机关党组织履行监督职能的思考

2009-11-11 21:49:02 / 天气: 晴朗 / 心情: 平静

党的十七届四中全会提出，世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出了新的要求，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫。全党必须居安思危，增强忧患意识，常怀忧党之心，恪尽兴党之责，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，继续推进党的建设新的伟大工程，确保党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。

党的几代领导人也都明确指出：不受监督的权力必然产生腐败。执政党能否始终保持警醒和自励，不断加强党内监督，永葆党的蓬勃生机，是维系党和国家生死存亡的重大问题。因此，深入探讨对权力的监督与制约是反腐败斗争的永恒课题。

一、党内监督的实质与核心

党内监督是党从人民利益出发，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。主要是监督党的组织和党员是否正确地贯彻执行党的路线、方针政策，是否正确地运用人民赋予的权力，是否严格地遵守民主集中制的各项制度。核心是对权力进行有效制约。

二、开展党内监督的依据

《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布实施，标志着中国共产党党内监督工作进入了规范化、制度化的新阶段。

三、现行党内监督体制存在的主要问题

（一）监督环节前后错位。目前，党内监督主要是事后监督，事前和事中监督乏力。对党内在一定条件下容易发生的违法乱纪行为或苗头性问题，很少提出有力的防范措施；对党员干部的用权情况，缺乏经常性的督促、检查，往往是等到问题出现时才进行查办，使本来可以预防的问题，酿成了不良的后果。监督体制不完善，制度不够健全。目前对于惩治性的事后监督比较重视，防范性的事前事中监督比较薄弱。概括起来表现在以下“三多三少”。即：应急性监督制度多，整体性、配套性、系统性监督制度少；原则性监督制度多，具体化、明确性、操作强的制度少；正面规范行为制度多，如何监督、如何落实责任追究的制度少。此外，有些行之有效的党内监督制度尤其是监督运行机制，迄今未能认真落实。

（二）监督手段和标准存在问题。党内一些同志喜欢强调党员个人的自我教育和提高，强调党员的廉洁自律，认为主要应采取思想教育的方式提高党员的思想觉悟，约束不正之风，从而轻视和忽略了来自组织和群众的监督。

在监督标准上，党内监督指党员领导干部不准违反党的纪律，包括领导干部的思想信念、纪律观念、宗旨意识、道德修养；领导干部贯彻执行党的方针政策与行使权力的情况；领导干部的家庭治理与交友情况等。但是，实际生活中，往往把党内监督定位于监督党员是否存在违法犯罪，混淆了党内监督与法律监督的“边缘线”，在某种程度上干扰了司法机关的正常工作。

（三）监督主体与客体的关系颠倒。从领导体制上看，拥有监督权的各级监督机构，都同时受上级监督机构和同级党委或行政首长两方面的制约，形成了监督主体隶属于监督客体的格局。

导致上述现象产生的主要原因：

1、对党内监督的重要性认识不够。从监督主体方面来看，一些党员的监督意识不强，认为监督是无权的管有权的，管不了；缺乏依法依纪行使党内民主监督权利的责任感和自觉性。下级怕打击报复，不敢监督；上级怕得罪人、丢选票，不愿监督；同级领导班子内部怕影响团结，不想监督。甚至一些党员代表也仅仅把“代表”看作是一种荣誉，而没有把讨论、决定党内重大问题作为一种责任，从而导致了党代会对两个报告的审查流于形式，实际上变成了学习两个报告。还有的认为监督是纪委的事情，自己没什么责任；等等。从监督客体方面来看，认为监督是对自己不信任，是挑个人毛病；监督麻烦，妨碍决断，影响效率；监督是看的盯着干的，会涣散干劲，束缚手脚；监督会出乱子，影响安定。接受监督不自觉。有的领导干部把自己视为特殊党员，容不得批评监督；有的将上级的监督看作对自己不信任，将同级的监督看作跟自己过不去，将下级的监督看作是吹毛求疵；更有的特权思想严重，抵制党内监督，甚至搞打击报复。这就很容易使各级领导干部特别是“一把手”，成为“上级监督不到，同级监督不了，下级不敢监督”的监督“死角”。

2、用自我监督排斥异体监督。实践表明，采用自我监督的方式并不能阻止权力的滥用。思想政治教育不是万能的，权力得不到应有的监督和制约，就容易滋生腐败。自我监督仅仅是一种自我修养和自我克制的道德行为，其效果与个人的思想修养息息相关，思想水平较差的人，是最需要监督的，因而仅仅依靠自我监督是远远不够的。而那些能够自觉接受监督的人，往往又不是监督的主要目标。所以，监督工作不能以被监督者自觉自愿为前提，不管被监督者是否自觉自愿都必须接受监督，违反了就要受到必要的纪律制裁，自律与他律要有机地结合起来。

3、党内监督体制还不够完善。现行党内监督体制的倒置现象，必然带来两方面的问题：其一，由于受行政地域管辖的影响，上级监督机构无法及时全面了解下级监督客体的情况，难以对下级机构实行有效的领导。当前，上级党委、纪委对下级党委的监督，往往以听取下级党委工作汇报、看上报材料、派员参加和指导下级民主生活会或每年进行一两次检查为主。这些监督，存在不深入、不全面、不及时等缺点，难于发现问题存在的原因以及起到事前防范的作用。其二，监督机构由于受同级党委或行政首长的领导，也难以实施有效的监督。尽管党章赋予党员代表会议拥有监督权、罢免权等，也只是流于形式。党章规定，下级组织对上级组织及其负责人的违法渎职行为，有权提出检举和控告，但由于监督机制不健全，下级监督上级时，还有顾忌，不敢监督。

4、责任追究不到位，监督效果不明显。党内监督机制、体制等方面存在的不足，致使一些地方和部门的领导班子及其成员对党内监督工作认识不足，重布置，轻检查，监督工作不能持之以恒，党内监督责任制未落实，责任追究不到位，监督效果不明显。党风廉政建设责任制规定已颁布多年，但因党内监督工作不力而受到责任追究则很少。

四、完善党内监督机制的主要措施

（一）加强理论学习，克服“三种心态”，提高党内监督的自觉性。

正确的、浓厚的党内监督意识是搞好党内监督工作的思想基础和前提条件，针对目前党内监督意识不强的现象，必须有针对性地加强党性、党风、党纪教育和法制教育，增强监督意识。

1、克服“权威受损”、“不让监督”心态，提高监督客体接受监督的自觉性。现在为数不少的领导干部不能正确对待手中的的权力和对这种权力运行的监督。有的民主作风差，视上级批评、同志劝谏、群众意见为耳边风；有的价值观、权力观错位，认为自己革命有功，吃点拿点要点算不了什么；有的把监督看成对自己信不过、找岔子，千方百计逃避或拒绝监督。对此，我们要采取学习培训、舆论宣传、普法教育等形式，讲党风、学制度、析案例，帮助各级领导干部树立正确的名位观、权力观、监督观，真正把来自组织的、群众的、舆论的监督，看作是对自己的关心和爱护，从而奠定自觉接受监督、从严规范行为的思想基础。

2、克服“不敢监督”、“勿须监督”的心态，增强监督主体履行职责的主动性。在现实生活中，监督主体“不敢监督”、“勿须监督”的思想是普遍存在的。有的担心监督会影响团结，不愿监督；有的害怕打击报复，不敢监督；有的受制于人，不便监督；有的方法简单，不善监督；有的信奉“用人不疑”，认为“勿须监督”。对领导干部的颂歌盈耳，赞语不绝，而正常健康的批评却极为鲜见。要改变这种现状，必须赋予监督主体开展工作所必须的权限，变“虚权”为“实权”，变“软权”为“硬权”，使监督主体敢抓敢管，敢于碰硬。

3、克服“难以监督”和“监督不了”的心态，营造民主健康、扶正祛邪的良好社会氛围。当前监督乏力的重要原因之一，就是舆论宣传力度不够，全民监督意识不强。因此，要通过树立典型、表彰先进等形式大造舆论，创造勇于监督、监督光荣的良好氛围，使全社会树立监督就是履行义务、监督就是服务大局的意识。强化党内监督意识，是健全党内监督约束机制的前提与基础。一是加强党性教育。要使党员、干部认识到，能否实行强有力的党内监督，关系到党和国家兴衰存亡，从而提高自觉性、主动性，解决“不愿监督”的问题；二是加强党内监督理论教育。要使广大党员、干部从本质上把握党内监督的规律，了解党内监督的方针、任务、内容与方式方法，懂得监督什么、如何监督，及如何保护自己，从而解决“不敢监督”和“不会监督”的问题；三是进行党史和国际共运史的教育。让党员、干部从历史的经验教训中增强加强党内监督的紧迫感和责任感。

（二）健全监督体系，畅通党内监督渠道。

建立起上下结合、内外相济、纵横交错、多元并举的监督体系，是畅通党内监督的关键。

1、坚持党组织监督的主渠道，完善党组织监督的方式。机关党组织要切实履行好党章和《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》赋予的“对包括行政负责人在内的每个党员进行监督”的职责，改变目前对部分党员领导干部特别是“一把手”，上级监督不到、同级监督不了、下级不敢监督的现状，纠正部门、同级之间相互包着让着的庸俗习气和有了问题后捂着盖着的不正常现象。一要为机关党组织实施监督创造必要的条件。比如，按有关规定吸收机关党组织专职副书记列席有关会议，参与本部门、本单位重大问题的研究；充分发挥机关党组织在协助党组（党委）管理机关党组织和群众组织的干部方面的作用；让机关党组织参与对机关行政领导干部进行考核和民主评议的工作；对机关行政干部的任免、调动和奖惩时，听取机关党组织的意见和建议等，从而使机关党组织在了解情况，参与管理的过程中，实施有效监督。二要建立健全制度。要用制度将监督的触角伸向党员领导干部公务行为的每一个角落和权力运行的每一个环节，使监督工作有法可依，有章可循，规范高效，促使各级领导干部正确运用和行使权力。完善的制度，是搞好党内监督的制度保证。没有制度，党内监督就没有判断和鉴别是非的标准，监督当然也就无法进行。邓小平也曾明确提出“要从制度上解决问题”，“从改革制度着手”的治腐新思路，并一针见血地指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。” “制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”因此，强化党内监督，首先必须加强制度建设，并把它作为一项基础性工作来抓，使党内监督规范化、制度化。就目前党内监督现状看，尽管有比较完备的党章、准则，基层组织也有活动规则，但这些规章制度不配套，且操作性不强，其中有不少“空子”可钻，加强党内监督制度建设刻不容缓。当前，在本着从严治党，坚持正面教育为主、预防为主、事前监督为主的原则基础上，尽快建立和完善一批党内制度法规：一是组织制度，即关于党的组织原则、机构设置以及干部培养、选拔、使用的准则和规范。如差额选举制度，职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度、亲属回避制度。二是领导制度，即关于党的各级领导机关和领导干部在领导活动中应遵循的准则和规范。如建立健全集体领导和个人分工负责相结合的领导决策程序监察制、领导决策责任“追惩”制、领导班子执行民主集中制情况考核等制度，建立和推行决策群体会商制度、决策及时报告制度、决策函询回复制度等。三是工作制度，即关于党的日常工作的准则和规范。如请示汇报制度、办事公开制度、职务开销制度以及纪检、监察、组织、审计等部门的联系会制度。在干部的选拔任用工作上，要健全民主推荐制度、实行考核连带制、党委研究干部票决制、干部任前公示制及用人失察失误责任追究制等。四是生活制度，即关于党内日常生活的准则和规范。应尽快制订出台《民主集中制实施条例》，将民主集中制的地位与作用、实施主体，对象、程序、制度、责任追究和具体措施等一系列重大问题用法规形式固定下来，确保同级党委及其领导成员的权力相互制衡，逐步实现以法控权、以制控权和对权力的刚性监督。五是监督制度，即关于党内检查监督的准则和规范。应尽快制订出台《中国共产党党内监督工作条例》，修订完善领导干部思想工作汇报制度、定期考核制度、民主评议制度、谈话制度、诫勉制度、领导干部个人重大事项请示报告和个人收入申报制度、回复组织函询制度等，以及领导干部经济责任审计、离任审计和领导干部监督责任追究制度。六是保障制度，即是关于保障党内制度法规得以实施的制度。如对各级纪检部门的纠察制度等。对于纪检部门不履行自己的职责，出了问题，除追究当事人及当事人上级领导责任外，还必须追究纪检部门的失察责任，否则再好的监督制度也很难贯彻执行到位。同时，对上述这些监督制度法规还必须进行量化、细化，增强其可操作性，形成互相配套、互相制约、互相联系的党内监督体系。如民主生活会制度、思想汇报制度、党风廉政责任制度、党建目标管理制度等一套行之有效的党内监督模式。

2、保证党内专门监督机构的权能到位。一方面，纪委自身要增强责任感和使命感，正确处理向上级纪委负责和向同级党委负责的一致性，积极履行监督职责；另一方面，党委要大力支持纪检工作，为纪委行使监督权“壮胆撑腰”，创造条件；同时要重视队伍建设，构建专兼结合的监督网络。三要激发群众监督的积极性，增强党内监督的透明度。实行政务（事务）公开，把权力置于阳光之下，如“报告制度”、“公示制度”、“举报制度”等等，为群众有效参与监督提供条件。只有相信并依靠群众，才能更好地强化党内监督，清除恶腐毒瘤，消毁滋腐温床。

（三）完善事先监督，强化防范预警机制。

党内监督要以教育防范为立足点，更多地开展事前和事中监督，把监督的关口前移。

1、坚持廉政预防谈话制度。党委、政府领导和纪检监察机关要按照分级负责的原则，每年有重点地同下级党员领导干部开展廉政谈话。对轻微违纪的干部，要面对面地进行批评教育，督促其尽快改正；对有违纪苗头的干部，要及时谈话，促使其及时醒悟，自查自纠；在进行体制改革、人事变动时，要超前谈话，针对可能发生的问题，事先敲警钟，打“预防针”；对少数问题比较严重的干部，要加大谈话力度，敦促其说清问题，及时做好挽救工作；对因举报失实而被误告的干部，既要澄清事实，也应要求他们正确对待群众意见，进一步严于律己，积极工作。

2、落实领导干部个人重大事项报告制度。众所周知，腐败分子的要害在于，以手中之权不合法地获得财产。而党员领导干部报告个人的有关事项，恰恰就是报告包括本人、配偶、共同生活的子女所拥有的大额现金、存款、有价证券、债权、债务、私有房产、私人车辆、土地使用权、贵重物品、名人字画、古董、投资、股份等基本情况。简言之，就是报告财产的来源和总量。腐败分子最怕的就是暴露自己非法占有的财产，一旦需要报告自己的财产状况，等于做了坏事后需自我先交代，谁还敢造次收受赃款赃物这个“烫手的山芋”！因此可以说，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》是在对腐败施行釜底抽薪之术，是一把悬在腐败分子头上真正威力巨大的达摩克利斯之剑。

《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》应该针对原有规定存在的缺陷和不足，注重解决以下几个问题：

第一，增加财产申报范围。领导干部所申报的财产，必须比较全面、准确地反映申报者及家庭成员的财产状况。按照以往规定，申报的种类和人员范围过窄，如1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，申报的内容只是强调个人“收入申报”，很容易给规避申报者以可乘之机。新的规定必须强调，申报的财产范围应当包括动产和不动产、债权和债务；申报的对象范围，既包括领导干部个人，也包括财产申报人的近亲属（父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，防止一些官员通过转移非法财产给其父母、未成年子女的方式来逃脱监控的企图。

第二，明确法定受理机构。按照以往规定，党员领导干部报告个人重大事项一般要求向各自单位的组织人事部门、纪检、监察机构报告，同时报上级人事部门、纪检、监察机构备案。这就形成这样一个错综复杂的关系：一个本该受到监督的领导者，却同时又是监督他的同单位组织人事部门、同级纪检、监察机构的顶头上司，其监督的有效性可想而知。要克服这一不足，需要建立一个规范的、独立的受理报告的机构，或者改变同级纪检、监察机构的隶属关系。

第三，扩大申报公开程度。按照以往规定，党员领导干部在把个人重大事项报告给组织后，只有少数领导知情，对其余的人则一概不予公开。其实，应该根据党员领导干部的公众化程度确定公开的范围，分为公众化程度高的实行完全的公开，公众化程度低的实行限制性公开。例如，美国的财产申报制度就分为公开申报和秘密申报两大类。所谓公开申报是指个人财产报告要向社会公开，任何公民均可查看或复印。大约有2.5万名高级官员和雇员要公开申报。秘密申报的材料则有限制地公开，由各单位内部掌握，适用于大约25万名政府中、下级官员和雇员。但是，如果申报者的财产申报有问题，有关司法机关调阅其申报资料的，则不在此限。

第四，实行严格的监督与惩处。从理论和实践相结合的角度说，为了不使党员领导干部重大事项报告制度流于形式，必须有一个让瞒报、漏报或不报者承担相应后果的“制度保障设计”。只有法规具有威慑力了，才能让党员领导干部申报的内容真实可靠。

国外成功的实践经验已经证明，让官员进行财产申报，是反腐倡廉最为根本的制度规定。在美国，其法律中对财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施：对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各单位可对当事人直接进行处罚；司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。由于建立了一套比较严密的财产申报制度体系，虽然也有官员腐败的丑事发生，但是长时期来处于一个较低的水平上。因此可以说，我们党关于党员领导干部报告个人有关事项的规定，实质上就是借鉴、采纳世界上通行的关于官员财产申报的制度。

要对执行报告制度的情况进行跟踪检查，发现不按规定报告或报告不属实的，要及时予以批评教育，并责成其补报；对构成违纪的则应给予相应的纪律处分。

3、实行干部离任审计制。要坚持先审计，后上岗，重点审计干部在原岗位各项经济指标完成情况、经济项目的决策经营情况、个人的经济收支和遵守财经纪律情况等等。审计结果应作为干部考察内容和任用的重要依据之一。

（四）实施重点监督，促使领导成为表率。

党内监督的重点是领导干部，应坚持“三严”：

1、坚持严格教育。通过严格政治理论学习制度，强化“三个代表”观念，加强党性锻炼，增强自警、自省、自律的意识，提高主动接受监督的自觉性。

2、坚持严格管理。重点是把好“四关”：选拔前把好“入口关”，加大考廉力度；任职时把好“警示关”，明确廉政勤政要求；任期中把好“评议关”，进行定期与动态相结合的考核评议；届满时把好“监审关”，进行严格的离任审计与干群质询。

3、坚持严格监督。做到“三坚持”、“三实行”：坚持集体领导制度，实行正确适度的“权力制衡”；坚持双重组织生活制度，实行群众性的“行为制约”；坚持执纪监督制度，实行拒腐防变的“专项制控”，从而保证党员领导干部在履职过程中始终处于有效监督之下。

（五）实行党内民主，鼓励党员参与监督。

要鼓励普通党员对党组织和领导干部的监督，并通过一定的制度来保证这种监督。要进一步扩大党员对党内事务的知情权、参与权、选择权和监督权。凡关系人民群众切身利益的事一律公开；领导干部的收入、住房情况，家属、子女工作任职情况都要公诸于众；干部选拔任用，大额资金运作情况都要透明公正，充分接受普通党员监督。要积极推行领导干部述职述廉制度，经常按照党章和党内的各项规定对照检查自己，警钟长鸣。

（六）严格责任追究，巩固党内监督成果。多年来，有章不循，有纪不依，执纪不严问题发生的关键就在于责任追究不到位。为此，必须实行严格的责任追究制度。一是实行对“一把手”不履行监督职责的班子成员实施责任追究制。班子成员对“一把手”违法违规行为知情不报的，必须追究失职责任；反过来，“一把手”对班子成员监督不力，庇护、放任违法乱纪行为的也要追究责任，从而在班子中形成互相监督的氛围。二是实行对监督职能部门的责任追究制。对各级纪委（纪检组）发现同级党委、政府班子及其成员有违法违纪违规行为知情不报的，必须追究其失职责任。三是实行对在监督管理下级过程中，有失职行为的上级机关、职能部门、领导干部的责任追究，努力形成党内监督的浓厚氛围，构建党内纵横交错的监督网络。

（七）改革现行的纪检部门领导体制。

纪检部门的监督是经常性的，它实质上是以权制权，对权力运行实行有权威、有力度的外部监督。邓小平说过：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”只有专门监督机构才有可能掌握和运用相对完整的监督权力和监督手段，从而，能够有效地揭露和查处较为复杂的重大的违法乱纪行为，适时有效地制定和执行有关监督的条例、法规，也才能与其他部门（领导者）之间形成有效的权力制约关系。然而，现行的纪检部门领导体制是双重领导，这种隶属性质以及对其他部门的严重依赖性导致其监督乏力，很难大胆地进行铁面无私的监督。涉及同级领导班子和领导干部的问题，一般都采取回避态度，唯恐“引火烧身”，纪委监督同级党委的效果往往不够显著。

对党的纪律检查体制设置进行改革，应建立“一个是党的权力的执行者，一个是权力使用的监督者”的管理模式，有利于打破执行权、监督权一体化的格局。可从以下几个方面来构建，以适应新形势的需要。

1、改革纪律检查机关的领导机制。列宁指出，监督机关如果“通常要依靠被检查机关的施舍过日子”，就“丝毫没有威信”，所以监察机关应该“具有最大限度的独立性”。改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的体制，确认纪委是由党的代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作的党内专门监督机构，它受代表大会的委托，实施对党的委员会的监督制约，与党的委员会具有平等的地位、平行的权力。党的委员会受代表大会的委托，在政治上对纪律检查委员会实施指导，以保证党委会与纪律检查委员会能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。同时，在纪律检查系统内部实行垂直领导的体制，各级纪委经费来源、干部配备使用和福利待遇等都由纪委系统统一安排，游离于监督客体之外，以保持相对独立性。

2、明确党内纪检监督机构的具体职责。党内监督范围广泛，涉及到每一名党员。因此，纪律检查机关对自己所管辖的党组织和党员都具有监督制约职权，但不应面面俱到，应把主要精力、工作重点放在对同级党委的监督制约上。其主要内容包括：对同级党委贯彻执行党的路线方针政策的监督制约，以保证政令畅通；对同级党委实行民主集中制和集体领导原则的监督制约，以杜绝个人专断；对同级党委重大决策的监督制约，以避免决策失误；对同级党委贯彻执行党的干部政策和人事制度的监督制约，以确保任人唯贤；对同级党委遵守党规国法的监督制约，以维护法制统一；对同级党委履行职责的监督制约，以防止滥用权力。要赋予同级纪委充分的知情权、参与权，纪委书记除参加同级党委书记办公会议、党委（常委）会外，还应参加决定重大问题、重要事项和大额度资金使用的党政会议，实现监督关口前移。要进一步扩大纪委对同级党委监督的渠道，逐步建立起以纪委监督为主导，实行党政监督机关联席会议制度，加强与权力机关、民主党派等监督力量联系制度，形成监督的整体效应。

3、扩大纪律检查机关的实际权力。为了保证纪律检查机关能够正常行使职权，对执行机关“进行铁面无私的监督检查”，可适当扩大其权限。如对同级党委所作重大决策有“参议权”；对同级党委所管辖党员干部的任免、调动、奖惩有“建议权”；对同级党委领导干部在政治思想、清廉状况、道德品质以及业务能力有直接向上级党委反映的“报告权”等。

改革和完善党的纪律和检查体制，必须通过党内立法，从“改革现行的体制和机制入手”。各级纪律检查委员会由同级代表大会选举产生，只向同级党的代表大会负责；用权不受制于同级党委常委会。各级纪委有权直接立案、直接处理违法乱纪案件；直接行使对下级党委不正确决定的否决权，包括可以对违法乱纪者采取停职反省等措施。

（八）逐层建立巡视制度

对官员进行巡视，以监察其勤政廉政情况，我国自古以来就已有之，黄帝时，就设置了实施监督的官员，其中一项任务就是对管辖的属国行使监察权。秦始皇统一中国后，把廉政监察作为一项制度固定下来，建立了一个从中央到地方较为严密的独立巡视系统。后历代帝王沿袭了这种监察巡视制度，到了清朝，清初的统治者接受了历代封建政权的经验教训，深知以廉政为主要目的的监察对于维护封建政权的重要性，监察制度在明制的基础上又得到了进一步发展。

建立和完善巡视制度是新时期干部监督工作的新形式。早在1998年，国务院就实行了监督特派员派驻制度。派遣稽查特派员到一些国有大中型企业进行审计监督，这是我国监督制度建设中引人注目的一次改革，它使原来由本地监督部门监督国有大中型企业改为由中央政府直接派员监督企业的经营行为。这一举措之所以有效防止监督人员因与企业有过于紧密的联系而导致监督不力的问题，其主要原因是这些稽查特派员是由中央政府委派的，有相对独立的职权，能不受干扰地行使监督权。委派特派员的作法也可以引入到目前的党内监督体制中，以改善、加强对党委成员的监督，形成真正的权力制约机制。我们认为，巡视组完全可以代表上级党组织行使监督职能，根据工作需要，有权直接向被巡视地方的领导班子了解情况，召开有关人员参加的座谈会，核实群众举报党员领导干部的违纪问题，负责调查取证，向有关组织提出处理意见等。从目前来看，这种做法至少有以下优点：可以避免监督主体受监督客体领导并向它负责的矛盾之处；监督特派员由于是上一级党委（纪委）委派的，有较高的权威，能够充分地开展监督工作；监督特派员没有与同级党委有太多的利益瓜葛，能够独立地行使职权。

这里，需要指出的是，监督特派员的主要职责是：专门监督下一级党委成员尤其是常委会成员；下一级纪委的主要职责是专门监督常委以下的党员干部，两者各负其责，不能相互替代。这样，就可以把重点监督与普遍监督有机地结合起来，从而最大限度地开展党内监督工作。

（九）正确处理党内监督与党外监督的关系，自觉接受党外监督，促进党内监督。

江泽民同志指出：“我们手中的权力都是人民赋予的，各级干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。”中国共产党是执政党，执政党地位决定了党不仅需要加强党内监督，而且还必须接受来自党外的监督，包括权力机关的监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、民主党派和无党派民主人士的监督。党外监督作为一种外部力量，主要是通过党内监督发挥作用，因此，我们首先要靠自身的努力抓好党内监督，在此基础上把党内监督和党外监督结合起来，通过加强党内监督对党外监督起到良好的引导和示范作用，促进党内监督。加强党的作风建设是一项复杂的系统工程。必须把党内监督和其他监督有机结合起来，发挥综合效应，形成合力，才能完成党内监督所要实现的目的。使党的组织和党员始终处于多层次、多角度、网络型的党内监督之中，长期保持良好的修错机制。

（十）改革和创新党内监督体制和机制

必须加快健全监督体制和工作机制，逐步建立起以纪委监督为主导，其他各种监督协调配合、相互作用的监督体系和工作机制，形成监督的整体效应。

1、明确划分党内“三权”，健全党内分权制约机制

决策权、执行权和监督权是党内最为主要的三大权力。多年以来，各级党委会一经产生，在大多数时间内，实际上代行了党代表大会和全委会的职权，既行使党内决策权，又行使执行权，加上对同级纪委的领导，事实上还行使了党内监督权。这种权力过分集中的状况，导致了权力结构失衡、失控，因而使党内监督显得无力、无效。对此，应按照邓小平关于“权力不宜过分集中”的思想，明确划分党内的决策权、执行权和监督权，使之成为相互制约、协调一致的整体，以健全党内分权制约机制。为此，建议作这样的改革：一是党的最高决策权和最高监督权属于党的全国代表大会，闭会期间属于中央委员会，而日常最高监督权属于中央纪委；党的最高执行权属于中央委员会。二是党的地方各级决策权属于地方各级代表大会，闭会期间属于地方各级党的委员会；党的地方各级执行权属于地方各级党的委员会。党的地方各级监督权属于党的地方各级代表大会，闭会期间属于党的地方各级纪委。

2、强化授权主体对客体行使权力的监督

第一，完善党代表大会制度，强化党代会对全委会的监督职能，使党的各级代表大会和党员大会成为党的权力中心。邓小平早在党的“八大”《关于修改党章的报告》中就提出，为了加强党内监督，“把党的民主生活提高到更高的水平”，要把党的县以上各级代表大会“都改作常任制”’“党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问”，“而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当方式监督党的机关的工作”。因此，要强化党代会的监督职能，一是要恢复党代表大会常任制，二是实行弹劾制，以保证各级党代会真正成为本级“党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，改变目前党代会行使权力不充分、与权力行使和执行者的联系不紧密、监督名不符实、对党内重大事项缺乏及时、深刻了解和知情的状况，从体制上解决问题。实行常任制后，除了例行听取工作报告外，有权指定听取党的有关领导和部门的专项报告、汇报及个人有关情况说明，并进行质询和询问，组织视察和调查。定期或不定期组织党代表视察，继续发挥党代表对党代会所形成的决定进行检查、监督的作用。通过提案，做出决定，提出批评和受理控告等来强化其处置权，通过对党员领导干部的弹劾、罢免、撤职，对党组织决定或决议的否定、撤销等权力监督手段来强化其裁决权，以权力来制约和监督权力。

第二，强化全委会对常委会以及常委会内部的监督。邓小平曾指出：“对领导人最重要的监督来自于党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身。”《邓小平文选》第１卷第３０９页　十六大也提出“强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序”。因此，要进一步明确和规范党委会及其常委会的职责范围、议事规则、决策原则与程序。全委会选举常委和书记、副书记时要充分发扬民主，把实际选任权交给全委会；建立全委会对常委、书记与副书记的定期评议、投诉、罢免等制度，真正把其去留升迁的决定权交给全委会。因此，制度内容应尽量具体、细化。一是要进一步健全和完善党组织工作议事制度，要明确党委成员的职权范围，做到每个成员有职有权并保证在正确行使职权时不受干扰；二是党务、政务公开从领导干部做起，重要决策事项、重要干部任免、重大工程项目建设和大额资金开支等，要经集体讨论决定，增大办事透明度，以统一领导成员的思想。三是常委会研究重大问题，在充分表达个人意见的基础上，实行“无记名投票制”，防止“一言堂”。

（十一）从严治党，加大惩处腐败力度

查办违纪违法案件是强化党内监督、惩治腐败的重要手段，是人民群众评价反腐败斗争成效的一个重要标志。因此，各级党委、纪委必须按照中央的部署，始终坚持从严治党的方针，切实加强对查办违纪违法案件的领导，不断加大工作力度，严厉惩处腐败分子，以纯洁党的肌体，取信于民。纪委要集中力量查办比较重要或复杂的案件，同时要充分发挥组织协调作用。既要重点查办党政领导机关、行政执法机关、司法机关、经济管理部门和县处级以上领导干部的违纪违法案件，也要认真查处国有企业领导人员违纪违法案件，以及基层干部中发生的以权谋私、侵害群众利益的问题。查办案件要严格依纪依法，讲究策略，宽严相济，综合考虑政治、经济和社会效果。不仅要严肃查处腐败分子，而且要追究那些由于官僚主义、失职渎职造成重大损失的领导干部的责任。要坚持法纪面前人人平等的原则，切实纠正一些地方和部门存在的执纪执法失之于宽、失之于软的问题，加大对腐败分子的经济处罚和追缴力度，限制其从业资格，增大腐败行为的风险和成本。同时，要加强查处后的反思，对违法违纪案件进行全方位、全过程的调查分析，从中找出问题的结症，有针对性地采取措施，弥补漏洞，力求把监督的关口前移。

（十二）加强领导，充分发挥各种监督力量的作用

党内监督是一项系统工程，它离不开广大群众的支持和参与，离不开各方面协调一致的配合。因此，各级党组织必须树立监督管理“一盘棋”的观念。在监督机构上，充分发挥纪检机关和组织、宣传、政法以及机关工委等部门的监督作用，做到各司其职，各负其责。在监督形式上，以贯彻民主集中制、发扬党内民主为基本条件，以批评与自我批评为基本武器，严格党内组织生活制度，加强督导检查，防止图形式、走过场，使思想交锋难、开展批评难的“两难”境况得以切实改变。在监督制度上，力求量化、硬化、具体化。同时，要充分利用人民群众来信来访、新闻媒介公开曝光、人大代表和政协委员视察，推行党务政务公开、厂务公开、村务公开等形式，突出对“人、财、物”三大热点问题的监督，增强其支配调控过程的透明度，让社会各界和人民群众最大限度地享有知情权和监督权。从而使党内监督与党外群众监督、个人监督与组织监督相结合，真正发挥党内监督的强大整体功能。

总之，改革和健全党内监督体制，是党自信、自强、自觉的表现和标志。这对于不断加强和改善党的建设，促进中国特色社会主义事业的发展，最终实现共产主义，有巨大的现实意义和深远的历史意义。