第一，取消“若干问题的解释”第四十一条规定。何谓行政行为完全的告知，或者哪些行政行为应当告知，应由立法决定，非司法解释的权限，而且也不可能由司法解释解决。 第二，将行政诉讼法第三十九条规定的“知道作出具体行政行为之日”修改为“作出具体行政行为之日”。行政诉讼以维护公法秩序为首要价值，应侧重于实现行政法关系的稳定，因此应从行为角度而非从相对方权利角度规范起诉期限。当然也可能有人会质疑：如果行政行为未为相对方知晓，相对方何从起诉？起诉期限从具体行政行为作出之日起计算是否太不公平？我们认为，行政行为未告知相对方，这是一个行政行为不成立的问题，其起诉期限应另行设定，不能与成立的行政行为一体适用起诉期限。

第三，区分诉讼类型，增设新的行政诉讼起诉期限。我国行政诉讼法第三十九条规定的起诉期限仅适用于“作出的具体行政行为”，对于不作为行政行为未规定明确的期限，虽然“若干问题的解释”第三十九条有六十日的履行职责期限规定，但仍未规定行政机关在六十日内不履行法职责后的起诉期限。有人理解为三个月，有人理解为两年 ，但是无论理解为三个月或两年均有理论上的障碍：行政机关的不作为行为不可能告知利害关系人，更不可能告知其诉权或起诉期限，利害关系人提起的诉讼也不可能是撤销诉讼，只能是确认违法之诉。同理，未告知相对方内容的行政行为不成立，自始无效，相对方随时均可提起确认无效之诉否认其效力，不能适用成立的行政行为的起诉期限规定。另外，行政机关确认某种特定权利或具有法律上重要意义的身份、地位或能力存在与否的行为，因其效力与相对方人身关系密切，如果利害关系人拟通过诉讼途径否认，也不宜适用固定期限，而应在该行为发生效力的时间范围均可提起。因此，我国行政诉讼法修改时除了增加已为司法解释所规定的确认诉讼外，同时也应借鉴国外有关确认之诉的起诉期限规定，设定为无固定期限，以保护公民、法

人或其他组织的合法权益，实现诉讼法的自由价值。