我国存款准备金制度的现状.缺点.问题.措施

一、我国现行存款准备金的制度现状

1.存款准备金制度的法律主体

存款准备金制度的法律关系主体为人民银行、银行业金融机构与商业银行、与商业银行的存款人三大类。

2.法定存款准备金率的调整

存款准备金率的调整权力归属人民银行，依据是《中国人民银行法》（2003）第二十二条规定：“中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：（一）要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金；......中国人民银行为执行货币政策，运用前款所列货币政策工具时，可以规定具体的条件和程序。”1

3.存款准备金制度的缴存主体

我国存款准备金制度的缴存主体范围可以归纳为在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用社、农村信用社等吸收公众存款功能的金融机构和政策性银行。同时还有在中国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。其中令人注意的还有金融控股公司（在存款类金融机构的存款）。

4.存款准备金制度金缴纳的范围

对于我国存款准备金制度金缴纳的范围主要规定在《中国人民银行信贷资金管理试行办法》规定中，根据法律文本的具体规定，可以总结为两大类：财政类存款和其他类型存款。财政类存款包含财政金1 《中国人民银行法》（2003）第二十二条

库存款、地方财政预算外存款、基本建设存款、机关团体存款或军事单位等财政性存款。其他类型存款可以继续分为机关团体存款和个人存款。财政类存款一般实行全部上缴人民银行，而其他类型存款由金融机构按照实时的法定存款准备金率上缴人民银行。

5.我国实行差别准备金制度

我国差额存款准备金制度正式建立的标志是《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》的颁布。目前我国存款准备金率分为两个档次：大型存款类金融机构执行的比率和中小型存款类金融机构执行的比率，前者往往比后者略高一点。

具体来说讲，差别存款准备金率制度的主要内容是我国的金融机构适用的存款准备金率，会与其资产质量状况、资产充足率等相关联。在我国使用存款准备金率高的金融机构往往都是资本充足率比较低、不良贷款比率相对较高；反之，在我国使用存款准备金率低的金融机构一般资本充足率就相对高、不良贷款比率相对低。2

6.我国存款准备金制度中的计提方式

我国存款准备金制度的计成方式主要包括存款准备金的期间的计算，存款基数与持有期的确定和考核。我国法律文本中存款准备金的期间的计算与考核也相当复杂，其依据是相关法规和通知。我国实行的是时点法无时差准备金制度，在实际计提方法中是以旬为计算期间单位的，以旬末的存款余额作为存款基数的，持有期实际为缴存滞后5天并保持l0天。 2 参见《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》（2004）。

7.我国存款准备金制度中的罚则

为了保证存款准备金制度的执行，相关的法律规范规定了中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人的检查监督，依照其规定给予处罚;有关法律、行政法规未作处罚规定的,由中国人民银行区别不同情形给予警告,没收违法所得，并处于一定数额的罚款。构成犯罪的, 依法追究刑事责任。

二、存款准备金制度的缺点

1.作用效果过于猛烈。法定存款准备金比率的微小变动，就会造成法定准备金的较大波动，对经济造成强烈影响；

2.准备金比率的频繁变动会给银行带来许多的不确定性，增加了银行资金流动性管理的难度，因而易于受到商业银行和金融机构的反对；

3.受到中央银行维持银行体系目的的制约——降低法定存款准备比率容易，提高法定存款准备金比率难。

三、我国存款准备金制度的存在问题

1.存款准备金制度相关法律法规没有形成统一体系，影响其可操作性。

虽然我国金融法律体系不断完善，为金融制度的实施提供了众多法律依据，但是存款准备金制度的法律依据众多，分散在多部法律法规中。并且我国存款准备金率频繁调整，与执行、罚则有关的文件数量大而且分散，并且有些法律文件无法进行衔接，相关部门没有进行系统的归纳和解读，使得人民银行等相关部门在操作和管理时遇到了

很大的障碍。3

2.存款准备金率调整行为的不可诉性

对于人民银行调整存款准备金行为的可诉性而言，我们可以得出其属于抽象行政行为，那么基本上无法就人民银行调整存款准备金行为提起行政诉讼。所以对行政行为人的权力的救济，很难从司法诉讼角度出发。不过可以在技术性规则领域，可以借鉴“行政信息公开制度、行政听证制度、行政回避制度与行政责任制度”的路径。4

3.人民银行调整存款准备金过于频繁

每次人民银行出台关于调整存款准备金的法律文件形式都是通知，属于部门规章。频繁出台关于存款准备金的通知，是不利于法的稳定性，影响法的实施效果。例如在2012 年 12 月竟然连续调整了 3次存款准备金，从法律角度来说是不支持这样的做法的，部门规章过于频繁会导致法律适用主体很难适应，从而影响其实施的效果。

4.差额存款准备金制度不完善

我国实施差额存款准备金制度已有十多年了，实施的效果并不明显。作为法律和经济关系而言，这项制度的制定和实施并未和社会经济实况结合起来。过于简单化的差额准备金制度实施的是一刀切的做法，我国东西经济贫富悬殊，西部信贷资金缺口巨大，此区域的资金流动性较弱，仅仅以当前的标准远远不能满足我国整体经济的发展。5 3 石千凡：《我国法定存款准备金政策的有效性分析》，《商业文化（上月刊）》，2011 年第 5 期。

4

5 戴桂洪：《中国行政程序法治现代化》，南京师范大学出版社 2008 年版，120 页。 陆岷峰,高攀：《我国近十年存款准备金率调控的回顾与展望——基于阶段性视角的分析》《财经科学》,,2011

四、改革我国存款准备金制度的应对措施

1.建立起系统化、具有衔接性的存款准备金制度

改变当前存款准备金制度的规范性法律文件分散、之间冲突、杂乱无章的状态。立法部门应从合目的性、适当稳定性、适当平衡性、实际出发性角度出发，将规范性法律文件进行法律汇编、法律清理、法律编撰等，形成一个完整、清晰、有效的有关的存款准备金制度的法律体系，融入到一个大的金融法律体系中，为金融制度的实施提供有效的法律制度保障。使得人民银行在存款准备金制度的问题上进行更好的管理和操作。

2.针对人民银行调整存款准备金行为的不可诉性，建立日常监督体制

针对人民银行调整存款准备金行为的不可诉性，建立专门的监督体制，人民银行作为调整存款准备金的行政部门，那么作为人民银行的上级部门，国务院可以建立有效的专业的监督体制，对存款准备金调整行为的酝酿和出台进行专业监督，并改变或撤销存款准备金调整中的不当行为。具体来说就是要完善监管机制和在国务院监督机构、金融机构和人民银行之间建立信息反馈机制。

3.人民银行调整存款准备金率的行为要稳定

作为部门规章，人民银行调整存款准备金率的通知等法律文件的有效日期要相对延长，以保证法律的稳定性和可实施性，同时也是为了存款准备金制度中的其他主体利益的保护。而且现在发达国家存款准备金率保持一个比较低的水平，而且处于一个稳定的状态，所以说

不要轻易的调整存款准备金率，不管从法律角度还是经济角度来讲，宏观调控不能过分依赖这个货币手段。6

4.完善差额存款准备金制度

针对当前按照金融机为划分标准的差额准备金制度，在划分金融机构不能仅仅依靠资产规模和资产质量这个标准。应该进一步细化标准。一是可以借鉴美国、日本的累进准备金率，即存款类金融机构的负债规模越大，执行的准备金率就越高。二是针对主营业务的差别采取不同准备金率。对向支持三农工作、向农民贷款的存款类金融机构，和向小微企业贷款较多的存款类金融机构，可实行比现行存款准备金率更低的水平。三是区分不同区域的存款类金融机构实行不同标准的准款准备金率。像主营场所处于边远山区或者交通不便的地方，可以相对减少存款准备金率，更加方便当地融资，以支持当地的经济发展。