[银川市农村环境保护条例]第24条的实施状况及建议
浅谈《银川市农村环境保护条例》第24条的实施状况及建
议
摘要 随着禁止焚烧秸秆、落叶的规定写入《银川市农村环境保
护条例》，该条款的出台对于银川市的焚烧秸秆、落叶这一重大环
境污染源头有了治理依据。本文通过对平吉堡等地实地走访调研，
进行调查问卷和访谈，搜集了大量数据资料，结合国内其他省市关
于禁止焚烧秸秆的经验教训，为该条款的更好实施提出意见，使其
发挥预期的效果。
关键词 农村环境保护 秸秆燃烧 潜在问题
作者简介：蓝洁，北方民族大学法学院2009级学生，研究方向：
环境与资源保护法。
近年来，随着焚烧秸秆的危害走入人们的视野，它已经成为环境
保护理论界研究的一个重要的研究方向，尤其是对于农村环境保护
立法而言，秸秆燃烧成为其中不可忽视的一面。
一、焚烧秸秆的危害
秸秆是成熟农作物茎叶（穗）部分的总称。通常指小麦、水稻、
玉米、薯类、油料、棉花、甘蔗和其他农作物在收获籽实后的剩余
部分。我国农村对于作物秸秆使用有着悠久的历史，但是由于从前
农业生产作业水平低，秸秆除了用于垫圈、喂养牲畜、部分用于堆
沤肥外，大部分都当做燃料焚烧殆尽。近年来，随着研究发现，秸
秆富含氮、磷、钾、钙、镁和有机质等，秸秆不仅具有农民常用的
“燃料、饲料、肥料”三大功能，也是一种具有多用途的可再生的
生物资源，用途多样，可以用于发电、建材、转化为生物油等。随
着科技的发展，农业机械化水平有了明显提高，秸秆也从单纯的堆
放沤肥发展为了转变为秸秆直接还田。也正是随着农业生产方式的
转变、机械化程度的提高和农村农民生活条件的改善，秸秆使用量
较之从前大为减少。农村能源利用使用愈发多样化，农村发展了许
多更为高效便捷的农用工具和农用肥料来促进农作物生长，农作物
秸秆剩余日渐增多，且尽管秸秆有着极大的用处，但由于秸秆再利
用成本高、耗时长、收益较慢，往往不被农民所考虑，故而，每当
农忙时节，秸秆露天焚烧或者随意丢弃现象便极为严重。
这不仅造成了严重的资源浪费，而且排放的大量污染物，致使局
部大气环境质量恶化，造成环境污染，焚烧秸秆产生的烟尘会使空
气能见度降低，威胁航道和道路交通通行等公共安全。秸秆有着极
高的使用价值和经济价值，焚烧秸秆是一种资源浪费，它影响着农
村经济效益的提高和农业的可持续发展；秸秆在焚烧过程中会产生
大量的二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、烟雾、烟尘等
有害物质，大量焚烧秸秆后产生的二氧化碳会加剧温室效应；烟尘、
炭黑等可吸入颗粒物浓度达到一定量时，轻则诱发人和动物的呼吸
道、眼疾病等，引起咳嗽、胸闷、流泪，严重时进入肺脏沉积，引
发肺部疾病。《宁夏环境质量报告书》中的调查数据显示，银川市
空气环境污染的主要特征主要表现为自然尘与煤烟型综合污染，可
吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮一直为主要污染物，而秸秆燃烧
的一个主要产物便是可吸入颗粒物。笔者在平吉堡发放的500份调
查问卷中统计得出，该区居民认为所在村环境污染问题主要体现在
何处时，分别为固体废弃物63.16%，大气污染42.11%和噪声污染
20.05%。当问及小区散落的落叶等如何处置时，居民表示都是统一
收集焚烧，且居民纷纷反映，尽管焚烧是最为简便的途径，但秋冬
季节一燃烧落叶等周围便弥漫着极浓重的味道，老人和小孩时常被
烟呛到。
在前往平吉堡调研途中，途径一大片农田，笔者看到有些农民为
图方便，将废弃的秸秆废料等直接堆放于收割后的农田上焚烧，浓
烟阵阵，气味呛人。这样焚烧会使土壤中的有机质遭到破坏，致使
土壤板结、肥力下降和粮食减产；同时易产生安全隐患，焚烧秸秆
时多为秋季收获时节，往往天气干燥，田间易燃物较多，随意焚烧，
容易造成附近未收割的农田和其他农作物堆放物失火，甚至殃及田
间农民的生命安全，对集体财产和人身造成损失。
二、《银川市农村环境保护条例》第24条的有关规定及其实施状
况
针对秸秆焚烧的种种危害，银川市出台的《银川市农村环境保护
条例》中对此做了相关规定。条例第24条第二款规定：“在人口集
中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域，
禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”；第40条第二款
规定了处罚措施，“违反本条例第二十四条第二款规定，在人口集
中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域，
露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由环境保护主管部
门责令停止违法行为，处以二百元罚款”。值得一提的是，在《银
川市农村环境保护条例》实施的第二日，环保执法人员便依据《条
例》的第24条第二款和第40条第二款对某公司焚烧落叶的行为开
出了首张罚单，并对其进行了批评教育。该条款的规定对于推进秸
秆的综合利用，尤其是禁止焚烧秸秆对于缓解环境污染起到了积极
的作用。
笔者在平吉堡等地走访调研时，见到许多农户都只剩一些老人，
询问才知，家里的青壮年大多已经去城里打工，田里的农活只能由
老人自己完成，别说是处置秸秆，能把农忙时收割完成都已经是勉
勉强强，更别说大量的秸秆，往往随意丢弃或者焚烧是最简单的办
法。一方面，除却少量用于喂养牲畜、垫圈等，剩余的燃烧已是习
以为常的一件事；另一方面，农民普遍不知《银川市农村环境保护
条例》的出台，更不知条例中禁止焚烧秸秆、落叶等的规定。目前
条例中关于秸秆的规定主要是禁止露天焚烧，违者处以罚款等，那
么这样的处罚方式是否会过于单一，应如何保证执法的效果，是否
“见烟就罚、见火就抓”呢？我们在调查问卷中问及受访人员就《条
例》第四十条第二款关于“在人口集中地区、机场周围、交通干线
附近以及当地人民政府划定的区域，露天焚烧秸秆、落叶等产生烟
尘污染的物质的，由环境保护主管部门责令停止违法行为，处以二
百元罚款”的看法时，仅有15.79%持合理态度，15.79%认为罚款数
额过高，持其他态度的为68.42%，在持“其他态度”中，经过询问，
大多认为是不合理、不需要罚款甚至是没有观点，15.78%认为不合
理。认为罚款数额过高的受访人员表示，现在大部分农户都是独门
独院，就算有焚烧往往也只是小范围的焚烧，一次罚200数额过高，
应该根据其焚烧的数量来决定罚款多少钱。另一些受访群众表示，
不是他们不支持条例的出台，但是对于老人来说，即使条例出台了，
他们也没有足够劳动力去处置秸秆，光运走就是很大的困难，最多
变焚烧为丢弃，实在是无能为力。银川市此前也有冬季禁火令的相
关规定，即冬季林地荒地禁止烧荒烧纸、焚烧秸秆等，短期效果显
著，但一过了严查严抓时期，便又有农民开始偷偷焚烧。
三、关于提高《银川市农村环境保护条例》第24条实施效果的若
干建议
《条例》的出台固然重要，但若没有得到良好的实施，那么再好
的法条也只会成为一纸空文，这是任何立法者都不希望看到的。对
此，笔者认为，环保执法部门可以从以下几个方面入手，确保条款
得到更好地实施。
一是要设点宣传，尤其是在农村地区，更应当加大对《条例》的
宣传力度，普及露天焚烧秸秆、落叶的危害知识。同时还要做好巡
查工作，深入田间地头。在调查问卷中，78.95%的受访人员肯定《条
例》的实施能够对改善农村环境起到一定的作用，但遗憾的是，没
有一个人知道这部与他们生活息息相关的《条例》已经通过并施行。
这更体现了《条例》及禁烧宣传的必要性。另一方面，还应协调各
部门做好农作物秸秆回收处理等，从源头上禁止焚烧秸秆现象。
二是要采取两手抓的办法，通过转变农民的思想认识和行政处罚
相结合，改变单一的处罚方式。在《条例》宣传过程和执法过程中，
宣传人员和执法人员应当对秸秆的各项用途和随意焚烧丢弃的危
害进行详细说明，通过与村委会合作，采用宣传栏、村广播进行秸
秆知识普及，“变废为宝”，从而使农民从根本上改变秸秆用处不大
的认识，而非粗暴的“见烟就罚、见火就抓”。
三是要政府出台相关的政策法规，鼓励农民对秸秆的开发利用，
给予技术、政策和资金上的支持。正如上文所述，尽管秸秆有着极
高的利用价值，但是由于秸秆开发技术成本较大、收益期较长，往
往不被农民所选择。政府可以出台相关的政策，例如：发放政府补
贴，在农忙之时组织大型具有粉碎功能的收割机，帮助劳动力不足
的家庭搬运秸秆，提高农民秸秆利用技术的积极性等。江苏省于
2006年即通过了首部农作物秸秆焚烧的省级地方性法规—《关于促
进农作物秸秆综合利用的决定》，不仅将秸秆焚烧纳入法规，更明
确规定了对秸秆综合利用的扶持措施，开辟了“疏堵并举”的新路
子，收到了良好成效。决定除了明确规定四类区域不得露天焚烧及
其处罚措施，更明确指出各部门应重点支持秸秆综合利用技术与设
备、落实相关的优惠政策等。河南省于2012年开始实施的《河南
省固体废物污染环境防治条例》也专设了一章“固体废物的开发利
用”，鼓励包括秸秆在内的固体废物的开发利用，并可享受相关优
惠政策。
随着银川市环保局争取将银川市列入《国家重点区域大气污染防
治规划（2011-2015）》中的防控城市，银川市大气污染联防联控工
作进入了一个新台阶，2013年将成为我市大气污染联防联控工作的
关键年。《银川市农村环境保护条例》第24条禁止露天焚烧秸秆、
落叶的出台对于防治农村地区的大气污染有着极大的意义，对于政
府部门的环保执法工作也起着指导作用，我们也期待在各部门的努
力下，《条例》第24条能够收到其预期的效果，对改善农村环境起
到积极作用，为农村乃至银川构建一片洁净蔚蓝的天空。
参考文献：
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