经济"新常态"对宏观调控的新要求

作者：刘伟

上海行政学院学报 2014年12期

　　 中图分类号：F123 文献标识码：A 文章编号：1009-3176(2014)05-004-(11)

　　 一、经济“新常态”下宏观经济失衡的新特点

　　 1.“新常态”下约束我国经济增长宏观条件的新变化

　　 自2010年10月，我国政府宣布从全面反危机的扩张政策退出后，宏观经济运行具有了一系列新特点，形成了“新常态”。①

　　 从总供给方面看，进入上中等收入发展阶段(我国按人均国民收入水平计，按世行的最新划分标准，自2010年起进入世界上中等收入阶段)，突出的特点之一在于国民经济中各要素成本迅速上升，包括劳动力成本、原材料和能源价格、土地价格、环境保护成本等等都进入加速上升期，这就要求要素效率加快提升，要求经济增长方式实现从主要依靠要素投入量的扩大向主要依靠要素效率提高方向转变，否则，短期中难以实现均衡，长期里难以实现可持续。突出特点之二，在于技术进步的成本显著增大，要求技术进步的方式加快转变，以往的学习型技术进步的空间越来越小，通常所说的“后发优势”日益减弱，在较为落后的阶段与先进技术差距大，学习和模仿的空间也大，而学习和模仿的技术进步方式相对而言成本低、风险小、时间短，但可能导致技术进步严重依赖学习和模仿，而自主创新的作用不突出，随着本国经济技术的进步，与先进技术间差距逐渐缩小，学习模仿型为主的技术进步方式必须逐渐转向自主创新为主的技术进步，技术进步的成本必然相应上升。

　　 从总需求方面看，进入到上中等收入发展阶段，突出特点之一在于，投资收益率下降的趋势日益明显，相对于低收入和下中等收入发展阶段，市场需求膨胀，投资回报率相对较高，有利可图的市场机会丰富，随着社会经济的成长，投资需求逐渐疲软，相对市场竞争标准而言，有利可图的投资机会不足，特别是在长期忽视人力资本积累的条件下，在经济发展水平逐渐提高，居民储蓄不断扩大，进而物质资本存量不断增长的同时，人力资本积累不足，国民经济中的自主研发和创新能力不足，加之学习和模仿先进技术的空间变小，学习和模仿的技术进步方式的成本越来越高，好的投资机会越来越难以创造，投资收益率的提高面临严重的挑战，银行及金融市场上的资本难以找到有效投资机会，盲目扩大投资，只能是加剧重复投资，进而形成经济泡沫，在这种条件下，便会出现长期性的投资需求不足。尽管在我国可以通过政府投资弥补市场力量的不足，但过度依赖政府投资，一方面，在创新力不足的条件下会形成大量的低水平的扩张，加剧产能过剩；另一方面，在长期中也是不可持续的。突出特点之二在于，外需拉动增长的动力会严重下降，在低收入和下中等收入发展阶段，要素成本低，进而在国际市场上尽管技术水平不高但仍具有成本上的竞争优势，出口导向成为突出的增长动力，我国改革开放以来相当长的时期中出口需求增长强劲，统计显示，大凡我国经济增长率超过10％的年份，出口需求增长大都超过20％以上，净出口对经济增长的贡献显著，出口占我国GDP的比重高达35％左右。进入上中等收入发展阶段，一方面要素成本大幅度上升，依靠低成本作为核心竞争力已不再可能；另一方面，伴随我国成为世界第二大经济体(2010年)，出口规模仍居高不下，世界市场也难以消化，特别是当世界经济出现周期性危机时，出口导向型的增长方式更难以为继，2012年和2013年连续2年，我国经济中净出口对于增长的贡献均为负值，这种格局预计近年内难以根本扭转，我国经济增长主要依靠内需拉动已成定局。

　　 2.“新常态”经济条件下，宏观经济失衡形成了新特点

　　 第一，“滞胀”出现的可能性增大，通货膨胀和经济“下行”双重风险并存将成为较长时期的现象。

　　 就经济“下行”而言，实际经济增长率较前一时期会下降，改革开放30多年来，我国经济增长率年均在9.5％以上，进入新世纪在世界金融危机发生之前，年均增长率超过10％，进入现阶段，由于生产要素成本上升和技术进步率下滑，我国经济增长会受到供给方面的紧缩；同时，由于需求紧缩，尤其是投资需求的增长和出口增长乏力，我国经济增长将面临需求紧缩，经济增长速度趋向回落，2012年以来增长率均为7.7％，今年预计实际增长速度还会继续降低，尽管我国现阶段潜在增长率是否已进入下降期存有争议，但实际增长率相对于前一时期有所下降，且下降的状态逐渐趋稳，难以重回以往近10％甚至高于二位数增长的状态。

　　 就通货膨胀而言，潜在的通货膨胀压力较大，虽然CPI 2012年以来都在3％之内，有时甚至低于2％，但现阶段通胀成因有新特点。一是随着时间的推移及经济逐渐复苏，为应对2008年金融危机的冲击，采取更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为刺激需求，保证增长，向国民经济中注入的大量货币，其对CPI的拉动作用会逐渐释放，形成严重的滞后性的需求拉上的通胀压力。二是国际收支失衡下的外汇储备规模巨大，由外汇占款形成的基础货币供给增加已成为我国现阶段货币供应的首要动因，而国际收支的均衡在短期里难以实现。三是成本推动的通胀将成为新时期的新特征，特别是通货膨胀的结构性特征将更加明显，一方面，要素成本的全面提高将形成成本推动的严重通胀压力，尤其是要素效率提升速度迟缓，要素成本的上升必然进入价格；另一方面，我国作为世界第二大进口国，在进口品的结构上，能源、原材料占有十分大的比重，我国经济对于主要矿产品的进口依赖度大都超过50％，石油进口依赖度则超过55％，在拉动这些产品国际市场价格上升的同时，这些产品价格上升的因素也通过国际贸易进入到我国国民经济成本当中，形成成本推动通胀的压力；此外，在成本推动型通胀中结构性特征突出，由于劳动力成本(工资及福利等)上升迅速，劳动密集型产品和劳动生产率提高较慢的产品及服务的价格上升更快，具体而言，农产品价格上涨会高于工业品，劳动密集的农产品价格上升会快于其他农产品，据统计，我国现阶段CPI中，有近70％是来自农产品的价格上涨，而农产品价格显著上升会进一步拉动全社会各行业的劳动要素成本快速上升(物价补贴等费用)加剧成本推动通胀的压力。

　　 第二，国民经济对于经济“下行”的承受力相对提高，但结构性失衡深刻，克服和缓解结构性矛盾在相当长的时期里会成为我国经济实现均衡和可持续增长的根本。

　　 就承受经济“下行”的能力而言，虽然没有充分的证据表明现阶段我国潜在经济增长率进入下降期，②但实际增长率相对降低是不争的事实。而我国经济对于这种“下行”的承受力也在逐渐提高，或者说，国民经济运行正在逐渐适应经济“下行”的客观环境。从社会对失业的承受力来看：(1)就业压力上升对经济增长率的要求相对降低，社会承受失业压力在提高。首先，从现阶段的劳动力市场供求矛盾状况看，经济增长率只要维持在6.5％以上，就业的总量压力不会明显上升(刘世锦，2014)，我国目前已过就业高峰，开始出现劳动年龄人口逐年下降的趋势，尽管会增大劳动力成本，但也减轻了就业压力，因此在未来的发展中，我国就业在总量上压力会逐渐降低，主要问题是二元经济下的劳动力结构性转移，需要创造足够的城镇(非农产业)就业机会，据测算，我国劳动力总量在2013年达到77793.7万人的峰值，从2014年起首次出现下降，劳动力数量呈负增长(-146.6万人)；从2000～2012年，我国经济每增长1个百分点，相应带来的对劳动力的需求，最低年份是160万(2000年)，最高是481万(2004年)，均值是315万，如果按照近年(2010～2012年)经济增长对劳动力需求的平均带动作用估算，6.5％的经济增长可增加劳动力需求2046万，如果按2012年的数据估算，6.5％的经济增长可拉动劳动力需求2858万，如果按照非农产业就业量增长1100万以上(2012年增长1105万，含农村转移和城镇新成长的劳动力)，6.5％的经济增长足以吸纳这些劳动力在非农产业就业，同时还富裕一部分就业岗位(2046万～1100万)，这部分就业机会未必需要增加新就业者，而是用于对原有就业者加薪，使其实际工资水平不下降，在高于通胀水平的基础上逐年有所上升，如果其他因素不变，经济增长6.5％，我国2014年职工工资上升率只要比2012年低2.2个百分点即可。③其次，从经济结构上看，在产业结构上我国第三产业进入加速发展期，自2013年起其产值比首次超越第二产业，开始占据首位(46％)，而第三产业的就业弹性在三大产业中，现阶段是最强的，进而从产业结构上提升了国民经济吸纳就业的能力。在所有制结构上，根据第二次普查资料显示，城镇就业中，国有和国有控股企业占20％，集体企业占4.17％，私营企业占41.8％，外资企业占14.29％，混合股份企业占4.17％，从全国总体上看，在非农产业的就业中，非国有经济吸纳比重已达80％，其中私营经济占70％以上。这种就业在所有制结构上的多元化，不仅提高了国民经济吸纳就业的能力，而且分散了失业的社会风险，使失业风险由以往过于集中于国有经济和政府，分散于多元化的市场主体和不同经济成分，同时，伴随社会保障制度的进一步完善，社会对失业的承受力会进一步提高。(2)企业对于实际经济增长速度相对回落的适应性在逐渐上升。经济增速下降，但企业亏损面在缩小，企业亏损额占主营收入的比重在下降，在2012年以来经济增长速度降至7％～8％的条件下，2012年5月以后保持在0.8％左右，不仅低于1997年以来的均值(1.4％)，而且是低于2003～2007年快速增长期间(年均增长率超过10％)的0.9％的水平(刘世锦，2014)。一方面，这与深化改革带来的所有制结构和企业制度的变化形成的市场主体秩序改变相关，据第二次经济普查资料显示，我国企业法人数民营企业占90％，企业资产总额民营经济占60％，固定资产投资民营经济占60％，企业销售收入民营经济占75％，企业税收贡献民营经济占65％，企业利润创造民营经济占70％，对经济增长贡献民营经济占66％(陈永杰，2012)，这种制度变化在相当大的程度上推动了市场竞争性主体的培育，在一定程度上改变了单一国有企业占统治地位条件下普遍存在的“软预算约束”，提高了市场对企业行为的约束强度，也促进着包括国有企业和国有控股企业在内的全部企业对市场竞争适应力的提升。另一方面，这与市场体系培育的全面推进相关，经过30多年的改革开放，我国商品市场化进程已取得决定性进展，包括投资品和消费品在内的商品市场化目标已基本实现，90％以上的商品价格决定已由传统的政府计划价格转变为市场定价，现阶段，我国市场化的重点正从商品市场化转向要素市场化，包括劳动力、土地、资本、专利等要素的市场化。要素市场化，特别是资本要素的真正市场化的深入，日益成为市场化历史进程的重中之重，要素市场化的推进必然会从根本上提高市场对资源配置的决定性作用，提高市场对企业行为的约束强度，提高资源配置过程中的竞争性。因此，实际经济增长速度相对回落，在社会承受失业率能力和企业适应市场竞争力上升的基础上，或可成为调整国民经济结构，特别是淘汰落后过剩产能的重要机遇。

　　 但重要的不在于现阶段国民经济增长中的总量失衡矛盾，导致现阶段我国国民经济增长总量失衡的深层原因，而在于结构性矛盾。虽然近些年来，我国国民经济中突出的结构性矛盾在某些方面有所缓解，比如，首先，国民经济中积累和消费结构性失衡的严重程度开始缓和，自2011年起消费率下降趋势被遏制并开始回升，目前GDP中的投资率和消费率大体稳定在各50％的水平，消费需求增长对经济增长的贡献已开始略高于投资需求增长的贡献。其次，国民收入分配结构性扭曲开始得到纠正，在国民收入宏观分配中，政府财政收入增速最快，其次为资本盈余，最慢为劳动者报酬的总增长格局已有改变，劳动者报酬及与之相关的居民收入增长速度有所回升，至少明确要求居民收入增速不能低于GDP增速；微观上，居民内部收入差距扩大的趋势开始被遏制，虽然近十多年来，我国居民收入的基尼系数始终在警戒线水平(国家统计局，2013)，但自2008年以来总体上呈降低态势。此外，导致我国居民收入差距扩大极为重要的发展因素，即城乡差距，近些年来，伴随城镇化的加速，开始加快了缩小的速度。其三，国际收支结构性失衡开始得以缓解，经常项目盈余及相应的“外汇占款”对国内经济失衡产生了严重的冲击，但严重程度开始趋缓，经常项目盈余占GDP比重已从金融危机前的2007年的10.8％降至2012年的2.6％。虽仍有反弹风险，但总体上看外部账户再平衡过程已开启(黄益平，2014)，等等。然而，结构性失衡的矛盾仍然深刻，且短期里难以从根本上扭转，从现象上看，我国现阶段经济失衡出现的新特点(“滞胀”的可能性)是总量失衡，但根源在于结构矛盾，从经济“下行”方面看，关键在于内需疲软，包括投资需求和消费需求增长都面临问题，但进一步分析可以看到，投资需求增长之所以疲软，不是国民经济中储蓄率不足，不是积累率不高，根本原因首先在于产业结构升级动力不足，缺乏创新带来新的有效的投资机会，在产能过剩矛盾突出的条件下，继续在原有结构基础上强行行政性地扩大投资，只能加剧重复建设，加剧产能过剩，产业结构不合理，缺乏技术创新支持的产业结构升级空间，构成投资需求难以增长的重要动因，在进入上中等收入阶段，学习和模仿为主的技术进步方式作用空间日趋狭小，对自主创新要求日益更为迫切，进而创新成本日益提高的条件下，这种产业结构升级乏力的矛盾的克服更为艰难。消费需求增长之所以增长乏力，不是国民收入水平没有提高，根本原因在于国民收入分配结构扭曲，宏观上在政府、企业和居民三者间，居民收入增长相对慢，所占比重相对低，必然限制消费需求的总体提升，微观上，居民内部收入差距持续扩大，必然降低社会消费倾向，使消费需求相对疲软。此外，我国现阶段消费需求增长不尽如人意的另一重要原因，在于产业结构不合理，在于供给结构扭曲，国民经济生产方面难以提供不断升级并能刺激和引导消费需求扩张的新产品，供给难以创造需求，再加上供给质量、安全标准等问题，就更加抑制了消费应有的扩张。从通胀压力来看，现阶段通货膨胀之所以不同于以往短缺经济条件下的需求拉上的通胀，重要的在于其具有成本推动和国际收支失衡交互作用的新特点，而这些新特点的产生，根源同样在于一系列结构性矛盾，要素投入与产出间结构失衡、成本上升与要素效率间结构失衡等都会加剧现阶段国民经济成本提高速度；贸易结构失衡，尤其是进口品价格结构特征，也会加剧国际输入性的成本推动型的通胀；特别是要素成本上升与要素效率提高在结构上不协调，会导致成本推动中的结构性通胀压力上升；此外，国际收支结构严重失衡形成的大量“外汇占款”更是构成M2扩张的首要原因，进而推动通货膨胀；等等。因此，要提高我国经济在“新常态”下增长的均衡性，根本在于克服和缓解一系列结构性矛盾。

　　 二、“新常态”要求宏观调控方式发生新变化

　　 1.注重需求管理与供给管理的统一是“新常态”下宏观调控的重要原则

　　 协调好需求管理与供给管理，是协调宏观调控的短期效应与长期效应、总量效应与结构效应的关键。当国民经济失衡出现这样两种情况时，宏观调控在实施总需求管理的同时，引入并关注、甚至强调供给管理就显得极为必要，一种情况是，经济运行中产生了严重的“滞胀”，或有产生“滞胀”的巨大风险时，单纯运用需求管理，忽视供给管理便不可能缓解失衡，因为需求管理的宏观政策，或者是扩张，或者是紧缩，在缓解“滞胀”中的某一方面问题时，都意味着同时加剧另一方面的矛盾；如果采取财政和货币政策反方向的松紧搭配，无论是扩张性的财政政策配合以紧缩性的货币政策，还是反之以扩张性的货币政策辅之以紧缩性的财政政策，都存在政策效果之间的相互抵消问题，可能严重削弱政策的有效性，使“滞胀”难以缓解，这就要求引入供给管理，以弥补需求管理的局限性。另一种情况是，经济运行中总量失衡与结构失衡交织在一起，而且相互作用，特别是结构性失衡甚至成为总量失衡的重要动因时，单纯运用需求管理就难以从根本上缓解失衡，因为需求管理的政策只能作用于经济中的总量关系，影响不到经济结构关系，无论是针对总需求采取扩张性的宏观政策还是采取紧缩性的宏观政策，只能影响需求量的变化，并无结构性变化。要缓解结构性失衡的矛盾，需要引入供给管理，供给管理的突出特征之一便在于对国民经济结构的针对性干预。从我国现阶段宏观经济失衡的新特点来看，上述两方面的情况均存在，因此，在“新常态”下针对新失衡，宏观调控方式上引入或关注供给管理很必要，④特别是当国民经济发展进入到上中等收入阶段之后，在“新常态”下，供给和需求都会发生根本性的变化，供给方面的成本上升和需求方面的扩张乏力，会从供给与需求两个方面同时影响国民经济，形成双向紧缩，“滞胀”发生的可能性极大，即在成本推动通胀加剧的同时需求疲软导致增长乏力，在需求管理的同时强调供给管理就更为必要。

　　 因为，供给管理最为突出的特点在于，通过制定和实施相应的宏观政策，直接影响生产者和劳动者行为条件和环境的改变(不是直接干预生产者行为)，进而引导生产者和劳动者行为(需求管理更多的是引导和影响消费者行为)，供给管理政策的核心，在于通过制度和政策，改善企业的生产经营环境，降低其成本，推动其创新，引导其市场竞争力的提升，正是在这一意义上，往往减轻企业税赋成为其重要的政策主张(拉弗：减税为着增税)，鼓励创新成为其重要的政策倾向，而这种以降低企业成本，提高企业效率，鼓励企业创新的政策，恰恰可以同时达到缓解成本推动的通货膨胀，同时又刺激企业扩大投资以刺激经济增长的双重目标，能够有效地应对“滞胀”，同时促进结构升级，缓解结构性矛盾。而这正是我国经济在“新常态”下需要解决的根本问题。

　　 2.供给管理的短期政策工具及效应

　　 供给管理短期政策工具，主要也是财政政策和货币政策，不过强调政策工具不同方面效应的重点与需求管理有所不同，同时，对财政和货币政策相互关系的认识与传统宏观需求管理政策也有所不同。

　　 实际上，关注供给管理政策的短期效应，在一定程度上，也是源于需求管理短期效应本身的局限，在我国现阶段，针对总需求采取的财政政策和货币政策等宏观需求管理政策局限性日益突出，一是在通胀和“下行”双重风险压力下，总需求管理的政策方向，或者紧缩，或者扩张，均难以选择，进而使需求管理的短期总量效应更具方向上的不确定性；二是在采取财政与货币政策“松紧搭配”反方向组合的条件下，虽然可以降低宏观调控的风险，避免宏观经济在双重风险下出现严重动荡，但财政与货币政策间相互矛盾的状态自然会严重削弱政策作用的有效性，尤其是在我国体制上存在“银行财政化倾向”的条件下，这种政策间的矛盾所产生的抵触效应会更为突出，进而使需求管理的短期效应受损；三是在中央政府与地方政府行为目标和利益方面出现差异时，在经济周期不同阶段上，中央与地方政府的行为会出现周期性不同，对于需求管理的政策要求也就有所不同，在存在通胀与“下行”双重风险时，中央作为宏观调控和决策者必须全面考虑宏观经济运行的各方面目标，包括增长、通胀、就业、国际收支均衡等，而地方政府不必也难以考虑全部宏观经济目标，只能也自然更多地考虑地方经济增长及与之相联系的就业等目标，这就使得中央宏观调控者与地方政府贯彻实施者之间对宏观政策的诉求发生分歧，进而增大需求管理政策短期实施中的矛盾和成本。基于此，在我国现阶段即使在短期宏观管理上也需要重视供给管理政策的运用。⑤

　　 货币政策，在传统的宏观经济理论中是需求管理政策，其实，它同时也具有供给管理的效应，因为它既影响需求也同时影响供给，不过人们通常认为货币政策在短期中需求效应大于其供给效应，但需要注意的是从我国现阶段经济失衡“新常态”的特点来看，不能简单地认为货币政策短期调节的需求效应必然大于其供给效应。因为，货币政策，比如利率政策，对于总供给的作用程度大小取决于三个因素，或经历三个环节，即货币政策变动影响利率、利率变动影响生产成本、生产成本变动影响总供给。相应地，一是货币政策对利率的影响作用越大，在其他条件不变时其供给效应就越大；二是利率变动对生产成本影响越大，货币政策的供给效应就越大；三是由此发生的生产成本变动对总供给的影响越大，货币政策的供给效应就越大。显然，我国现阶段无论是在体制上还是在政策传导机制上，都具有货币政策供给效应相对一般市场经济国更强的特征。首先，我国现阶段货币政策对于利率的影响作用相对更强，因为货币政策对利率影响程度的大小取决于货币需求对利率变化的敏感程度，相互间呈反方向，即货币需求对利率变化越敏感，货币政策对利率的影响就越小，而我国现阶段货币需求对利率变化的敏感程度与一般市场经济国比显然偏低，经济中的货币需求与利率变化间的市场性联系或称市场化程度不够深入，相应地货币政策对利率的影响作用相对更强，因而货币政策的供给效应也就相对更大。其次，我国现阶段利率变动对生产成本的影响越来越大，因为利率变动对生产成本的影响程度大小取决于总资本存量大小，相互间呈同方向，我国现阶段的工业化加速和高储蓄推动我国经济资本密集度不断提高，会推动货币政策供给效应不断提升。其三，我国现阶段生产成本的变动对总供给的影响程度较大，因为这种影响程度的大小取决于总供给的价格弹性，二者呈同方向，而总供给的价格弹性，从经济周期短期波动来看，经济中闲置产能越多，总供给的价格弹性就越大，因而，当经济处于衰退阶段时，其总供给的价格弹性相对更大，货币政策的供给效应也就越大。而我国现阶段产能过剩矛盾尖锐，并且有加剧的趋势。因此，从以上方面看，我国现阶段货币政策在短期管理中也具有相对更强的供给效应。

　　 财政政策，同样在短期宏观调控中，在产生需求效应的同时，具有供给效应，并且其供给效应往往还高于货币政策。一般而言，针对消费者的财政政策通常被视为需求管理政策，针对生产者的则被视为供给管理政策，因此针对企业的各种税收等政策成为供给管理中财政政策的最为重要的工具，因为它直接影响企业的成本，进而影响总供给，因此，减税成为所谓“供给学派”特别强调的刺激经济的政策主张。尽管税收政策同时影响总需求，其对总需求的作用和对总供给的作用究竟哪方面更大?在供给经济学理论上尚存争议，但在我国现阶段，企业成本，特别是实体性产业在劳动工资和筹融资等方面的成本上升迅速，包括各类生产要素成本也都进入快速上升阶段，一方面需要创新升级提高效率，另一方面需要为其降低成本创造制度和政策环境，在短期里，降低成本更为可行，也更为重要。⑥

　　 特别需要指出的是，在短期宏观调控中，强调发挥财政和货币政策中的供给效应，根本目的在于调动生产者和劳动者的积极性，降低国民经济成本，提高效率，因此，我国现阶段财政政策和货币政策调整的重要着眼点，应从一般性关注刺激(或抑制)总需求，逐渐转向同时关注降低企业成本。而且，通过实现财政、货币政策的供给效应，推动经济总量趋于均衡与通过需求管理实现总量均衡所实现的路径不同，付出的代价也有所不同，运用供给管理推动经济趋于均衡实现充分就业的过程，是在价格水平不变甚至下降(成本降低)的基础上推动经济趋于充分就业，而运用需求管理推动经济趋于均衡实现充分就业的过程，是在价格水平上升(刺激需求)的基础上推动经济趋于充分就业，前者可能促进通货紧缩，后者则会推动通货膨胀，显然，在我国现阶段经济存在“滞胀”威胁的条件下，强调运用供给管理更合理。

　　 我国现阶段可考虑采取的作为短期宏观调控的供给管理政策应以结构性减税为主，配合对企业的各种补贴政策，如投入与产出的补贴、利息补贴、研发创新补贴等一系列的优惠政策，同时，以各种政策调整促进企业成本，包括筹融资成本、生产成本和交易成本等方面的下降，并且尽可能采取定向的方式，避免对产能过剩水平落后的产业形成全面刺激(这部分产能应通过中长期供给管理的结构性政策加以淘汰和升级)。但在运用货币政策实现短期供给效应时，对于降息手段应谨慎运用，包括全面降息和定向降息均应谨慎，因为降息刺激起来的供给增加往往是低效率的投资，在产能过剩的条件下，尤其要防止以刺激低效率的供给扩张带动增长，由此会加剧低水平的重复扩张，加剧过剩。就短期供给管理的政策效应而言，货币政策相对弱于财政政策，因此，应以财政政策，特别是减税为主，货币政策为辅，在不全面降息的同时，加强对金融市场秩序的监管和维护，以降低企业运用金融市场的成本。

　　 3.供给管理的长期政策工具及效应

　　 在“新常态”经济下，宏观调控在长期里应以供给管理为主，需求管理为辅，因为，宏观调控短期目标是总量均衡，而长期目标则在于结构高度演进，经济结构高度的提升是国民经济发展“质”的演变，经济发展的本质在于结构变化，而结构变化一定是效率提升的结果，效率提升则必须是创新的结果，包括技术创新和制度创新，创新则是长期累积而成的，供给管理长期政策目标和效应正在于调整和升级经济结构，对于我国经济“新常态”下结构性矛盾突出的新失衡而言，强调长期里以供给管理为主，目的就是强调宏观管理长期里政策目标的核心应放在调结构上。结构性政策，主要包括产业结构和区域结构及城乡二元经济结构等方面的发展调整政策，究竟属不属于宏观调控政策体系范围，存在不同认识，的确，从总需求管理来看，作为总量调控的宏观政策，除财政、货币政策外，不包含结构政策，国民经济的总需求管理作为总量调控，尤其是短期(比如年度内)总量政策，不涉及结构目标，也不可能产生长期内才可能发生的显著结构变化。更进一步，从体制上来看，结构演变，特别是产业结构的演变，主要是由政府宏观干预或主动控制下形成，还是主要由企业自由自主分散的市场竞争自发地形成?这不仅在经济理论上，而且在经济发展不同国家的历史实践上，均是存在争论和不同的。但是，若从总供给管理方面去认识，供给管理就是通过政府制定的经济政策，在市场配置资源的基础上，改善供给本身的质量和效率，并对供给本身的结构不断加以改造，一方面鼓励和引导一些产业发展，一方面限制和淘汰落后产业及产能的扩张，所以，结构政策作为供给管理而言，是宏观政策体系中不可或缺的部分，在长期调控中，甚至成为主要的政策工具。

　　 产业结构政策，严格地说包括同一产业内的产业组织(市场结构)政策和产业间的结构政策，作为供给管理的长期政策工具，就是通过长期系统的技术创新，研发政策，加快产业创新；通过市场有效竞争引导并实现主导产业的有序有效更替；通过市场竞争推动并加快落后产业和过剩产能的淘汰；通过维护公平竞争的市场秩序，促进反垄断，提升产业组织(市场结构)的绩效，提高企业的竞争能力；等等。

　　 区域经济结构政策，更应是我国供给管理政策体系中有机组成部分。我国是一个大国，区域之间发展差异显著，形成了复杂的区域经济结构关系，包括中央与地方之间、地区与地区之间、城市与乡村之间的诸方面结构关系，区域性经济，或者说地方政府调控下的经济成为中国经济增长和发展的重要环节，中央与地方间的博弈历来是中国经济体制上的突出矛盾之一，地方政府发展经济的动力更是推动中国经济持续高速增长的重要动力，地方政府的行为特征，成为中国经济调控和运行体制上的显著特点。但是，地方政府不可能拥有中央政府所特有的宏观经济手段。首先，地方政府不可能拥有独立的货币政策，货币政策只能是中央政府掌握。其次，地方政府虽然拥有地方财政手段，但地方政府运用财政工具实施需求管理其效应是极具不确定性和局限性的，因为，地方政府运用财政工具刺激或抑制地区市场需求，一方面，地区居民的收入在很大程度上不受地方政府财政政策的影响；另一方面，即使地方居民收入受到当地政府财政政策影响，但居民收入用于支出(需求)时到底有多少是形成对当地产业的需求也是不确定的，当地居民的购买可能是在当地销售的其他地区、国家生产的产品，或者，当地居民直接赴外地、外国消费，互联网市场的兴起，更极大地加剧了这种不确定性。因此，地方政府无以运用独立的货币政策影响地方经济，也难以运用地方财政政策有效地影响地方经济中的总需求，特别是难以真正充分影响消费需求，至于对净出口(外需)的影响就更不确定，因为地方政府本身并无海关，不存在进出口平衡及国际收支均衡问题。地方政府真正能够有效运用的主要是供给管理方面的政策，包括地区内的产业结构，产业组织政策，区域内的基础设施完善，内部及外部规模经济水平的提高，各种政府服务和市场服务质量的完善及相应交易成本的降低等等，即使运用财政政策，事实上也只能主要运用其供给政策方面的功能，通过地方政府财政或与相应的金融工具相结合(如地方政府担保下的融资平台，地方政府在税收、土地等方面的优惠以吸引外资，地方财政提供的贴息补贴等手段)，刺激当地投资扩张，投资扩张从固定资产投资而言，是刺激需求，但从长期看，特别是从支出法中的固定资本形成上看，是指跨年度投资累计，但在本年度形成的资本能力，这就更具供给管理的政策效应。⑦

　　 4.改革本身首先是实施有效供给管理的重要制度要求，同时具有强烈的供给管理政策效应

　　 无论是就短期还是就长期供给管理的政策效应看，我国现阶段全面深化改革，首先是经济体制改革(经济改革在各方面改革中起着重要和引领作用)，都有极其重要的意义，改革本身已成为我国“新常态”经济下最为重要的供给管理政策。比如，一是加速和深化国有企业改革，进一步明确举办国有企业的目的，根据所明确的目标提高国有企业的效率；二是深化所有制结构改革，发展企业混合所有制，推进企业治理结构合理化，提升企业风险控制能力；三是加速财税改革，促进税负公平，切实减少企业税负；四是加速金融体系和资本市场化改革，努力降低企业融资成本，缓解中小企业融资难的矛盾，特别是为不同所有制性质的企业提供公平、合理、有效的金融市场服务；五是加速市场秩序建设，包括企业产权主体秩序、市场价格交易秩序、国民经济法治秩序、社会经济道德秩序等等，加快政府职能转变，深化司法制度和行政体制改革，减少行政审批，清晰政府与市场的关系，降低企业交易成本和寻租行为；六是强化市场监管，促进公平竞争，促进反垄断、反歧视，提高经济运行中的竞争性效率；七是严格市场标准，降低各行业、各经济性质的企业的准入门槛，公平竞争，在竞争中提高各市场对内资、外资、国有、民营等不同类型企业的开放度，同时，严肃生产和产品的质量标准，在政府与市场的共同作用下，努力保证经济安全和产品质量标准；八是进一步提高国民经济对外开放度，提升国民经济的国际竞争力，在企业治理、会计准则、技术专利等制度方面提高国际化竞争水平，等等。这些方面的制度改革本身就是针对供给而实施的政策举措，在我国经济转轨的现阶段，不仅具有重要的制度创新意义，同时具有重要的促进经济增长和发展的直接效应。

　　 更重要的是，实施有效的供给管理，在制度上要求必须深化改革，以改革推动我国社会主义市场经济体制的培育，以社会主义市场经济体制作为实施有效供给管理的制度条件，否则，由于供给管理的政策大都直接影响生产者行为，在资源配置上若无市场起决定作用这一前提，供给管理有可能导致政府对企业行为的直接干预，削弱甚至否定市场机制在资源配置上的决定作用，越是关注政府宏观调控中的供给管理，越需要在制度上强调市场竞争的充分性。⑧

　　 三、“新常态”要求宏观经济政策具有新导向

　　 自2010年10月，我国政府表明从全面反危机的扩张政策“择机退出”之后，我国宏观经济政策实施“积极的财政政策与稳健的货币政策”的组合方式，之所以采取这种反方向的组合，根本原因在于现阶段我国宏观经济失衡的新特点，即既有通胀的压力又有下行的威胁的双重风险，难以将财政和货币政策的首要目标及政策方向统一到单一目标方向上来。实际上，所谓“积极的财政政策与稳健的货币政策”的组合，早在1998年下半年，为应对当时的亚洲金融危机对我国经济的冲击，就已提出。不同的是，从1978年改革初期至1998年上半年之前近20年的时间里，除个别年份外，中国宏观经济总量失衡的突出特点是需求膨胀、经济短缺，宏观政策的首要目标是反通胀，因而其基本导向是适度紧缩。到1998年经过近20年的改革发展，从体制上市场机制逐渐发挥作用，软预算约束形成的需求饥渴逐渐得以限制；在发展上经济水平不断提高，按世界银行的划分标准，并按当年汇率折算，1998年中国人均国民收入水平首次实现了从低收入向下中等收入的跨越，所以需求膨胀的矛盾得以缓解，甚至出现了部分产品生产的产能过剩矛盾。1997年爆发的亚洲金融危机到1998年下半年形成对中国经济的严重冲击，特别是中国政府承诺人民币不贬值，更是承受了较大的国际市场损失。为应对这种新失衡，从1998年下半年起，我国宏观政策从长期紧缩性政策调整为“积极的财政政策和稳健的货币政策”。这种松紧搭配反方向组合的方式，相对于此前长期紧缩性政策而言，总体上是扩张性的，目的首先是保增长以保就业。而2010年10月以来从全面扩张政策轨道择机退出重新回到积极的财政政策与稳健的货币政策上来，则是总体上呈从紧的导向，特别是货币政策在方向上相对于前期表现为逆转态势，尽管不是全面紧缩。

　　 这种松紧搭配反方向组合的根本原因，在于现阶段我国宏观经济中存在的“双重风险”，要兼顾双重风险的防范，不能简单地把财政、货币政策统一到同一方向和目标上来。这种政策组合方式的最为突出的优点在于降低宏观政策带来的经济波动性和双重风险并存下宏观政策选择及效应的不确定性，即更充分地体现“稳中求进”的指导思想，这种政策结构最为突出的局限在于，财政和货币政策之间会产生效应上的彼此抵消，进而降低宏观政策的有效性，在我国现阶段体制和政策传导机制上，存在“银行财政化”倾向的条件下，财政与货币政策在目标和导向上出现矛盾，其矛盾效应会更为显著。

　　 进一步的问题在于，财政与货币政策间的“松紧搭配”在经济周期的不同阶段应当选择怎样的松紧搭配方式?财政和货币政策各自应采取怎样的方向?是松的财政与紧的货币政策组合，还是紧的财政与松的货币政策搭配?在经济周期的不同阶段，财政与货币政策松紧搭配的方向是否需要调整?

　　 从需求管理的要求来看，或者说从短期看，假定国际收支领域是均衡的，而国内经济存在“滞胀”，或者通胀和下行的双重风险，采取松紧搭配反方向组合时，货币政策主要会对短期物价水平产生影响，财政政策主要会对短期中的经济增长发生影响。根据有关实证分析，货币政策指数(MPI)对危机期间的通货膨胀水平具有显著的正影响，但对危机后的通货膨胀并无显著影响，同时，货币政策指数对危机期间和危机后的经济增长都不存在显著影响；财政政策指数(FPI)对危机期间的经济增长具有显著影响，对通货膨胀水平不具显著影响，但长期中扩张性的财政政策对经济增长不存在正向作用，同时其财政赤字所造成的负面作用，如加剧通胀等逐渐显现(马勇、陈雨露，2012)，因此，在存在“滞胀”的失衡中，采取扩张性的货币政策不能有效地刺激增长，只能刺激通胀，对于抑制通缩有效，但对刺激增长无效；采取扩张性的财政政策能够有效地刺激短期增长，但不能影响长期增长，长期里反而会加剧通胀等赤字的反效应，这就要求在财政与货币政策反方向组合时，采取扩张性的财政政策与紧缩性的货币政策相互组合，以扩张性的财政政策刺激短期增长(同时又不因此加剧通胀)，以紧缩性的货币政策抑制通胀(同时又不因此抑制增长)，从而缓解经济的“滞胀”。不能相反，采取紧缩性的财政政策与扩张性的货币政策相互组合，因为，紧缩性的财政政策短期里会显著抑制经济增长，扩张性的货币政策在短期里则会显著加剧通胀，从而加剧经济的“滞胀”。

　　 但是，从供给管理的要求来看，或者说从长期看，如果国民经济失衡长期存在“滞胀”(或称双重风险)，则财政政策与货币政策的松紧搭配反方向组合便更加复杂，扩张性的财政政策应及时退出，其退出的时机既要考虑市场力量复苏的程度，同时还要考虑前期财政政策扩张的力度，力度越大，形成的滞后性财政赤字负效应越大，越应及早退出。因为扩张性的财政政策在长期里对经济增长作用逐渐减弱，反而由财政赤字形成的通胀压力在长期里会释放出来，加剧通胀，而紧缩性的财政政策在危机低谷后的长期复苏中，对抑制通胀具有积极作用；在这种条件下，货币政策是紧缩还是扩张?重要的在于，不仅要视需求管理的需要，而且要视供给管理的要求，虽然货币政策在危机后更长时期中对通胀水平影响不显著。从抑制通胀来看，可以相对前期从紧的货币政策适度放松，但要求在供给方面，存在市场性的投资机会，或者说经济中的投资需求逐渐恢复，同时，从供给意义上的投资收益率(有效的投资机会)提高的项目在增加。在这种条件下，可采取相对紧缩性的财政政策与适度宽松的货币政策的组合，但若同时在供给方面存在较严重的产能过剩，缺乏有效的新的投资机会，原则上，货币政策就不应当扩张，而应采取稳健的，甚至具有一定从紧性的货币政策，因为，在这种条件下扩张性货币政策尽管从需求意义上不会显著拉动通胀，但从供给意义上对经济增长的质量会带来损害，产能过剩表明经济中缺乏有效的投资机会，扩张性的货币政策只能加剧低水平的重复投资，或者在实体经济缺乏升级空间的同时，迫使资金涌入虚拟经济，导致资产价格泡沫上升。相应地，这时的财政政策应当延缓退出，因为财政与货币政策双紧缩势必加剧经济下行，在存在“滞胀”双重风险的条件下，财政政策继续保持扩张态势是必要的，但不宜过于强烈，以减轻通胀的压力，尽可能扩大扩张性财政政策对增长的作用，延缓其在长期中对增长作用的递减速度，同时，控制其所形成的通胀压力上升的程度。在这种状况下，可考虑采取适度扩张的财政政策与稳健的货币政策的组合，我国现阶段双重风险存在的条件下，恰恰在供给方面存在严重的产能过剩，而且在货币市场上，尽管由于货币流通速度低，进而流动性显得不足，但M2存量仍然维持在较大规模，货币市场上实体经济对于货币的有效需求不足的矛盾仍较突出，在财政与货币政策采取松紧搭配组合中若采取扩张性货币政策，一方面与我国货币市场上供求失衡特点不相符，另一方面难以刺激实体经济对货币的有效需求，只能加剧产能过剩，必须通过供给方面的创新和结构升级，才能真正实现有效增长，因此，采取适度扩张的财政政策与稳健的货币政策是合适的。

　　 注释：

　　 ①刘伟，苏剑：《“新常态”下的中国宏观调控》，《经济科学》2014年第4期。

　　 ②潜在增长率取决于资本增长率、全要素效率增长率(含技术进步、人力资本、制度创新等因素的贡献)和劳动力增长率，在这三类因素中，我国现阶段只有劳动力增长率开始下降，为负值，但劳动力增长率的下降是缓慢的，而且原本也不高，对经济增长率的贡献本来不大，其他二项因素，似乎并没有足够的事实表明其出现了下降。

　　 ③刘伟，苏剑：《中国经济增长目标的确定》，北京大学经济研究所宏观经济分析组《内部简报》2014年6月号。

　　 ④实际上，上世纪80年代美国里根政府提出的“供给革命”，也是为提高政府治理“滞胀”的能力，尽管后来中途停止，主要是担心对自由市场经济制度的过度否定。

　　 ⑤刘伟，苏剑：《供给管理与我国现阶段的宏观调控》，《经济研究》2007年第2期。

　　 ⑥刘伟，苏剑：《供给管理与我国现阶段的宏观调控》，《经济研究》2007年第2期。

　　 ⑦刘伟，苏剑：《供给管理与我国现阶段的宏观调控》，《经济研究》2007年第2期。

　　 ⑧刘伟，苏剑：《供给管理与我国的市场化改革进程》，《北京大学学报》2007年第5期。

作者介绍：刘伟(1957- )，男，北京大学教授，博导，常务副校长，北京 100871