对社区居委会与街道办事处关系的思考

2010年7月第12卷第7期

中共石家庄市委党校学报

JOURNALOFTHEPARTYUNIVERSITYOFSHIJIAZHUANGCITYCOMMITTEEOFCPC

Jul．2010Vol．12No．7

对社区居委会与街道办事处关系的思考

刘冀瑗

（北京市社科院

科社所副研究员，北京

100101）

［摘要］在社区建设中，社区居委会行政负担过重，自治权被极度挤压，街道办事处与社区居委会法律上的指导与被指导的关系已扭曲为事实上的领导与被领导的关系。针对上述问题，一些地方以社区工作站来解决，其结果是社区居委会要么被——社区工作站行政化了，要么被边缘化了。因此，要改变目前社区居委会和街道办事处的不合理关系，不是增加一个机构—

所能解决的。我们可以尝试在理清政府、街道办事处与社区居委会职能，促使成立社区居民大会，社区居委会认真履行自治职能，转变政府职能以及积极培育社区中介组织上下功夫。

［关键词］社区居委会；街道办事处；社区工作站［中图分类号］C912.8

［文献标识码］A

［文章编号］1009-0169（2010）07-0031-04

在社区建设中，街道办事处与社区居委会职责关系不顺，把法律层面的指导与被指导的关不清、

系变成了事实上的领导与被领导的关系，具体表现在街道办事处的越位和缺位上，街道办事处包办社区居委会的选举，且对其财权进行控制，于是社区居委会便失去了人事和财务的自主权；但街道办事处又无限的下放行政管理职能，社区居委会日常80%的工作是在完成街道分派的行政任务，其自治职能无法实施。针对社区居委会行政负担过重，一些地方探索解决办法，社区工作站就是在此背景下社区工作站确实解决做出的理性选择。从表面看，

了社区居委会行政负担过重等问题，但如果进一步分析，不难看出，社区工作站只不过是转移了矛盾，把以前的社区居委会负担过重变成了社区工作站负担过重，其直接的后果是社区居委会的行政化或边缘化。因此，要改变目前社区居委会和街道办事处的不合理关系，不是增加一个机构———社区工作站所能解决的。我们可以尝试在理清政府、街道办事处与社区居委会职能，促使成立社区居民大会，社区居委会认真履行自治职能，转变政府职能以及积极培育社区中介组织上下功夫。

一、社区居委会与街道办事处关系的现状从理论和法律上讲，街道办事处与社区居委会

是指导与被指导关系，但在实践中，社区居委会只向政府负责，而不向居民负责。街道办事处与社区居委会已变成了事实上的领导与被领导的关系。其具体表现在：

（一）街道办事处越位，对社区居委会自治事务的过多干预

1、对社区居委会选举的包办

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表2至3人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员

①

但调查显示，许多社区居委会的可以连选连任。”

民主选举的“形式化”现象严重。采取全体居民或户代表进行选举的比例极少，绝大多数采用的是居民小组代表选举，而居民小组组长不是由居民选举产生的，是居委会任命的，许多居民连谁是本居民小组的组长都不清楚，至于本小组的代表是如何产生的便更不清楚；采用差额选举的极少，等额选举使候选人落选的几率降到最低点。民主选举成了

“做秀”。在候选人的确定上，受街道办事处的影

导致了居委会响极大，居委会的主任、社强干预，

班子成员的选举、任用由街道“包办”的局面。于是

［作者简介］刘冀瑗（1968-），女，江西九江人，北京市社会科学院科社所副研究员，法学硕士，主要研究方向是基层党建和社区建设。

①《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第8条，1989年12月26日颁布。

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由街道办事处“包办”选举出来的社区居委会成员便成了只对街道和上级部门负责、不对居民负责的街道办事处的办事人员。在城市管理重心下移情况下，街道办事处的各项管理工作增多，在不堪重负时，街道办事处很自然地把大部分事务性工作下派到社区居委会，把政府的大多数管理职能延伸到社区居委会。社区居委会成为“政府的腿”。

2、对社区居委会财权的控制

街道办事处财政拨款是社区服务的主要来源，社区居委会的工作经费依赖街道办事处，社区居委会开展各项事业的经费在很大程度上也依靠街道办事处筹集得来。社区居委会的固定办公经费由街道办事处按年度统一拨付，但在使用上一般是“街管居用”，社区居委会使用任何一笔经费都必须向然而，《中华人民共和国城市居民街道办事处申报。

委员会组织法》规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的

①

”但在调查中却发现，社区居委会普财产所有权。

伴随着城市管理重心的下移，政府愈来愈多的行政管理事务都通过街道办事处下沉到社区居委会。据调查统计，社区居委会的日常工作中有80%以上是街道分配的行政任务。因此，导致街道办事处与社区居委会形成了实际上的领导与被领导的双向依赖的行政隶属关系，居民也把社区居委会看成是政府组织而非居民自治组织，把社区居委会看就造成事实上的社作是政府向基层的延伸。于是，

区居委会行政化，社区居委会自治事务被严重挤压。

（三）街道办事处领导社区居委会

从目前情况看，社区居委会仍隶属于街道办事处，街道办事处领导社区居委会。社区居委会在自身发展过程中逐渐演变成一种具有双重身份的社会组织，一方面它是居民自治组织，承担居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众自治功能；另一方面又在一定程度上承担了许多行政职能，与街道办事处的关系日益密切，成了街道办事街道办事处与社区居委会的这种行处的下辖机构。

政领导关系，对社区居委会工作的开展造成不利。

由于街道办事处把过多的行政事务下沉到社区居委会，导致社区居委会不堪重负；由于街道办事处包办社区居委会的选举、控制社区居委会的经费以及直接干预社区其他自治事务，导致社区居委会自治权被极度挤压；由于街道办事处把社区居委会看成下级，导致街道办事处与社区居委会之间领导关系的形成。为了回归街道办事处与社区居委会应有的指导关系，同时也为了给社区居委会减负，使社区居委会真正成为居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的群众性自治组织，一些地方尝试以“社区工作站”的模式来解决。

二、目前的解决办法：社区工作站

现行的“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式②存在着管理层级重叠、条块交叉、功能紊乱的缺陷。作为基层群众自治组织的社区居委会已习惯于言听计从，在协助政府完成城市管理事务的同时，也使其组织与人员进一步行政化了，被赋予的行政工作越来越多，使其成为街道和政府职能部门的“腿”。据不完全统计，社区居委会的实际工作内容有十大类110余项，完成协助政府的行政工作已显力量不足，因此既没有时间也没有精力去完成为

遍缺乏财务管理自主权，社区居委会的财务由街道办事处的会计站进行管理，实行严格的审批制度。社区居委会开展公益事业或公共服务的费用也经常向街道办事处求救，或由街道办事处协调由社区居委会辖区内的有关单位捐助。因此，社区居委会的活动只能以街道办事处的指示为主，而不能按照居民的意愿来履行自治职能。

（二）街道办事处缺位，把社区行政事务下沉给社区居委会

1、对社区居委会的宏观指导不足

由于街道办事处把更多的注意力放在对社区居委会人事和财权的管理和控制上，甚至直接干涉社区居委会的其他自治事务。因此，弱化甚至缺失本应承担的帮助社区居委会制定社区建设的宏观发展规划、培训社区干部、建立多元化的社区资金投入体系、帮助社区完善服务配套设施以及整合社区所有成员和资源的力量、协调区域各群体的利益关系、使辖区内社区建设的行为趋向和谐统一、促使社区目标的实行等等的职能。以至于对社区居委会的宏观指导不足。由于职能“错位”直接导致对社区管理的缺位。

2、把本该由街道完成的行政管理任务交给社区居委会完成

①《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第4条，1989年12月26日颁布。

②张彬彬：《我国城市基层管理体制改革方向之探讨———重构基层管理体制，强化社区功能》，《改革与开放》2004年第1期。

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居民服务等居民自治工作。为了减轻社区居委会过重的行政任务，也为了社区更好地实现自治，许多地方一直在探索，社区工作站便是这种探索的成果，并且这种社区工作站模式有推广之势。

社区工作站是近年来我国城市社区管理体制实践探索中出现的新现象，也是为社区居委会减负，使其回归自治组织特性的理性选择，同时还是街道办事处和政府职能部门完成对基层行政管理的需要。根据社区工作站与社区居委会、街道办事处及政府职能部门的关系，将其归纳为“分设模式、下属模式、条属模式、专干模式”四种。

在分设模式下，社区工作站成为街道办事处的派出机构，完全独立于社区居委会，社区工作站与社区居委会是并行的两个组织，分别担负不同的职能。社区工作站的主要职能是：

在街道党工委和街道办事处的领导下，承办政府职能部门在社区开展的工作，以及其他由区政府确定需要进入社区的工作事项；其工作人员由政府配备，实行公开招考制度，逐步推行社区工作队伍职业化、专业化；其工作人员的考核、评议由街道办事处指导成立的考评委员会来进行。分设模式，

能减轻当前社区居委会的工作负担，较好的应对社区面临的愈来愈多的工作任务；同时通过政府强大的行政权威，能够迅速提升社区工作队伍专业化、职业化和知识化水平；还能让社区居委会专心做社区自治工作。但是，在社区设置行政化的工作站，一是给行政权力无限下沉到社区找到借口；二是由于履行政府职能的行政化的社区工作站和履行社区自治职能的社区居委会之间是并行的关系，怎样处理二者的关系，还是个问题；三是社区居委会与社区工作站在工作上容易造成重复或脱节；四是社区工作站是街道办事处的派出机构，增加了行政层级，增加了政府的行政管理成本。

在下属模式下，按照“议行分设”原则，社区工作站成为社区居委会的执行机构，在社区推行“两会一站（即社区成员代表大会、社区居委会和社区工作站）”的管理体制和运行模式。社区工作站接受街道办事处的工作指导，在社区党组织和社区居委会的领导下从事社区管理和服务。社区工作站隶属于社区居委会，完成原来由社区居委会担负的工作任务。其主要职责是：落实社区居委会提出的工作计划，定期向社区居委会汇报工作，听取意见和建议；充分利用社区内各种社会资源为居民办实事；积极做好社区内群众性、公益性和社会性社区管理

和服务工作；接受政府、社区居委会和居民群众的监督、考评；办公经费和场所由街道办事处提供。下属模式表面看确实减轻了社区居委会的负担，但原先不堪重负的社区居委会的任务并没有减少，而是全盘转嫁给了新成立的下属机构社区工作站。同时社区居委会不从事具体事务，其联系群众的功能将逐步被抽空，有被边缘化的危险。由于社区工作站把决策权交给社区居委会，使本该拥有对社区事务决策权的社区成员代表大会的职权架空，社区自治成了无源之水。

在条属模式下，全国基本做到了一社区一警务站（室）、一社区一卫生站（室）。除了社区警务站、社区卫生站外，近年来，不少部门纷纷要求到社区设站挂牌。在此模式下，

社区工作站就是政府职能部门在社区的办事机构，其工作人员由职能部门派出，并由派出单位考核、管理，工作站的经费由派出机关供给。同时，

社区工作站接受社区居委会的指导和监督。条属模式虽然对于帮助社区居委会完成协助政府的行政任务有作用，但是，行政权力无限制地下沉到社区，将架空居民自治。如此多的工作站到社区，它们的人事和经费都是各条口的上级部门控制，因此它们只对“条”负责，各工作站在社区的协调就变得很困难，同时，各工作站与社区居委会的关系也很难理顺。

在专干模式下，社区居委会成员从本社区居民中差额直选产生，社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，专职社区工作者由社区居委会根据工作需要，自主招聘3-5名专业化和职业化的社区工作者。目前，有些城市，社区专干由基层人民政府或街道办事处出钱、

监督，统一分派，与经居民选举产生的社区居委会成员一起办公；也有的地方，社区专干是在社区居委会的领导下从事某一专项工作，类似于前面所讲的下属模式，只不过专干模式可能人少，不需要一个机构。社区专干主要承担社区居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公共管理和服务工作。具体的事务由社区专干承担，社区居委会似乎减轻了负担，但原来的任务并没有减少，只不过由社区居委会负担过重变成了社区专干负担过重而已。如果是由基层人民政府或街道办事处统一分派的社区专干，其与社区居委会的关系如何处便是一个问题。

社区工作站的出现，折射出社区负担过重、社区居委会不堪重负的现实。社区居委会在社区工作站出现后，要么被边缘化了，缺乏处理社区事务的

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自主权；要么被行政化了，行政负担依然很重。

三、重塑社区居委会与街道办事处关系

要改变街道办事处与社区居委会事实上的领导与被领导的关系，切实减轻社区居委会行政事务过多的问题，不是要在社区居委会之下或社区居委会并行地多增加一个机构———社区工作站能解决问题，应从以下五个方面去努力：

（一）理清政府、街道办事处和社区居委会的职责

政府、街道办事处和社区居委会职责不清是一个不争的事实。重塑社区居委会和政府、街道办事处关系，就必须理清政府、街道办事处和社区居委会的职责。首先要把社区事务区分为社区行政事务、社区专业性服务事务和社区自治事务；其次，不同的社区事务应当由不同的组织来承担和提供。社区行政管理事务由街道办事处协助政府职能部门完成；社区专业性服务事务可由社区中介组织承担与提供，但目前我国的这一类组织尚处于缺位状态，待社区各类中介组织发育成熟时，由政府通过购买服务，委托社区中介组织来完成；社区居委会自主地完成社区自治事务。

（二）街道办事处支持成立社区居民大会（社区居民代表大会）

社区居民大会（社区居民代表大会）是社区自治的最高决策机构，是社区自治程度高低的试金石。目前，在社会组织发育不够成熟、社区居民参与率低的情况下，成立社区居民大会还有困难，但有必要成立社区居民代表大会，以使社区居委会真正成为由社区居民选出的代表居民利益的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的群众性自治组织。目前，街道办事处包办社区居委会选举将不利于甚至推迟社区居民代表大会成立。为了实现真正的居民自治，同时也为了减轻政府管理社会的负担，街道办事处应支持社区居民代表大会的成立。通过社区居民或社区居民代表选举出来的社区居委会，它不再受街道的控制，而只对居民大会（代表）负责，因而只对居民负责。

（三）属于居民自治的事务，留给社区居委会

属于居民自治的事务，留给社区居委会。要实现这一目标依赖于街道办事处和社区居委会观念的改变。首先街道办事处要变“领导”为“指导”。具体来讲：一是不再将社区居委会视为基层政权组织形式，不再包办社区居委会的选举；二是不再认为政府或街道拨给工作经费，社区居委会就应理所当

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然地接受政府的领导。政府或街道对社区居委会的拨款体现的是国家管理社会的责任，不能成为政府

或街道干涉社区居委会的理由。其次社区居委会要转变观念，强化自治意识。社区居委会必须将“拿了

政府的钱，就要替政府办事”的错误理念转变为“花纳税人的钱，应该为纳税人服务”的意识。另外，要

实现自治，还需居民观念的转变：一是从“单位人”到“社区人”的转变；二是从社区建设与己无关到有关，被动参与到主动参与的转变；三是从不知权利和义务到自觉履行权利和义务的转变。只有当社区居委会将主要精力用于居民权利的表达和维护时，社区居委会才会真正成为一个自治组织。

（四）切实转变政府职能，恢复社区居委会自治组织的地位

在向社会主义市场经济体制转变的过程中，要深化政治体制改革，切实转变政府职能。结合政府机构改革，要合理界定政府权力与社区权力的边界，将涉及行政执法、行政管理等方面的工作内容从社区居委会中清理出去；把属于社区自治权限和范围的权力还给社区，如人事选举权、财务管理权等等；对确需社区居委会协助的政府职能部门的工作，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，采取权随责走，费随事转”的原则，按规定的程序和手续将工作任务与工作职权委托给社区居委会办理，并将相应的经费划拨到社区居委会。政府部门要树立服务社区的理念，让社区居委会承担社会管理和服务职能，还社区居委会自治组织的地位，变政府对社区居委会的命令、领导为指导、支持。

（五）积极培育社区中介组织

为了减轻社区居委会过重的行政负担，同时也为了政府能高效行政，减轻政府行政成本过高问题，有必要利用政府在政策、法规和制度等方面的优势，给社区中介组织的建立和发展提供宽松有利的环境。社区中介组织的发育与成熟起来的好处在于：一是可以使政府、

街道办事处从从事具体的社区专业性服务事务中解脱出来，专事政府的行政管理职能；二是可以使社区居委会剥离政府、街道办事处压在其肩上的不合理的负担，专事社区自治职能；三是可以优化基层社会管理，使政府、街道办

事处和社区居委会、社区中介组织各司其职，有利于政府高效行政，同时也有利于社区居委会实现自治。

责任编辑：李

颖

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