关于若干违法违规行为的判定

关于若干违法违规行为的判定

各省、自治区、直辖市建委（建设厅）：

现将《１９９９年整顿和规范建设市场的意见》印发给你们，请贯彻执行。 附件：１９９９年整顿和规范建设市场的意见

１９９９年整顿和规范建设市场的意见

为认真贯彻落实国务院召开的全国基础设施建设工程质量工作会议精神，进一步规范建设市场行为，维护建设市场秩序，确保建设工程质量，现对今年整顿和规范建设市场提出意见如下：

一、指导思想和工作目标

整顿和规范建设市场是一项长期而艰巨的工作。今年整顿和规范建设市场的指导思想是：全面、深入地贯彻落实全国基础设施建设工程质量工作会议精神，以《建筑法》和有关法律、法规、规章为依据，以建立健全和严格执行项目法人责任制招标投标制、工程监理制、合同管理制为主要内容，以纠正和查处当前严格扰乱建设市场秩序、降低工程质量的违法违规行为为重点，集中用一年左右的时间，在前几年开展建筑市场整顿和建设工程项目执法监察的基础上，进一步加大整顿和规范建设市场的力度，按照边查、边放、边处理的原则，把严肃查处违法违规行为同建章建制结合起来，实行标本兼治，尽快使建设市场秩序有明显好转，为确保工程质量营造公平竞争、规范运作的市场环境。

通过整顿和规范建设市场，要实现下列工作目标：

１．新建的工程做到四个百分之百，即按照规定应该招标的工程全部实行招标，应该公开招标的工程全部公开招标；按照规定应该实行监理的工程全部选用具备相应资质条件的监理单位进行监理；按照规定应该实行政府质量监督的工程全部进行政府质量监督；按照规定应该办理施工许可的工程全部依法取得施工许可证。

２．在施工程的违法违规行为基本查清，并采取有效的纠正和防范措施，有关责任单位和责任人依法受到处理。

３．规避工程招标投标，“同体监理”，转包、违法分包、挂靠等严重扰乱建设市场的违法违规行为得到有效遏止或基本消除。

４．建设队伍的总体规模得到控制。除改制、改组的企业外，一律不再批准新成立具有独立承包工程资格的企业；有条件的地方，应通过完善资质管理办法，将部分具有独立承包工程资格的企业转为专业分包、劳务分包企业，使工程承包市场的过度竞争有所缓解。 ５．勘察设计咨询队伍问题得到有效控制，继续停止批准成立新的勘察、设计单位，通知改革完善资质管理办法，对现有单位按照调整、改造、重组、撤并的原则进行整顿，建立严格的市场准入制度。勘察设计违法违规行为得到查处，注册执业资格制度得到有效贯彻，队伍素质明显提高。

二、整顿和规范的范围

今年整顿和规范建设市场的范围，是所有工程投资在５０万元以上、在建（包括今年新建和在施）的各类房屋建筑和城市基础设施工程的项目法人，以及勘察、设计、施工、监理单位在建设市场中的违法违规行为。

对于其他专业工程建设行为的整顿和规范，各地可根据地方政府赋予的管理职能，参照本意见进行。

三、整顿和规范的主要内容

（一）纠正和查处项目法人规避招标或搞假招标的行为，严格实行工程招标投标制度。 １．纠正和查处项目法人对按照规定应该招标的工程不实行招标，应该公开招标的工程不公开招标，不按照规定的工程范围和批准权限实行议标的行为；

２．纠正和查处项目法人在工程招标时，不合理划分标段、压缩工期，不按照规定的程序和方式组织开标、评标、定标，或者弄虚作假搞“明招暗定”的行为；

３．纠正和查处行政领导人利用职权干预项目法人正当的工程招标投标的行为；

４．纠正和查处在同一管理单位内部搞设计、施工、监理“一条龙”作业，实行行业保护、地区封锁的行为；

５．按照规定应该建立建设工程交易中心（即有形建筑市场）的地级以上城市，都要建立有并有规范运作的管理制度。

（二）纠正和查处项目法人不按照规定委托监理或搞“同体监理”的行为，严格实行工程监理制度。

１．纠正和查处项目法人对城市基础设施、公共建筑和商品住宅工程，委托不具备相应资质条件的监理单位进行监理的行为；

２．取缔“同体监理”行为，监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得隶属于同一管理单位，也不得与其有股份等利益关系。

３．纠正和查处监理人员不严格按照法律、法规和委托监理合同履行监理职责，不实行旁站式监理，不按照规定对达不到质量要求的工程不予签字的行为。

（三）纠正和查处在合同签订与履行中的违法违规行为，严格实行合同管理制度。 １．纠正和查处不依法签订合同并按照规定由建设行政主管部门或其授权机构备案审查，就从事工程勘察、设计、施工、监理活动的行为；

２．纠正和查处合同中，有违反法律、法规、规章和标准的规定，特别是有不合理压工程、压价格和降低工程质量标准等内容的行为；

３．对于实行招标发包的工程，纠正和查处不将工程发包给依法中标的单位，或者合同内容与中标通知书不相符的行为；

４．取缔采用期诈、胁迫等手段签订合同或实行“阴阳”合同，即在依法签订的合同外，又私下签订与合法合同不一致的“合同”或协议的行为；

５．纠正和查处项目法人强令施工单位使用不合格的建筑材料、构配件、设备，设计单位在设计文件中指定使用不符合国家规定质量标准的建筑材料、构配件、设施，施工单位不严格执行进场检验制度，在工程上使用不符合工程设计要求和施工技术标准的建筑材料、构

配件、设备的行为。

（四）纠正和查处不按照规定进行政府工程质量监督的行为，严格实行政府的工程质量监督制度。

１．纠正和查处项目法人在工程开工前不按照规定办理工程质量监督手续的行为； ２．纠正和查处施工等有关单位对工程质量监督站在监督检查中发现的问题不认真进行整改的行为。

（五）纠正和查处项目法人不依法申请办理施工许可证或弄虚作假骗取施工许可证的行为，严格实行施工许可制度。

纠正和查处项目法人不依法对限额以上的工程申请办理施工许可证而擅自施工，或者弄虚作假为不具备施工条件的工程骗取施工许可证的行为。

（六）取缔无证、越级、超范围和挂靠承接工程任务的行为，严格实行资质管理制度。 １．取缔未取得相应专业资质证书从事勘察、设计、施工、监理活动，或者越级、超范围承接勘察、设计、施工、监理业务的行为；

２．纠正和查处项目法人将工程的勘察、设计、施工、监理业务，发包或委托给不具备相应专业资质证书或者资质等级与工程任务要求不符的单位和个人的行为；

３．取缔勘察、设计、施工、监理单位采用挂靠或允许他人挂靠本单位承接工程任务的行为。

（七）取缔转包和违法分包行为，严格实行工程总包分包制度。

１．取缔施工单位转包或违法分包工程的行为，纠正和查处监理单位发现转包或违法分包工程不及时报告，项目法人接到报告后不采取纠正措施，或者与施工单位串通转包、违法分包工程的行为；

２．取缔勘察、设计、监理单位转让勘察、设计、监理业务的行为。

（八）纠正和查处项目法人将未经竣工验收或验收不合格工程交付使用的行为，严格实行工程竣工验收制度。

严肃查处自１９９２年１月１日以来，项目法人将未经竣工验收或验收不合格的工程交付使用的行为，并责令项目法人委托有资格的质量检测机构对该在用工程进行结构质量检测；对于发现有结构隐患的，必须根据检测报告的结论意见，采取确保使用安全的加固等措施。

（九）纠正和查处建设行政主管部门及其所属管理机构不依法行政、不严格执法的问题。 １．纠正和查处建设行政主管部门及其所属管理机构在管理工作中，违反工程招标投标、工程质量监督、施工许可、资质管理等规定，擅自批准应该进行招标的工程不实行招标、应该公开招标的工程不公开招标，以及为质量不合格的工程出质量合格文件，为不具备施工条件的工程颁发施工许可证，为不具备相应资质等级条件的单位颁发该资质等级证书或出具资质证明文件的行为；

２．纠正和查处建设行政主管部门及其所属管理机构对建设市场各方主体的违法违规行为和发生重大质量、安全事故的责任单位、责任人，不严格依法进行查处的行为。

四、整顿和规范的步骤安排

３月１日正式开展工作。分三个阶段：

（一）部署动员阶段

今年３月１日，是《建筑法》施行一周年纪念日，要以学习、宣传和贯彻执行《建筑法》为契机，推动整顿和规范建设市场工作的开展。

１．各地建设行政主管部门要根据建设部的统一部署，研究制定整顿和规范建设市场的具体实施方案，通过召开动员大会、宣讲等多种方式，广泛进行宣传和动员，让每一个项目法人和勘察、设计、施工、监理单位以及社会各界，都能了解这次整顿和规范建设市场的目的、意见、范围、内容和要求。

各省、自治区、直辖市建设行政主管部门要将整顿和规范建设市场的具体实施方案，于３月１５日前报送建设部。

２．组织项目法人和勘察、设计、施工、监理单位学习《建筑法》、《工程建设若干违法违纪行为处罚办法》、《建设工程勘察设计市场管理规定》和有关的法律、法规、规章，进行一次全面的普法教育，使之做到知法、懂法和守法。

３．组织执法人员和将参加检查组的人员学习有关法律、法规、规章和政策规定，严格把握违法违规行为的判定，做到依法行政、秉公执法。

（二）自查自纠阶段

１．项目法人和勘察、设计、施工、监理单位要按照整顿和规范建设市场的内容要求，对在建工程逐一进行自查，发现问题的要立即进行整改。勘察、设计单位还要按照建设部《关于开展换发建筑工程设计资质证书工作的通知》要求，进行对照检查。

２．项目法人和勘察、设计、施工、监理单位在自查自纠后，最迟于６月底前要向单位所在地的建设行政主管部门报送自查自纠报告，内容包括在建工程概况、自查情况、发展问题及其整改情况、今年防范出现违法违规行为的规章制度等。对于易地承接工程任务的勘察、设计、施工、监理单位，其有关工程的自查自纠报告，应同时报送工程和单位所在地的建设行政主管部门。

３．对逾期不报送自查自纠报告的项目法人和勘察、设计、施工、监理单位，要给予通报批评、公开曝光，并将其列为复查、抽查的重点；对于复查、抽查中查出的违法违规行为，应依法从重、从严处理。

（三）组织检查阶段。

１．在项目法人和勘察、设计、施工、监理单位自查自纠正的基础上，地、州、盟、市（包括直辖市所属的区、县）建设行政主管部门要组织全面复查，并向省、自治区、直辖市建设行政主管部门报送复查报告。

２．在全面复查的基础上，省、自治区、建设行政主管部门要组织抽查（省、自治区的抽查率不低于１０％，直辖市的抽查率不低于２０％），并于１２月底前向建设部报送检查情况报告（包括复查和抽查的情况）。

３．在此阶段，建设部将分片进行重点抽查，以指导和督促工作。勘察、设计单位的整顿，还要与资质审定和换发新证书的工作相结合。

五、组织领导和工作要求

１．鉴于这次整顿和规范建设市场涉及面宽、工作量大，建设部成立整顿和规范建设市场领导小组，建设部部长俞正声任组长，副部长郑一军、中纪委驻建设部纪验组组长郑坤生任副组长，建筑管理局、监察局，政策法规司、勘察设计司、城市建设司、住宅与房地产业司的司长为成员，办事机构设在建筑管理司。

建议各地与应成立相应领导机构，负责指导和组织开展工作。各地要认真分析研究本地区建设市场的实际状况，针对存在问题，找出管理的薄弱环节，明确整顿和规范的重点内容及重点对象。县（包括市辖区、市）及县以下的建设工程项目法人和勘察、设计、施工、监理单位以及位处城乡结合部的工程建设活动，可列作整顿和规范的重点对象。

这次整顿和规范建设市场，实行属地管理的原则，所有的项目法人和勘察、设计、施工、监理单位，不论其隶属关系，均统一纳入单位注册地和工程所在地的建设行政主管部门整顿和规范建设市场之列，按照规定进行自查自纠，并接受当地建设行政主管部门的检查、指导和监督。中央单位的整顿和规范工作，由地、州、盟、市以上建设行政主管部门实行属地管理。

２．整顿和规范建设市场，要认真贯彻边查、边改、边处理的原则。凡发现有违法违规行为的，要立即采取措施予以纠正。对于隐瞒不服、弄虚作假，在７月１日以后建设行政主管部门组织复查、抽查中被查出的违法违规问题，以及在《工程建设若干违法违纪行为处罚办法》颁布后出现的违法违规行为，要依法从重从严处理。

３．在整顿和规范建设市场中，各级建设行政主管部门要注意抓典型，解剖案例，摸索和总结经验；对于工程卓有成效的，要予以表彰，并采取各种形式交流和推广经验，推动面上的工作。同时，还要对自身及所属管理机构依法行政和严格执法的情况认真进行检查，针对存在的问题制订整改措施，完善规章制度，并对违法违规的责任单位和责任人依法作出严肃处理。

４．各级建设行政主管部门要认真组织学习、宣传和贯彻执行《工程建设若干违法违纪行为处罚办法》，对于违法违纪者，要严格依法予以查处。

５．各级建设行政主管部门要设立举报电话，通过新闻媒体向社会公告，并安排专人负责受理举报电话和信件。对于举报的电话记录和信件，要逐一进行登记造册。认真核实和依法进行查处，并对举报人采取严格的保护措施。

建设部的举报电话是：（０１０）６８３９４９９４（建设部、监察部建设工程项目执法监察办公室）。

６．在查处违法违规行为时，对于按照《行政处罚法》的规定应当实行听证制度的行政处罚，建设行政主管部门在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，应当组织听证。

附件：关于若干违法违规行为的判定

附件：

关于若干违法违规行为的判定

一、违反工程招标投标管理规定的行为

１．按照规定应该招标的工程不招标

根据建设部《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，凡政府投资（包括政府参股投资和政府提供保证的使用国外贷款进行转贷的投资），国有、集体所有制单位及其控股的投资，以及国有、集体所有制单位控股的股份制企业投资的工程，除涉及国家安全的秘密工程、抢险救灾等特殊工程和省、自治区、直辖市人民政府规定的限额以下小型工程外，都必须实行招标发包。违反该规定的，为违规行为。

２．按照规定应该公开招标的工程不公开招标

根据建设部《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，在必须实行招标发包的工程中，凡属政府和国有企事业单位投资以及政府、国有企事业单位控股投资的工程，必须实行公开招标。违反该规定的，为违规行为。

３．不按照规定的工程范围和审批权限采取议标

根据建设部《关于进一步加强工程招标拔标管理的规定》，在必须实行招标发包的工程中，涉及专利权保护、只有少数潜在投标人可供选择、经公开或邀请招标无人报名投标以及有其他特殊要求的极少数工程，可采取议标的方式。

采取议标方式的工程，必须报经工程所在地建设行政主管部门（指当地政府确定的行使工程招标投标监督管理职能的部门）的主要负责人或经建设行政主管部门报同级政府批准。 违反上述规定的，为违规行为。

二、转包行为

根据《建筑法》第二十八条和建设部《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，承包单位在承接工程后，对该工程不派出项目管理班子，不进行质量、安全、进度等管理，不依照合同约定履行承包义务，无论将工程全部转包给他人，还是以分包名义将工程肢解后分别转包给他人的，均属转包行为。

转让勘察、设计、监理业务的行为，是指与项目法人来解除合同关系，并未经项目法人同意，将承接的勘察、设计或监理业务的全部或部分转给他人的行为。

三、违法分包行为

根据《建筑法》第二十九条的规定，凡分包工程未在承包合同中约定或经建设单位认可，施工总承包单位没有自行完成建筑工程主体结构施工，分包单位不具备相应资质条件，以及分包单位将其承包工程再分包的，均为违法分包行为。

四、挂靠行为

根据《建筑法》第二十六条的规定，凡通过转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位名义承接工程任务的，均属挂靠承接工程任务，包括无资质证书的单位、个人或低资质等级的单位，通过种种途径和方式，利用有资质证书或高资质等级的单位名义承接工程任务。

其判定条件是：（一）有无资产的产权联系，即其资产是否以股份等方式划转现单位，并经公证；（二）有无统一的财务管理，不能以“承包”等名义搞变相的独立核算；（三）有无严格、规范的人事任免和调动、聘用手续。凡具备上述条件之一的，定为挂靠行为。

五、同一管理单位的涵义

本意见中所称的同一管理单位，是指隶属于同一个法人单位，或者由共同的上一级主管部门直接领导的勘察、设计、施工、监理单位。

发布部门：建设部 发布日期：1999年04月01日 实施日期：1999年04月01日 (中央法规)