我国农村社会养老保险的现状_问题与对策分析

2008年12月第6期（总第113期）

中共长春市委党校学报

JournalofthePartySchoolofCPCofChangchunMunicipalCommittee

Dec.2008

（GeneralNo.113)No.6

我国农村社会养老保险的现状、问题与对策分析

方军

（南京师范大学公共管理学院，江苏南京210097）

［摘

要］建立完善的农村社会养老保险制度是社会主义新农村建设的重要内容。我国现行农村养老保险制度存在多种

问题：“城乡分割”的保障格局中国家重视不够；农村社会养老保险覆盖面小且不平衡，存在“保富不保贫”的制度缺陷；存在“无法保障基本生活”的保障困境；农村养老保险基金保值、增值困难且流失严重；缺乏有效的管理机制。应通过立法确立农村社会养老保险的地位，同时重点解决农村社会养老保险的资金及其增值保值问题。［关键词］农村社会保障；农村养老保险；统筹城乡发展［中图分类号］C913.7

［文献标识码］Ａ

［文章编号］1008-8466（2008）06-00017-03

随着改革开放的深入，党中央提出了全面建设小康社会的目标，同时还指出，有条件的地方,探索建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。中国是个农业大国,农业人口占全国总人口的71%，农村的老人占全国老人的比例达到75%，农村的养老问题应该是我国社会保险体系的重点。从社会公平角度讲，农村人口的养老问题理应涵盖在社会养老保障体系之内。特别是在由传统的二元经济向现代市场经济转轨的过程中，在农村建立相应的现代化社会保障制度，不仅是农村社会经济自我发展的要求，也是保持社会经济稳定发展和完善社会主义市场经济体制的需要。目前在一些贫困地区，农民的老年贫困现象非常严重，农村缺乏必要的养老保障，已进一步拉大了城乡差距。因此，在农村加快建立并完善养老保险制度是非常必要与迫切的。一、我国农村社会养老保险的现状改革开放以来，我国已经成功启动了社会保障制度改革，但是占人口主要比例的农民基本还在社会养老保险体制之外。我国于上世纪80年代开始探索建立农村养老保险制度，在总结经验和征求意见的基础上，1992年1月3日民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《基本方案》），明确农村社会养老保险为国家保障农民老年基本生活的制度。《基本方案》的出台，促进了建国以来农村养老保险的第一次比较大的发展。然而，《基本方案》并非法律法规，只是一种政策上的安排，不仅层次低,权威性不够，而且只是一种引导，并不具有强行性。直到近年，随着三农问题越来越受到重视，才在一些地区开展了新一轮农村养老保险的探索，农村养老保险又出现了新的复苏趋势。但我国农村社会养老保险仍处于艰难起步阶段，目前的现状决定了建立完善的农村养老保险制度还有很

长的路要走。

（一）我国农村老龄化速度加快改革开放以来，随着国家计划生育政策的实行，以及人们寿命的延长，我国农村社会老龄化速度加快。“2000年中国农村人口为8.33亿，其中65岁及以上的占7.36%，到2030年，6.64亿农村人口中，65岁

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及以上的将占17.39%”。农村家庭也向小型化方向发展，1978年农村户均人口为4.63人，1988年为4.01人，1998年为3.88人，1999年为3.87人。随着农村独生子女的大幅度增加，农村“四二一”家庭结构正在形成。从一个家庭的角度来考虑，如果按照传统的家庭养老方法，一对农村夫妻要供养四个老人，显而易见，这个负担是极其沉重的。

（二）中国农民的收入普遍很低“从2001年到2005年，农村居民人均纯收入分别是2366元、2476元，2622元、2936元、3255元，农村居民家庭恩格尔系数分别为47.7%、46.2%、

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45.6%、47.2%、45.5%”。居民的收入几乎一半用于食品消费，剩余部分用于衣、住、医疗、子女教育等方面之后，也就所剩无几了。而且上面所列的是全国的平均情况，在贫困地区，有很多人连温饱都没有解决。

（三）农村社会养老保险缺乏政府财政支持目前，我国农村社会养老保险金的筹集方式是以个人交费为主、集体补助为辅，政府给予政策扶持。而农村税费减免以后，很多地方农村集体经济都很薄弱，集体补助养老金基本上等于是一句口号。“现行农村社会养老保险是，大部分参保农民缺乏集体补贴，而且政府并没有投入资金，实行的完全是个人积累制，不具有统筹共济的性质”。[3]至于政府政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助

［收稿日期］2008-07-18

［作者简介］方军（1983-），男，安徽滁州人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生,主要从事行政管理、社会保障研究。

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给以税前列支，但近年来乡镇企业的空壳化，往往使这一政策难以兑现。

（四）农村养老保险的共济性差

目前农村养老保险因为采取完全积累型的个人账户式保险模式，能领取的养老金的多少就取决于账户积累规模和期限。这与个人储蓄养老并无实质区别，不具备社会保险的“风险共担，互助合作，所得再分”的基本特征，农村养老保险的共济性很差，不算是真正意义上的社会保险。

二、我国农村社会养老保险的问题随着三农问题越来越受到重视，一些地区开展了新一轮的农村社会养老保险的探索，农村养老保险已经取得了不小的进步，但还是存在一些严重问题。

（一）“城乡分割”的保障格局

从社会保障制度的含义来看,社会保障是国家赋予每一个劳动者的一种权利，其目的就在于使每一个劳动者在退休、失业、生病、及丧失劳动能力后的基本生活得到保证，这就意味着实施社会保障的主体是国家或政府。社会保障的最终发展目标是建立和实现以全体国民为对象的社会保障制度。然而，由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，而农村由于长期以来一直依靠土地保障，国家对农村的社会保障投入很少。在这种保障格局下，全国人口70%的农民只享用了全部社会保险费的11%，占全国人口30%的城镇居民却占用享有全部社会保险费的89%。从年人均社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占

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有仅为15元，相差整整30倍。城镇的社会养老保险明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担，而现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。

（二）“保富不保贫”的制度缺陷

虽然农村的社会养老保险工作取得了一定进展,但是其覆盖面还是非常狭窄的。目前农村采取的完全个人账户式的养老保险，即完全积累型的养老保险模式，存在的突出问题是：参加养老保险的人大部分是收入较高的居民，而这部分居民即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决；但最需要养老保险的低收入和贫困农民却不能从养老保险中受惠。这就造成了非常突出的“保富不保贫”的制度缺陷。而且在许多地区，干部和群众在享受集体补贴方面的差距过大，干部补得多，群众补得少或不补，又加剧了原来就存在的制度缺陷。社会保险的目标之一是减少贫困，减少收入不平等和地位不平等，显然这种“保富不保贫”的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的，不符合建立农村社会养老保险制度的初衷。

（三）“无法保障基本生活”的保障困境

保障参保者的基本生活水平是社会保险的一个基本功能。农村社会养老保险的保障水平也应该保障参保农民丧失劳动能力（或60岁）以后的基本生

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活。但是在农村社会养老保险中，由于农民投保档

次较低和投保时间较短，养老金标准极低。按1998年全国历年（1986年以来）累计8000多万农村居民投保的150.4亿元养老金计算，人均也只有180元左右。中国社科院《农村社会保障研究》课题组在2000年的研究也表明：自上世纪90年代初我国开展农村养老保险以来，到1999年底，全国有8000多万人参加了农村社会养老保险，累计收入保险基金184亿元，1998年向59.8万参保人发放了养老金，人均42元。按此计算，月均养老金仅为3.5元，很显然难以保证其基本生活。另外，由于目前农村养老保险规定投保对象为20岁－60岁农村居民，如果一次性保费100元，对现在20岁的人来说，到60岁开始领保险金时，每月能拿到104元;对于现在40岁的人来说，每月只拿到11元；对于59岁的人来说，60岁

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时每月拿不到1元钱。因此，现行制度只能使“未来老年人”或现在的年轻人受益，而现实的老人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。

（四）基金保值、增值困难且流失严重按《基本方案》的规定，养老保险基金的保值、增值办法，主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资”。与城镇企业职工基本养老保险制度所面临的困境一样，甚至由于农村养老保险实行完全积累制，问题更加严重，即按现行政策规定的资金运营手段根本无法保证养老基金的保值。特别是考虑到通货膨胀、居民CPI指数上涨，保值、增值的压力进一步加大。另外，农村的社会保障基金管理缺乏法律保障，不仅难以保证保值、增值，而且各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，严重影响了基金的正常运转。一项涉及江苏省7个城市的调查表明：已经流失的资金，占基金总额的35%，基金流失来自地方政府的挪用、养老保险机构的挪用以及违规投资和违规使用等。基金流失的另一种渠道是管理费用，一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30%以上。[6]这对本来就捉襟见肘的农村养老保险基金来说，无异于雪上加霜。

（五）缺乏有效的管理机制

社会养老保险基金是农村社会养老保险事业运行的基石，管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。有效的管理机制能够协调统一农村社会养老保险的管理部门，对农村社会养老保险进行综合规划、统一管理和统一协调，保证基金运营的良性进行。但目前农村社会养老金的基金运行管理存在缺陷：农村社会养老保险基金的日常管理基本还是由政府机构负责，农民的直接参与则基本被排除在外，这与国际上这类基金组织管理原则、管理手段和方法显然相差很远。农村社会养老保险基金的保值、增值机制没有形成。从国际经验看，社会保险基金尤其是像养老基金这样的长期资金，其营运和管理至关重要，因为远期支付的资金在很大程度上是靠基金的时间差来增值产生。但中国的资本市场还十分不发达，这对营运养老保险基金这样数额巨大而周期又长的资金而言，是极为不利的。

三、建立与完善农村社会养老保险的建议

农村社会养老保险是我国社会保障的重要基石，这一制度的建立与完善是新农村建设、构建社会主义和谐社会的必然要求。

（一）进一步提高农村社会养老保险的法律地位通过立法的形式建立和健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。农村社会保障制度必须以法律的形式出现,因为法律所具有的强制性，对于农民按期缴纳社会保险费以及国家在一定的条件下为农民提供社会保险都具有很强的约束性。目前我国《社会保险法》等法律的制定,不能把广大的农民排斥在外，必须从法律上确认农民社会保障的地位和作用，明确社会转型期农村养老保险的性质、对象、内容和标准。以法律形式规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利义务，是我国改革农村社会保障制度，建立健全保障体系，维护农村社会稳定的当务之急。只有从立法高度认识这一问题，以法律的形式保障这项工作的开展，才能推动这项工作稳步健康地发展，并推进农村社会养老的制度化和法律化。

（二）要着力解决制约农村社会养老保险的资金问题资金是制约农村社会养老保险的根本和首要问题。长期以来，无论是政府决策层，还是学术理论界，都不否认农村社会养老保险的重要性和必要性，但往往由于资金问题不得不把它搁置起来。因此，要真正建立起完善的农村社会养老保险制度，最根本的是切实解决资金问题。

1.增强综合国力，加大国家和地方政府的支持力度长期以来，国家由于财力所限，主要承担了机关工作人员和国有企业职工的养老保障职责。随着国家财力的增长，国家应逐步负担起农村社会养老保险的重任。首先，应增强地方政府的财力，避免政府有心无力的情况出现。其次，国有资产收益按一定比例转移充实到农村社会养老保险基金中去，以帮助农村社会养老保险制度的建立。近几年农业通过“剪刀差”的形式对工业的贡献每年都在l000亿元以上。因此，国家必须在养老保险中予以贴补，执行以工业反哺农业的政策，将过去“挖农补工”政策以“剪刀差”形式从农村抽走的利润，适当返回给农村和农民，并以此资金作为建立农民社会保障基金之用。[7]

2.提高农民收入

农民的基本社会养老保险资金的个人积累部分主要来自于农民收入，因此，提高农民收入是解决问题的关键。（1）要增进农业经济结构优化。从长远的角度来看，只有这样才能从根本上提高农民收入，这是增加农民收入的战略选择。（2）要积极做好农村人口城镇化转移工作。摆脱目前农民完全依靠土地为主要的生存方式，这是增加农民收入的根本出路。（3）要发展壮大村级集体经济。村级集体经济状况，是集体能否为农民的养老保障提供经济支持的关键。只有乡镇企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，才能使村级集体具备为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力。

（三）改革现行农村养老保险的筹资模式，提高养老保障的水平

我国城镇职工目前实行社会统筹和个人积累相结合的养老金部分积累模式，即采取国家、企业、个人三方共同承担的方法，实行个人账户与社会统筹相结合的养老保险制度，这种模式比较符合我国的现实国情。我们原来在农村试行的养老保险制度采用“储蓄积累式”的筹资办法，类似在银行存款，对农民吸引力不大，按照8.8%的年复利滚动增殖，在目前也是不可能的，积累的基金保值增值的压力非常大。另外，原来农村养老保险的标准太低，起不到保障基本养老需要的目的。对此，应加以改革，建立城乡一体的养老保险制度，提高农村社会养老保障水平。

（四）健全基金管理制度，确保社会养老基金的保值增值

完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增值，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。首先要保证资金的安全性，因为增值最大化并不是养老保险基金的最大目的。其次，允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资的领域。再次，可以通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，可以提高积累资金增值率，促进资本市场的发

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展。

目前,我国正处于全面建设小康社会的新时期，要提高人民尤其是农村居民的小康生活质量，必须把改革和完善农村养老保险制度放在更为迫切的地位来考虑。要按照科学发展观的要求，统筹城乡发展，进一步完善农村社会养老保险制度，加快推进城乡一体化的养老保障制度体系建设，巩固社会和谐稳定的制度基础。

[参考文献]

[1]秦小红.我国农村社会养老保险存在的问题及对策[J].农业经济,2007,(3).

[2]马学颖.我国农村社会养老保险问题的思考[J].农场经济管理,2008,(4).

[3]于长永.农村养老问题的若干研究进展[J].乡镇经济,2008,(6).[4]石宏伟,朱研.我国农村家庭养老面临的问题及对策[J].农业经济,2008,(7).

[5]赵湖嘉,陈明仙.农村社会养老保险问题的分析与对策[J].社会保障,2006,(5).

[6]陈少晖.农村社会保障:制度缺陷与政府责任[J].福建师范大学学报,2004,(4).

[7]李永成.农村养老保险的困境与解决之道[J].金融与经济,2006,(1).

[8]李光德.农民社会保障制度的问题和对策[J].商业研究,2004,(19).

［责任编辑：张忠义］

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