不及时解决问题与陷入困境仅一步之遥
2012年02月29日08:21 来源:《南方日报》
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新隆中对·改革
唐贤兴
今天改革之所以难,一个重要的原因是众多难题像麻花一样纠缠在一起,每一个看起来似乎可以解决的“问题”其实都可能碰不得的。
近段时间来,“改革”一词到处见诸报端和微博这个特殊的媒体,围绕“改革”的争论在不断升温。粗略观之,从“改革”一词中可以牵扯出的争论话题实在太多,大有难以归类之势。而改革本身所包含的含义和意义,却似乎在争论中被忽略了。一周前,笔者在微博上曾提到,目前几乎很少有人公开反对改革,这不是说改革已经达成了共识,相反,像“改什么,谁来改,如何改”这样的关键性问题,达成共识还有一个很长的博弈过程。
改革是个好东西,因为像市场经济,民主政治,法治,乃至人的自由和发展,等等,都是朝野上下所期望的改革试图要达到的目标。经过三十多年的努力,要说改革没有成就,肯定不客观,相反,说改革取得了举世瞩目的成就,却也一点不为过。不过目前,人们似乎普遍都觉得,朝向上述这些目标前进的改革,步履艰难,困难重重,这也是一个不容回避的事实。
改革很艰难的原因可以列出一长串。与二三十年前的改革不同,今天的改革是全方位和多目标的,是一个庞大的系统工程,它必须依赖于整体的战略设计和有效的制度、政策和行动来推进。在这样的情景下,一个非常现实的大难题、也是一个经常被人们忽视的问题出现了:在面临诸多“困境”的情况下,到底什么才是我们改革所要解决和所能解决的“问题”?人们找不到该从何处下手的“问题”,于是乎,连“问题”是什么的思考也放弃了。这是改革过程中的一种浮躁现象,后果很严重,对改革本身也很危险。
今天改革之所以难,一个重要的原因是众多难题像麻花一样纠缠在一起,每一个看起来似乎可以解决的“问题”其实都可能碰不得的。发现并界定“问题”是任何决策活动的第一步,改革也一样,它首先是一个找“问题”的过程。“问题”对决策和改革来说,是指那些在当下的约束条件下,应该解决的、且能够解决的方面。但什么是这样的“问题”则很模糊,因为所有的利益相关者在见解上和需求上存在差异甚至冲突。因而,需要依赖于某种特定的政治过程来做出能让人们普遍接受的界定。寻找并界定“问题”的过程,既然都与大家的利益攸关,那它必然也必须是一个民主的政治过程。以往的改革如果说在很多方面取得了成功,就是因为大家都参与了“摸着石头过河”,在此过程中,找到了很多问题,也找对了问题。
但今天的改革似乎到处充满着“困境”,即便决策者和改革者具有真诚的改革意愿,在当下的约束条件下,那些可以叫做“困境”的东西已经超出了决策者和改革者解决它们的能力范围。按照常理,任何决策者和改革者都会采取“冷处理”的办法来对待那些“困境”,都抱着现在放一放,拖到以后条件成熟时再来解决的心态。这种做法本无可厚非,但必须依赖于“问题”与“困境”之间边界的正确界定。实际上,当今很多“困境”恰恰是历史上曾经有机会加以解决却被当作“困境”而拖下来的“问题”演变过来的。改革的确是在不断找到和找对了“问题”的过程推进的,但并不是所有找对的问题都能够有机会得到解决。这是任何一个决策体系的常态。
即使在民主决策体系下界定“问题”的博弈中,那些弱势者所表达的问题,与政府的偏好、利益和目标不相一致的问题,在决策者看来目前还不是问题的那些问题,被政府和决策者看来风险很大的问题,看起来似乎没有可行性的问题,等等,它们一般很难进入政府议程。在改革中,很多这些类别的“问题”被一再拖了下来,“问题”背后的那些利益受损者,也没有得到较好的补偿或弥补,直到今天我们被迫面临如此之多的“困境”。不改革就没有希望,改革需要攻坚,这些应该说已经成为共识。但是,如何推进改革,需要总结已有改革的经验和教训,其中一个方面,就是要认真界定“问题”和“困境”之间的边界。无论是改革,还是为改革提供建言献策的理论研究,它们的创造力存在于发现问题且知道应该和能够做什么。
“没有解决办法就等于不存在问题”,对于公共政策学者经常引用的这句新西兰谚语,我们不能把它理解为面对困难可以放弃努力,而应该反过来把它理解为“找到了问题等于解决了一半”。“问题”和“困境”之间可以转化,因此,我们一方面必须坚持“不能把问题当困境来解决”的原则,因为这会丧失解决问题的最佳时机;另一方面必须坚持“不能把困境当成问题来解决”,因为这样会增大改革的风险和危险。但是,如何正确地确定两者之间的边界,主要不依赖于决策技术,而依赖于制度建设。什么是政策问题,什么是当下政府要去解决的问题,应该让每一个人、每一个利益相关者去参与讨论和界定,这是民主原则的要求,也是保证政策质量的需要。同时,在经由民主原则界定“问题”的过程中,要对那些与没有被提上政策议程的“问题”相关的利益受损者,给予合理的补偿。如果我们不能通过有效的制度过程来界定“问题”,那么有可能会让“问题”失去解决的机会,这样,我们也将同时失去未来的希望。
作者系复旦大学教授