政府信息公开范围研究

　　摘 要 政府信息公开是依法治国、建设社会主义法治国家的需要。随着经济全球化和信息化的影响，政府信息公开已成为政府的责任和义务。虽然我国有专门的《政府信息公开条例》，但该条例在实施的过程中暴露了许多问题。本文通过对政府信息公开范围的探讨，分析政府信息公开在实践中存在的问题，从而提出了一些完善建议。 　　关键词 政府信息 公开 范围 　　作者简介：马朝霞，兰州财经大学硕士在读，研究方向：经济法。 　　中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.215 　　一、 政府信息公开概述 　　（一）政府信息公开的含义 　　政府信息，简单来说，就是政府部门履行职责而收集、获取和保存的信息。政府信息公开的定义表述不尽相同，一般来说，就是将公共权力机关所掌握的、可以公开的信息按照法定程序公开、以法律形式向社会公布，公众可以通过各种形式获取的信息。而信息公开的主体，有广义和狭义之分，狭义上的主体主要是指行政主体，也是《政府信息公开条例》规定的主体。公开的途径主要有： 　　1.主动公开： 　　就是政府部门主动的公开信息，例如涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；能够反映行政机关的办事情况，并能为公众所知晓的。 　　2.依申请公开： 　　就是公民、法人和其他组织可以向公共权力机关申请获取能满足其生产生活需求所用的信息。 　　政府信息公开范围是指对政府部门所收集、保存的各种信息，哪些能为公众所知悉而予以公开，哪些不能为公众所知悉而作为例外不予以公开，从而对此划分界限。不同的信息公开义务主体所拥有的政府信息存在一定的差异，因此在公开范围的规范上也有所区别。 　　（二）政府信息公开的法理基础 　　政府信息公开的决定标志是政府自身的权利和公众的权利。对政府信息公开的理论基础表现在不同学科上的，比如社会学的民主理论、行政学的宪法理论、经济学上的信息不对称理论等等。本文，笔者从人民主权理论和知情权理论两个方面对此进行阐述。 　　1.人民主权理论： 　　我们知道，行政权力涉及社会、经济、文化和组织管理的方方面面，所以我们必须对行政权力的公平公正进行监督。人民主权理论认为人民是国家的主人，公民获得政府信息是他们的权利，而通过宪法的授权，行政机关有了自己的权力，为了公民此权利的实现，行政机关有义务向社会公开政府信息，以满足公民获得信息的需求，以此来保障人民的主体地位。 　　2.知情权理论： 　　知情权又称为了解权、知悉权。它作为其他权利的基础，该理论体现了法治和权利意识的要求，并且以能够满足公民获取信息的需求，在政府信息公开的过程中，知情权主体与公开义务主体的争议是主要的焦点，就是所涉及的信息是义务主体应该主动公开，还是应申请公开的范围？而这一焦点也直接关乎社会成员知情权能否实现以及能否在权利受损时得到有效的救济。所以，要想公民真正享受自己的权利，就必须对与自己利益相关的各种事务弄明白，也就是说，政府信息公开是公民知情权实现的有效途径。 　　（三）政府信息公开的必要性 　　1.政府信息公开有利于保障公民权利： 　　在如今民主与法治的社会下，要使公民行使民主权利，必须要参与到公共事务管理过程中，而公民要做出正确的参与主张，首先要获得其参与事项的详细信息。为了保障公民权利的实现，就需要国家制定各种法律、法规，而信息公开作为一种新的法律制度，也是民主与法治的产物。如果该制度不存在，或者说信息处于封闭状态，那么公民就无从获得必要的信息，也就不可能真正的参与并做出正确的决定，保障公民的基本权利也就无从谈起。如果将信息公开，实现公民的实质性的参与，不仅有利于提高政府的公信力，而且使公民对政府也有了依赖性。 　　2.政府信息公开有利于实现信息共享： 　　在信息化时代，信息公开作为一种信息资源，如果将它按照法定的方式和程序予以公布，从而有利于行政机关作出正确的决策，可以实现资源共享。并且他们还会利用这些信息实现自我约束与自我管理，企业、组织也可以利用公开的信息根据自身的条件作出合理的规划。假如信息被行政机关垄断而封闭起来，这样将会造成信息资源的大量浪费，阻碍了信息的交流，在一定程度上不利于实现现代化，也不能满足社会的需求。 　　3.政府信息公开有利于深化体制改革： 　　政府信息公开，将公共权力的行使过程暴露在阳光之下，有利于公民对行政机关的监督，以实现廉洁透明的政府，有效的抑制了腐败。这样的制度，不仅实现了公民的监督权，也防止了行政权力的滥用，为实现服务型政府奠定了良好的基础。在自由竞争的市场环境中，信息公开成为了社会发展的重要保证，必然有利于行政机关体制的改革。 　　二、政府信息公开存在的问题 　　目前，对于政府信息公开的现状的众多分析与研究中，许多成果已成为决策参考。但是，结合实践经验，保密与信息公开协调等问题依然存在；对于哪些需要主动公开，哪些需要裁量公开，还存在争议。基于这些问题，本文对此作了简单分析。 　　（一）《政府公开条例》自身存在的问题 　　1.法律位阶较低： 　　《政府公开条例》属于行政法规，作为下位法，不能很好的处理与其他法律的冲突。它在实施的过程中，如果与法律不能相互协调时，它必须让位于法律，这样一来，它的法律效力很显然受到了其他法律的限制和约束，从而不利于构建统一的法律体系，影响法的实效性。 　　2.信息公开的范围界定不清： 　　我国的《政府信息公开条例》中所规定的义务主体主要是行政机关，这样一个较窄的范围主体，赋予了行政机关工作中较大的自由裁量权，并且对哪些信息要予以公布，哪些不予以公布，没有明确的界定，使得行政机关可以自己裁量决定，公众无法监督，也无从获得政府的信息。而且在该条例中，对申请公开的权利主体作了限制，这就在无形中限制了公民知情权的实现，剥夺了公民参与管理的权利。 　　（二）政府信息公开与国家秘密的保护问题 　　我国《保密法》第9条第1款详细列举了国家秘密的具体表现形式。也就说，要构成国家秘密，必须要满足形式要件和实质要件。在实践过程中，国家秘密作为免于公开的例外已成为一种普遍理由。但是，在该条文中，并没有对国家秘密这个概念做出一个精确的界定，这就造成了国家秘密与信息公开调和的问题，从而导致政府信息处于一种不清晰的状态，在一定程度上限制了政府信息的公开范围。 　　（三）政府信息公开与个人隐私的保护问题 　　个人隐私作为公民的隐私权在实践中遭受侵害。虽然我国《政府信息公开条例》规定了个人隐私和商业秘密是相对不公开的范围。但是个人隐私的保护与政府信息公开并没有一个明确的界限。就比如艺人“黄海波嫖娼案件”，按照相关法律，该案中涉及了当事人个人隐私问题，属于不应当公开的范围，但是在一夜之间全中国人民都知道了此事，虽然黄海波作为公众人物应当注重自己的外在形象，但公众人物的身份不足以是其隐私权受到侵害的理由。作为公民，他的隐私权应当受到平等的保护。透过此案，我们不难发现在政府信息公开的过程中对个人隐私的忽视。 　　（四）政府信息公开与新媒体之间的问题 　　在信息化时代，行政机关拥有宝贵的信息而扮演着重要的角色，随着新媒体时代政府信息公开建设，我们必须把满足公众的社会需求放在首要位置。但是新媒介在市场经济利益的推动下，它可能会虚假报道，这种不实的报道，使得政府信息公开性受到一定的冲击，在一定程度上毁损了政府的形象。 　　三、关于政府信息公开制度的完善建议 　　（一）完善法律体系，提高法律位阶 　　提高《政府信息公开条例》的法律位阶，上升为上位法，使得其在实践中能够更好的发挥其作用，使政府公开制度具有可操作性，并处理好其与其他法律的协调，比如《档案法》、《保密法》等等，建立健全协调法律机制。同时在《政府信息公开法》中进一步扩大政府信息公开的义务主体和权利主体的范围。 　　（二）明确划分政府信息，明确不公开的范围 　　1.政府信息与国家秘密的界定： 　　纵观政府信息公开制度较为完善的国家，他们详细的规定了哪些信息不予以公开，对此，我们可以借鉴美国的做法，详细规定国家秘密的概念，主要从形式要件和实质要件两方面入手，形式要件方面，主要包括主体、依据、程序等；依据我国《保密法》第13条的规定，执行国家秘密所派生的信息，也可能属于国家秘密，所以，应坚持“公开为原则，保密为例外”的精神，将国家秘密的确定限定在最小的范围内；并在《保密法》中对定密依据和定密程序做出明确的规定。在实质要件方面，主要有保密的必要性、非公开性和不可滥用性三个方面；在必要性上，主要考虑特别严重、严重或一般损害来认定国家安全和利益的事项。在非公开性上，考虑是否是在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。所以，国家秘密的构成要件必须同时满足形式要件和实质要件。这样把国家秘密从政府信息中严格的划分出来，从优有利于实现政府信息公开的可操作性，也能更好的维护国家安全和利益。 　　2.政府信息公开与个人隐私的保护： 　　关于隐私权的界定，我们同样借鉴美国的经验，详细明确规定个人隐私的概念。虽然个人秘密也受法律保护，但是它与国家秘密不同，对其并不是绝对的保护，而属于裁量性的。隐私权作为人权重要内容之一，我们应重视对公民隐私权的保护。为了充分保障公民的隐私权，在政府信息公开过程中，对于申请政府公开信的公民个人申请应当进行严格的程序审查，不能为保护公民的知情权而牺牲公民的隐私权。 　　（三）完善新媒体时代下的政府信息公开 　　政府的官方网站建设作为目前政府信息公开的主要渠道之一，发挥着重要的作用。为解决新媒介时代下政府信息公开存在的问题，我们通过完善政府与新媒介的合作机制，进一步推动与其他新技术的融合，加强政府官员与新媒介的沟通能力的建设等方面，利用新媒介以高度的社会责任感回应群众，使得新媒介的不利减到最小。 　　（四）完善救济机制 　　救济作为权利实现的重要保障，公民作为获得政府信息公开的权利主体，为保障其权利受到侵害时可以通过法律途径予以解决，对此，未来《政府信息公开法》中还要明确规定政府信息公开救济途径，对救济的主体予以扩大，包括权利受到侵害的相对人和因公益受到侵害而主动提出的人；同时对于第三方利益侵害的事件，可以通过听证会的形式，通过听取意见之后，再做出政府信息公开的合理决定。为减少部门之间的利益冲突，可以组建政府信息委员专家组，从而做出准确的决定，保证政府信息的公开公正，有效防止政府信息公开成为摆设。 　　参考文献： 　　[1]姜明安.法律思维与新行政法（第一版）.北京：北京大学出版社.2013. 　　[2]郑晓燕.政府信息与国家秘密保护.中国法学.2014（1）. 　　[3]杨晓黎.关于政府信息公开的法律思考.法制与经济.2014（总第372期）. 　　[4]张海涵.政府信息公开的现状与对策.法制与经济.2015（6），第010版.