浅谈公共政策执行偏差的原因及对策

　　摘 要： 公共政策在执行过程中，政策问题、政策本身、人的因素及政策以外因素都会对政策的执行造成影响，导致政策执行出现偏差。为此，必须对复杂政策问题进行分解，分步实施；科学合理制定公共政策；加强对公共政策执行的监管；提高政策执行水平等。

　　关键词： 公共政策； 执行； 偏差

　　中图分类号： D035 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）01-0069-03

　　Discussion about the Reasons for Deviation of Public Policy Implementation and Countermeasures

　　LI Xiao-yong

　　（The CPC Party School of Nanping， Nanping 353000， China）

　　Abstract： In the course of implementing policy， policy issues， as for the policy itself， human factors and policy outer factors ， some controversial problems arise in the implementation of the policy， due to the policy implementation deviation. Therefore， public servants must analyze complex policy problems， implement step-by-step； formulate scientific and reasonable public policy； strengthen the supervision on the implementation of public policies； improve policy implementation levels and other measures .

　　Key words： public policy； implementation； deviation

　　美国著名政策学家艾利斯认为：“政策执行很重要，实现政策目标，政策方案因素只占10%；政策的有效执行因素占90%”。公共政策执行是实现政策目标的根本途径，只有政策得到有效执行，政策问题才能够得以解决，否则，再好的政策也无济于事，只能是画饼充饥和纸上谈兵。公共政策执行是检验政策质量与效果的唯一环节，公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验，实践是检验真理的唯一标准。公共政策执行是政策调整或制定后继政策的基本依据，根据执行过程中反馈信息，如果是执行的问题，对执行进行纠正，进行政策执行再决策；如果是政策本身的问题，对政策进行调整，这些都成为制定后继政策的基本依据和重要参考。

　　政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。所谓的政策执行就是政策执行主体为实现一定的公共政策目标，通过一定的组织形式，运用各种资源、措施和手段，将公共政策观念形态的内容转化为现实效果的一种动态活动过程。

　　一、公共政策执行偏差原因分析

　　在公共政策执行过程中，由于主客观因素的作用，政策执行行为或效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象时有发生，即政策执行出现偏差。在现实中，有些政策执行人员对执行偏差视而不见，还诡辩说是“创造性执行政策”，政策执行偏差与政策执行的创造性不是同一范畴。政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。

　　（一）政策问题的影响因素

　　政策问题是指统治集团或社会大多数人感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。政策问题对执行的影响主要由问题的复杂性造成的，政策目标越大或政策目标越模糊，政策执行涉及的机构和人员越多，执行中触动的权利关系越多即需要调整的利益关系越大，对人们长期形成的传统行为习惯调整幅度越大，政策问题就越复杂。解决该政策问题的政策执行难度就越大，最终政策问题会导致执行出现偏差。

　　（二）政策本身影响因素

　　1. 政策的合理性。政策的合理性是政策有效执行的根本前提，政策如果不能反映客观存在着的实际，不符合大多数公众的利益、愿望和要求，这项政策就不合理，就无法得到有效的执行，往往会在政策执行者、政策对象的消极应付和抵制中被搁置。

　　2. 政策的稳定一致性。任何一个政策的执行，都需要有一个“反应过程”。在政策多变的情况下，甚至还没等完全“反应”过来，政策的变化又一次发生，这样当然无法使政策得到有效的实施。稳定一致性还包括另一层含义，即中央政策与地方政策在基本精神上的统一和一致。中央制定了某项政策之后，还需要由地方根据中央精神，制定相应的地方性配套政策，才能收到既执行中央政策，又能因地制宜的效果。因此，地方政策必须在基本精神上与中央政策保持一致，否则不仅无法使中央政策得到贯彻，而且也破坏了地方与中央的一致性。

　　（三）人的影响因素

　　政策执行整个过程都是依靠人去完成，政策制定者、政策组织机构、政策执行者、政策目标团体都是由人组成的。人力资源是政策执行的第一资源，因此人的因素对政策过程和政策执行起决定因素。具体来说人的影响因素有：一是政策执行者素质不高，“德”和“才”出现问题，影响政策执行；二是政策组织机构越不合理，指令和信息传递出现偏差的几率就越高，政策目标和执行方案被淡化和扭曲的可能性就越大；三是政策目标团体不顺从、拒不接受政策，政策执行就会失败或目标团体部分接受政策，政策执行难度加大。 　　（四）政策以外影响因素

　　1. 自然环境。自然环境是与政策执行系统进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。[1]政策执行依赖于自然环境，政策制定和执行要因地制宜，否则就会影响政策的有效执行。如生态危机是当今世界人类面临的共同危机，臭氧层破坏、温室效应加剧、水资源污染、土地荒漠化等已逐渐成为全球性的难题，这些问题都是我们在制定和执行政策中必须考虑的。

　　2. 经济环境。一般情况下，某一国家的经济环境越是富有朝气，公众对政府认可度越高，政策执行的资源所宽裕，就越有助于各项政策的有效执行；反之，不佳的经济环境则会降低人们对政策认知度、认同度和评价度，也会导致政策执行资源匮乏，必然对政策执行产生妨碍作用。

　　3. 文化环境。不同的人因其所处的生活环境和所接受的文化教育不同，常常形成不同的价值取向，价值取向直接影响人们对政策的接受程度。公平、自由、民主的文化环境能使政策执行更多地反映民意、更注重公民的参与程度，更多体现公平与公正，从而促进政策执行。人情——面子——关系网是我国特有文化现象，其最基本的特点就是把人情、面子、关系看得特别重要，人们讲人情、顾面子、凭关系，而不讲是非、不顾原则、不凭才识。在这种文化环境中，政策执行很可能成为利益交换的工具。

　　二、提高公共政策执行力的对策

　　（一）对复杂政策问题分解，分步实施

　　当政策问题内容繁杂、目标众多而影响政策效果时，分解是一种有效的办法。既有利于执行者明确政策目标，又有利于提高政策执行效率。例如：社会保障涵盖范围很广，包括医疗保险、社会福利、社会救济、就业保险、工伤保险、养老保险等，对于社会保障这么复杂的政策问题，不可能出台一部政策能予以解决，而必须对社会保障政策问题进行分解，分别出台医疗保险、社会福利、养老保险等政策。

　　当政策问题内容繁杂、目标众多而影响政策效果时，还可采用政策目标分步实施的办法。开水是煮不死青蛙的，受强烈刺激，它会一下跳出来。而采用冷水的方式，逐渐加高温度，就很容易煮死青蛙。受此启发，有时政策目标实现可以不要一步到位，采取分步实施，逐步到位的方法，逐渐转变人们的思想观念，这样执行起来阻力会小很多。例如：前几年全国很多地方出台烟花爆竹“禁放令”，可是却难以实施。究其原因，全面禁放所涉及目标团体人数众多，另燃放烟花爆竹是中国几千年形成的传统文化和传统行为习惯，很难说改就改，最终很多地方“禁放令”被废除。如果政策目标采用分步实施的办法，先不出台“禁放令”，而是出台“限放令”，等人们思想观念逐步转变后，再出台“禁放令”，政策执行效果会好很多。

　　（二）科学合理制定公共政策

　　政策制定和政策执行是政策过程相邻的两个环节，政策制定和政策执行相互作用，相互影响。政策制定要符合社会发展的客观规律，符合客观规律才能有效解决社会问题，达成政策目标；政策制定要能够促进社会发展，给大多数人带来利益，这样才能被执行者所认同，被政策对象所拥护，从而得到有效执行。如果政策无法得到有效执行，一是对政策的权威性造成影响；二是对后续政策的制定造成影响。因此制定科学合理的公共政策是保障政策执行的第一步。

　　制定科学合理公共政策，政策目标的“妥协”是必不可少的，没有哪一项政策能给所有人都带来正收益。政策制定过程是利益博弈的过程，利益集团之间博弈，政策制定者与政策对象之间的博弈，博弈过程是相互“妥协”的过程。在充分考虑民意的情况下，“妥协”不是软弱可欺、无立场、无原则，“妥协”也是一种艺术，“妥协”是制定科学合理公共政策的重要保障。

　　制定科学合理公共政策，要充分考虑当前和今后一段时间经济状况。很多和经济相关的政策，要根据当时经济环境或经济走向来制定，这样才能对经济发展起到调节、促进作用。和民生相关的政策，同样也必须考虑经济发展状况，这样实施起来才能有保障。太过于超前，政策成为一纸空文，无法落到实处；过于滞后，就无法给公众带来实惠。其他许多政策，也必须根据经济环境状况来制定，因为经济环境还制约着政策执行所需的财力、物力等因素。政策执行者需要正确认识和分析政策执行所依赖的外部环境，因地制宜，趋利避害，做到政策的针对性、协调性，以保证政策执行的顺畅。

　　（三）加强对公共政策执行的监管

　　1. 建立公民参与公共政策过程机制。[2]公民是政策目标作用的对象，公民对政策的接受程度直接影响政策的成败。公民在参与公共政策过程中，可以较好表达自己的利益诉求，还能增进公民对政策认知水平和政策的认同感，从而更好地配合政策的执行。另外，公民参与公共政策过程，也有利于制定出科学合理，符合大多数人利益的公共政策。

　　2. 严格政策执行程序。程序是看得见的正义，从某种角度上说，程序正义比实体正义来得更重要。程序是有效预防政策执行“漏洞”的手段，在政策执行过程中，要严格政策执行程序，为此要建立相应保障及监督执行程序的制度。

　　3. 完善政策执行社会监督制度。要建立健全政策执行的社会监督制度，充分发挥新闻媒体和社会的监督作用，让媒体和社会大众对政策执行程序的每一个环节进行监控，让政策执行运行在阳光下，让政策执行变得更加公开、透明，这对政策执行具有十分积极的作用。

　　4. 推行政策执行问责制。对没有做好自己工作、没有尽到自己应尽职责和义务的政策执行人员，要进行问责。并对其进行政治、道德、行政和法律处分和处罚，如果触犯刑法的，还要启动法律程序，追究责任人的刑事责任，保障政策执行不出现偏差。

　　（四）提高政策执行水平

　　1. 提高政策执行者素质。政策执行要依靠人去完成，人员的要求不仅要有一定的数量，更关键的是要求有较高的质量，即要求政策执行人员德才兼备。从“德”的方面要求政策执行者要有高尚的思想品质、忠于职守、脚踏实地的作风；从“才”的方面要求政策执行者要有与执行政策相匹配的业务知识和业务能力，包括组织、管理、沟通、协调能力等。提高政策执行者素质必须从德才入手，通过教育、引导的方法，逐步提高。

　　2. 综合灵活应用各种政策执行手段。政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行手段通常包括：行政手段、经济手段、法律手段、思想诱导手段等。每一种手段都有其优缺点和一定适用范围，在政策执行时，大多数情况并不是单纯动用一种手段，而是多种手段综合使用，或者是以一种手段为主，其它手段为辅来执行公共政策。各种手段相辅相成，共同促进公共政策的执行。

　　3. 合理配置政策执行权力。从纵向上看，执行权在上下级组织中配置要合理，过度集中不利于调动下级组织的积极性，过度下放，又不利于对下级组织的监控，因此必须在有利于调动下级组织积极性和有利于对公共政策执行实行监控寻找一个平衡点。从横向上看，执行权要避免配置出现空白和交叉重叠的现象，这种现象在食品安全监管政策执行上时有发生。

　　4. 健全政策执行信息沟通机制。信息资源是政策执行不可或缺的资源，否则政策执行计划无法开展，也无法对政策执行进行必要的监控。[3]健全沟通机制就是要保障政策执行者有足够的信息来源和顺畅的信息渠道。实践证明，政策执行中出现偏差，经常是因为政策执行者对情况缺乏了解所导致。[4]从纵向沟通看，信息下行顺畅，才能政令通行，信息上行顺畅，才能使信息反馈及时而准确，有利于对政策执行进行有效的控制。横向沟通机制顺畅，有利于各政策执行部门之间的沟通和协调，有利于信息来源的多样化，扩大信息的范围。

　　参考文献：

　　[1]肖乾.影响公共政策有效执行的主要因素及对策[J].重庆职业 技术学院学报，2007，（3）.

　　[2]朱忠泽，唐俊辉.浅论公共政策执行的影响因素[J].湘潭大学 学报（哲学社会科学版），2005，（S1）.

　　[3]姜宇佳.基于政府政务公开对公共政策影响的效应分析[D].成 都：西南交通大学，2007.

　　[4]严荣，万懿.公共政策执行的系统分析[J].地方政府管理， 2001，（9）.

　　[责任编辑、校对：叶慧娟]