公共政策学的概念体系

公共政策学的概念体系

公共政策学基本的学科要素，即研究对象、概念体系和研究方法。

公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。核心概念是政策分析中不可或缺的概念。公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。对于这一概念集，如果其中的一个概念搞错了，那么分析、推理、判断等一系列思维就跟着发生根本性错误，并最终导致决策失误或得出错误的研究结果。

公共政策学的核心概念是由这样一些概念构成的：第一组：公共政策、政策构成、政策功能；第二组：政策系统、公共权力、政策过程；第三组：政策问题、政策诉求、政策议程；第四组：政策目标、政策方案、政策选择、政策决定、政策宣示；第五组；政策执行、政策变通、政策资源、政策效果；第六组：政策持续、政策变动、政策终结、政策周期；第七组：政策对象、政策环境、政策反馈；第八组：政策分析、政策预测、政策评估、政策咨询。

公共政策学的次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。例如，系统议程和政府议程是政策议程的子概念；政策宣传、政策实验、政策执行再决策、政策执行偏差是政策执行的子概念；政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减是政策终结的子概念；等等。次级概念的形成和使用是公共政策学的研究不断深化的表现。大量的次级概念直接来源于某一位学者的某一项公共政策个案研究，往往在概括公共政策的共同本质和揭示普遍规律上具有不成熟性，因此它们在这个学科的概念体系中的地位是不稳定的。

公共政策学概念体系的边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学（特别是它的二级学科决策科学）、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中“拿过来”的。例如，与政策模型相关的一系列概念——完全理性模型、有限理性模型、垃圾桶模型，等等，取自管理科学和决策科学；系统分析和系统仿真决策的概念取自系统科学；有关定量方法的一系列概念都取自统计学，等等。我们之所以称这一类概念为边际概念，是因为仅凭这一类概念还不能判断公共政策学已经形成自己的概念体系。但是，这一类概念运用的效果却未必是边际性的，实际上往往对学科发展有重大推动作用。

公共政策学的核心概念：

第一组：公共政策、政策构成、政策功能；

1、公共政策P109

我们对公共政策给出如下定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点：

第一，公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征。

第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现——它表征公共权力机关想干什么、为什么干、怎样干，不想干什么、为什么不想于。所以，公共政策具有权威性和强制性。

第三，公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。

第四，公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。

第五，公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。

第六，公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们要求政府介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。

公共政策是公共权力机关的意志和能力的集中体现，是公共权力机关实行治理和变革社会的方案或蓝图，是公共权力机关针对社会生活的各个领域的公共问题而采取的一种行动纲领。政府通过制定和实施公共政策来执行国家职能，制定政策和实施政策是政府存在的基础。由于现代国家的政府在横向结构和纵向结构上权力配置的形式的差异，公共政策的形式构成也就有所不同。由于政策作用于对象的广度与深度、时间与空间、方式与方法上的差异，公共政策在内容构成上也就有许多类别。尽管如此，各不相同的公共政策仍然具有共同的本质、特征与功能。

2、政策构成P114、P135

公共政策是由不同的部分构成的。从形式特征上看，一般地说，公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形式构成的，在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成的。但是，由于世界各国的政治体制互有差别，所以公共政策的形式构成就有所不同，这种不同在横向结构上主要有两点：①司法机关是否有权制定政策？也就是说，是否有司法决策存在？②执政党的政策是否可直接成为公共政策？现在我们分别对当代美国和中国的公共政策的形式构成做一介绍：

公共政策的内容构成指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。在这里，政策效力的差异指的是政策作用于对象的广度与深度、时间与空间、方式与方法上的不同。这种差异是决策者或政策分析者的主观认定，而主要不是指政策的实际效果的不同。

可以从不同的角度来认识公共政策的内容构成，这里着重介绍三种，而对其他几种只作简单介绍。

（一）元政策、基本政策、部门政策

１．元政策元政策，或者叫作总政策（以及总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体用以指导一定历史时期全局性行动的高度原则性的指针。

２．基本政策针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称作基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。基本政策衍生自总政策，是总政策在某一领域或方面的延伸和具体化；同时它又是该领域或方面的元政策，对该领域或

方面的具体政策起管总的、统摄的、统帅的作用。“基本政策是总政策的具体化，是具体政策的原则化，是连结总政策和具体政策的中间环节。”基本政策一般反映统治阶级的价值观和政治信仰，其中包括政策制定者的价值观和政治信仰。

３．部门政策为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称作部门政策，也被称作具体政策或方面政策。它是针对特定而具体的政策问题做出的政策规定，社会生活的各个领域都有许多具体政策，而且通常都用政府文件的形式做出具体规定。部门政策由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策。社会生活越具体，就越变动不居、千姿百态，因此作为人们行为规范的政策既需要细致入微、具有可操作性，又需要留有余地、具有适度的灵活性。从分类的角度说，元政策和基本政策之外的所有政策都可以视为部门政策。元政策、基本政策、部门政策的区分具有相对性；同时部门政策又可分为若干等级层次，高一层次的部门政策相对低一层次的部门政策而言，又具有统摄的作用。

（二）战略、策略、战术

属于同一政策体系的各项政策，就其时间效力而言，可以划分为即时的、短期的、中期的、长期的政策；就空间效力而言，可以划分为全局的与局部的政策。将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。

（三）依政策的社会内容的不同，公共政策所进行的分类：

依政策的社会内容的不同，公共政策可划分成如下基本的类型：

１．政治政策

２．经济政策

３．社会政策

４．教育、科技、文化政策

（四）政策内容的其他分类方法

真正意义上的类型划分，除了前面谈到的三种外，还有以下几种：

１．单目标政策与多目标政策

２．程序性政策与非程序性政策

３．初始政策和反馈政策

４．确定型政策与不确定型政策、风险型政策与竞争型政策

５．鼓励性（扩大性）政策与限制性政策这

６．积极型政策与消极型政策

７．能动型政策与被动型政策政策

８．分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策

９．分配性政策、限制性政策和再分配性政策

10．实质性政策与程序性政策

11．物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策

3、政策功能P163

制定政策和组织实施政策是公共权力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定。公共政策的主要功能有以下四种：

１．管制功能

政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。这就是政策对政策对象的行为所具有的管制功能。这种功能是通过政策的（或法律）条文规定表现出来的。通常采取两种做法来设定政策的管制功能：①条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。②条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。

２．引导功能

为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性，这就是政策的引导功能。引导功能是政策的积极性功能。公共政策的引导是行为的引导，也是观念的引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。

３．调控功能

公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节与控制。而政策的调控功能，指的就是政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系上。政策的调控功能有直接和间接两种形式，并且常常表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面。和公共政策的引导功能一样，它的调控功能也有正向和负向、积极和消极之分。

４．分配功能

从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？在通常情况下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致者、最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者。

美国政治学家阿尔蒙德和鲍威尔从结构功能主义的方法论出发，提出了功能三分法方案，即系统功能（包括政治社会化、政治录用。政治沟通）、过程功能（包括利益表达和综合、政策制定和政策实施）、政策功能（包括提取、限制、分配与输出），并用“政治生产力”进行概括和总结。他们所说的政治生产力实际上就是政府能力，即政府在环境中的一切行为都可以看作为一个整体，在环境多种刺激、压力甚至挑战下，政府能否应付或适应这些挑战，以及取得成功的程度。

第二组：政策系统、公共权力、政策过程；

1、政策系统P166、P52

从系统论的观点出发，我们可以把公共政策系统界定为一个由若干政策要素组成的整体及其与政策环境之间相互联系、相互作用的社会政治系统。一方面，系统内部各政策要素之间相互依赖、相互作用、相互制约；另一方面，各政策要素又与政策环境不断进行着物质与能量交换，从而使公共政策系统成为动态的、开放的系统。

公共政策系统是一个内部职能既有分工又有协作的网络系统。从结构的角度看，科学化、现代化的公共政策系统是由信息、咨询、决策、执行、评估、监控、反馈这七个子系统所构成的社会巨系统，涉及到从中央到地方的各级各类相关政策机构及其运行机制。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，一方面，它们按照各自的分工，相对自主地进行工作；另一方面，它们又紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常、顺利地运行。

公共政策系统属于社会巨系统，其构成要素有：①政策主体系统。该系统由三个子系统组成，即政策制定系统、政策执行系统和间接主体系统（公民、利益集团、非执政党等）。②政策支持系统。该系统包括四个子系统，即信息传播或沟通系统、政策监控系统、政策咨询系统和政策评估系统。决策支持系统也就是为政策的直接主体所用的专家系统。③反馈系统。

对政策系统的研究，从研究者来说有四个突出的问题应予重视：

１．直接的政策制定系统中决策者的类别差异

２．公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性

３．公共政策的直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性

４．公共政策制定系统内部的结构

2、公共权力P150

到了原始社会末期，随着私有制的产生和社会分裂为两大对立的阶级，就必然产生出以维护法律为职责的机关——公共权力，即国家。国家以及履行国家职能的专门组织即政府，作为凌驾于社会之上的“和

人民大众分离的公共权力”，为解决公共问题而制定的行为规范和行动方案，对社会全体成员来说具有普遍适用性。

国家是产生于社会而又在表面上凌驾于社会之上的“特殊的公共权力”，它在本质上将公众的权力变成了支配公众的权力。国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种资格的获得则是社会事务分裂为公共领域（公域）和私人领域（私域）、社会公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。国家权力作为公共权力所具有的基本职能是实行政治统治和社会管理。恩格斯认为这两种职能之间的关系是：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”国家权力通过制定公共政策来履行其政治统治和社会管理职能，因此公共政策在总体上是国家意志的体现，它在全社会所有成员间进行“价值的权威性分配”，并对他们的行为具有普遍的规范作用与约束力。

就组织的结构和功能而言，当代中国的共产党组织与其说接近于一般意义上的政党，不如说更接近于一般意义上的政府。也就是说，共产党组织事实上成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心。

3、政策过程P56

从某种意义上说，公共政策过程就是信息的获取、加工、传递、流动、转换与利用过程。

所谓政策过程的理性化，即公共政策的制定必须以科学的精神，经由合法的公共权力机关，经由合法的程序，获得其合法性和强制力。

所谓科学决策或决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础对未来做出预测、判断和抉择

政策过程的专业化，随着政策问题的日益复杂化，决策难度不断增加，专业技术人员开始大量加入决策者行列，一方面填补了直接决策者的职责与实际能力之间的差距，另一方面又为公共政策系统的正常有效运行服务，从而使决策专业化的趋势越来越明显。

第三组：政策问题、政策诉求、政策议程；

1、政策问题P218

我们认为，所谓公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。

政策问题（政策要求）：决策者在特定时间段所面临的问题可谓纷繁复杂、形形色色，但并不是所有的问题都能引起政策制定者的重视。只有在满足了特定条件后，某一问题才能转化为政策问题，这些条件大体可以分为两组：第一，从客观方面说，政策问题必须具有公共的性质。如果一个问题只涉及个人事

务或个人利益，那么它就是私人问题。只有当同一私人问题高频率出现，才能成为社会问题。如果社会问题不仅关涉当事人，而且影响、波及相关的社会群体，受到社会关注时，那么社会问题就具有了公共的性质，需要公共权力机关制定政策进行处理。因此，政策问题首先是一种客观存在的、有必要解决的状态。第二，从主观方面说，政策问题必须明确表达出来，并且引起了政策制定者的足够重视。即使某一问题非常严重，但如果没有得到明确表达，就不能成为政策问题，至多只能是一种潜在的社会问题；政策问题也是一种能够为人们，尤其是决策者所能觉察到的、可认知的状态，否则就不可能进入政策议程。总之，当且仅当存在一种可以确认的客观情势、出现强烈的公众诉求、形成明显的政策需要时，政策问题才会最终形成。

2、政策诉求P222

所谓政策诉求，就是作为公共政策的直接主体的公共权力机关以外的社会行为主体提出的要求政府对某一社会问题采取行动或不采取行动以及采取何种行动的主张。政策诉求也被称作政策要求、政策倡议或政策主张。

3、政策议程P234

政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。

在现代民主国家中，政策议程通常分为如下两大类：

１．系统议程，系统议程才又称公众议程。

２．政府议程，政府议程通常比系统或公众议程要正规，所以又称正式议程。

政府议程的类型主要有两种分法。一是按照议程项目的新旧状况，分为旧项目和新项目。二是按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，可分四种阶段性类型：①界定议程；②规划议程；③磋商议程；④循环议程。

系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的。

按政策问题的重要性程度分为实质性议程和象征性议程两大类。实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。这些问题常常引发社会和决策者的高度重视和激烈争论。象征性议程则指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程。

第四组：政策目标、政策方案、政策选择、政策决定、政策宣示；

1、政策目标P242

政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。

政策目标具有对问题的针对性和对未来的预期性两大特征。

2、政策方案P247、P392

所谓政策方案，即为实现政策目标，设想采用的多种方法、手段，以及达到目标的步骤。对这些方法、手段、步骤进行系统表述的文本被统称为备选方案。为了便于决策者制定出优质的政策，需要拟制一定数量的备选方案以进行对比和选择。政策方案是政策规划的产物；通常，也是政策分析的结果。

所谓政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。也就是说，它应将问题界定、目标确定、政策抉择等从“政策规划”这一概念中剔除出去。

政策分析（设计方案）：面对复杂的政策诉求和政策问题，公共决策者需要按照一定的原则，组织以有关政策问题专家为主体的特定政策分析组织，由他们根据一定的理念、运用一定的技术和方法，对政策问题进行比较研究、预测研究、可行性研究等等，以此作为决策者采取行动或不行动的依据。通常，政策分析的结果会提出若干种可能的备选方案。

3、政策选择P261、P210

公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。这一过程是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段。也正是因为这一阶段十分重要，任何一个国家都会对自己的公共政策抉择问题做出一定的程序化和法制化的规定。也正因为如此，我们才可以说，公共政策的抉择实际上就是将有关政策加以合法化采纳的过程。尽管不

政策选择：政策决定者根据自己对进入政策议程的政策问题的经验判断、价值偏好以及当时的客观情势，综合权衡利弊、对比分析各种备选政策方案，从中择优，选择自认为最佳的政策方案。

4、政策决定P210、P122

政策决定：即在经过政策选择后，政策决定者最终做出的，用以确立公共政策行动的法律地位、指导公共政策的活动方向、确定公共政策的活动内容的决定。政策决定包括了公共权力机关发布的法律、法令、命令、规章和司法解释等多种形式的决定。一般而言，政策决定常常是各种政治角色互动的过程；尤其是重大的政策决定，通常都是多种政治力量共同作用的结果。但在某些情况下，那些意志坚定、个性强悍的领袖人物的个人决断力也会发挥巨大的作用。

就政策科学而言，不仅命令、条例等都属于决定的范畴，而且决议、决定的区别也不具有实质意义。我们不妨把它们都称作“决定”，即认定政策问题并择定解决问题的行动方案和界定人们的行为规范。在这一含义上，不仅人大行使决定权，而且行使任免权、监督权，都属于做决定。具体而言，“人大决定”包括：第一，全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的那些行为。第二，人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。第三，人大及常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。第四，地方人大中除了有权制定地方性法规、自治条例和单行条例者外，其他县以上各级人大及其常委会和乡（镇）人大做出的全部决策。

5、政策宣示P210

政策宣示（政策声明）：即法定政策主体依照法定权限和程序，通过法定的或约定俗成的方式，正式向公众发布政策决定，如记者招待会、白皮书、文件、宪报等。从最广泛的意义上说，政策宣示包括了所有公共权力主体关于公共政策的公告。相关权力主体或者由于价值判断标准上出现的混乱，或者出于某种特殊考虑，或者由于直接参与决策的有关方面在某些政策要点上相互对立而又愿意达成某种妥协，政策宣示也有可能模棱两可、含糊不清，甚至前后错位、自相矛盾。

政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的，是政策的主体与客体之间复杂的互动过程。

第五组；政策执行、政策变通、政策资源、政策效果；

1、政策执行P273、P210

公共政策执行是公共政策方案被采纳之后，把政策内容转变为现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。公共政策执行本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。

政策执行（政策输出）：泛指政府为实现政策宣示的内容所采取的全部行动。如果说政策宣示是政府所“言”，那么政策执行就是政府所“行”，即在行动层面上与各种行为主体实际发生关系的所有行为。一般情况下，政策执行与政策宣示是一致的；但由于多种复杂的主观的或客观的情势，政策主体实际所采取的行动与政策宣示的内容会存在一些差别。换句话说，政府所说的未必都是政府所做的，政府没说的未必都是政府未做的。

2、政策变通P279

公共政策作为指导社会发展、规范人们行为的准则和依据，具有原则性、时效性和灵活性等基本特征。政策变通就是原则性、时效性和灵活性辩证统一的关系在政策执行过程中的具体体现。“求神似，去形似”是合理、正确的政策变通形式，而“既不求神似，也不求形似”则会导致对政策的误解和歪曲。

3、政策资源P296

政策执行资源是指政策执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下几个方面：１．经费和人力，经费和人力是两种最基本的政策资源。２．信息，信息也是影响政策执行活动的一个重要变量。３．权威，权威是政策执行的一种特别重要的资源。权威本身具有下述功能：①权威是下属表示顺服、诚意地接受某项指令而予以执行的影响力；②享有权威的人或机构一般都具有某方面的专长，在政策执行上可提供丰富的经验和专业知识指导；③权威是工作指派、工作指导以及工作控制的心理基础４．执行保护，执行保护是指执行机构和人员在法律通则的范围内执行政策，其机构、人员和工作的权力依法受到保护。

政策资源，即系统本身实现价值的条件；包括人力资源、财物资源、信息资源、权威资源等；

4、政策效果P328

政策效果就是政策执行后对政策客体及环境所产生的影响。

在运用政策效果来评估政策时，必须将政策效果同政策目标与政策输出区别开来，克服在政策效果理解上的两种片面观点：一是将政策效果同政策目标等同起来，认为政策评估不过是某项政策在完成其预定目标方面所产生效果的一种客观的系统的检测。这种认识的片面性在于它将政策评估的范围局限于政策预定目标的实现上，而忽视了对其全部效果的考察。在实际生活中由于政策活动涉及面广，参与者多，因而带有很大的不确定性，有时政策实施过程可能对并非预定的环境、团体、个人产生效果，这种效果超乎政策主体原来的目标的期望，成为一项政策的副产品。有时一项政策的执行无法收到预期效果，反而出现意想不到的结局，并且这种非预期效果甚至会占据突出的地位。二是将政策效果与政策输出混为一谈，将政策评估仅仅视为对政府行为的一种检测，忽略与政府行为相关的各种环境的变化。政策效果的内涵须包括这样几点：①政策预定目标的完成程度；②政策非预期影响；③与政策行为相关的环境的变化；④投入政策的直接成本和间接成本。

政策效果评估的主要内容是：考察和研究政策运行中所产生的全部结果；解释政策运行好坏的原因；通过对比不同地区和不同部门政策执行中的差别，以及与国外同类政策执行情况的比较，说明在什么情况下能达到最佳的执行效果；政策目标受阻井产生负效果的原因，如何克服这些障碍，消除负效果；等等。

第六组：政策持续、政策变动、政策终结、政策周期；

1、政策持续P355

所谓政策持续泛指一个处于均衡状态的现行政策由原来的执行机构按照既定的方式沿着既定的方向继续得以实行。

2、政策变动P359

政策变动可被看作政府决策者对冲击因素主动反应所形成的政策创新和被动反应所作的适应性调整。在政治运行过程中，政策变动总是和政策均衡状态交替出现，沿着一定的轨道循环流动，形成一定的政策周期。

按照政策均衡理论，当推动既定政策安排和政策结构的因素占优势而相反取向的力量又无力改变政策现状时，或者与来自体制内部和外部的冲击保持力量平衡时，政策处于稳定状态；而当冲击因素成长起来并取得优势地位时，就产生了强烈的政策创新需求，并在一定条件下导致某个政策甚或一系列政策发生变动。政策的变动有两种类型：断裂型和渐进调整型。断裂型的政策变动意味着原政策的中断或终止，它可能被废除，也可能通过创新，使原政策的原则和精神在新政策中得到体现。它是原政策的部分或全部终结。这一点我们将在下一节讨论。关于渐进的政策调整，不同学者的看法略有差异。有的人认为：“所谓政策调整，是指对实施过程中的政策作出某些必要的补充或删减，修订或修改，调整或更新，使其更加完善和科学。政策调整是政策实施过程的有机组成部分，是完善政策的重要环节。政策调整实际上是实施过程的暂时中断，是政策过程回复到政策制定阶段的延续。”也有人说：“所谓政策调整，是依据政策评价的结果，对实施中的现行政策采取补充、修正和终止的动态过程。

3、政策终结P365

所谓终结是指某一事物在时间或空间上的终止或结束。世间万物都要遵循从产生到发展再到衰落和死亡（终结）的自然规律。在人的日常生活当中，终结现象也颇为普遍，诸如死亡、离婚、退休、破产等

都属于终结的行为。公共政策同其他事物一样，也有终结的时候。按照Ｐ．德龙的说法，政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过审慎评估的过程，而加以结束或终止”。Ｇ．Ｄ．布鲁尔将政策终结定义为：“政策与计划的调适，大凡政策与计划无法发生功能或已成为多余与过时、甚至不必要时，则将政策与计划予以终止或结束。”由此可知，“政策终结这个概念隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止、机关组织的裁撤”，同时它也是“新期望的提出，新规则、惯例的建立，崭新活动的展开，机关组织的更新与发展”。因此，政策终结不但意味着旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。一般说来，导致政策终结的原因有两个：一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行将带来不良后果，因此必须予以终止。由此，我们将政策终结定义为：政策终结是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。

4、政策周期P375

所谓政策周期，指的是公共政策的主体与客体以及作为它们之间互动结果的政策过程所经过的一个循环。它以政策过程的完成阶段即政策的调整或终结为标志，往往是一个周而复始、连续不断的循环过程。

一、政策周期类型

政策周期由于所涉及的范围不同，可以分为阶段性政策周期、功能性政策周期和反复性政策周期三种。

第七组：政策对象、政策环境、政策反馈；

1、政策对象P312、P169

什么是公共政策对象？公共政策的目标是多种多样的，但这种目标总要表现为对一部分个人、群体或组织的利益进行分配或调整，表现为对一部分个人、群体或组织行为的指导、制约或改变。这些个体、群体和组织就是政策对象，即政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。

把公共政策所要处理的社会政治问题及其发生作用的对象，即社会成员，称为公共政策的客体。 公共政策的客体，即公共政策发生作用的对象，或者说，公共政策主体就哪些问题制定政策。公共政策总是针对特定的事件、问题或社会团体而规定的行为准则。因此，可以从“事”（政策所要处理的社会问题）和“人”（政策发生作用的社会成员）两个角度来认识政策客体。

2、政策环境P393、P176

即公共政策系统的环境

系统以外的所有事物都构成了系统的环境，二者之间存在着既可以分辨又可以渗透的界限。公共政策系统的环境是由自然环境、社会环境、国际环境三大子系统构成的。公共政策，特别是国策是以政策主体对国情的认知和判断为基础的。因此，国情与国策的关系，也就是公共政策系统与其环境的关系。

公共政策系统的环境具有三个特点：一是高度复杂性。公共政策的环境几乎无所不包，既有自然的，也有社会的；既有物质的，又有精神的；既有国内的，也有国际的。这些因素类型多样而又相互联系。二是巨大差异性。不同的决策者面临着完全不同的政策环境：既有地理位置、辖土规模、地形地貌、气候资源等自然环境方面的区别，也有社会结构、经济发展、历史传统、民族文化等方面的差异。三是历史变异性。从社会变迁和历史发展的角度看，公共政策的环境经历了巨大变化，这种变化既表现在人对自然的改造能力的不断提高，也表现在社会政治制度的演化，还表现在国际环境的变迁上。公共政策环境的高度复杂性使公共政策的制定更为不确定，巨大差异性使不同决策呈现出不同的特点，历史变异性则需要决策适应时间的变化，及时做出相应的改变和调整。正确识别政策环境，有助于决策者做出准确的判断，实现政策优化。

环境。制约或影响公共政策的制定与实施的所有外在因素被统称为环境因素。其中包括：经济环境、政治环境、社会环境；或者将它们划分为国内环境与国际环境。

3、政策反馈P175、P53

所谓政策反馈，就是指对政策在实践中的执行情况进行信息反馈。它是一种积极的、有意识、有目的的政策行为。

反馈子系统是一个由人、机（用于信息的处理和传递）两部分组成的相对独立信息传输综合体，也是一个多层次、多网络、纵横交错、通达灵便，能够有效地、系统完整地收集和传输信息的系统。反馈子系统的功能是：第一，为决策子系统进行科学决策提供信息依据。。第二，客观、准确、灵敏、迅速地向决策子系统反映政策运行过程中的真实情况。第三，反馈子系统传输的信息也是对政策实施有效控制以达到预期目标的最佳手段。

公共政策系统属于社会巨系统，其构成要素有：①政策主体系统。②政策支持系统。③反馈系统。反馈首先来自对象系统。反馈也来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境。最后，反馈也来自政策支持系统，特别是监控系统和评估系统。

第八组：政策分析、政策预测、政策评估、政策咨询。

1、政策分析P390、P210

公共政策分析是指政策分析人员和决策者把科学的知识和方法应用于政策的选择和实施问题的解决，是在公其政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。其范围既包括政策内容，又包括政策问题的形成、政策规划及政策的合法化、政策的执行与结果等阶段的政策过程。公共政策分析的目的在于寻找解决公共问题的适当方案。

政策分析（设计方案）：面对复杂的政策诉求和政策问题，公共决策者需要按照一定的原则，组织以有关政策问题专家为主体的特定政策分析组织，由他们根据一定的理念、运用一定的技术和方法，对政

策问题进行比较研究、预测研究、可行性研究等等，以此作为决策者采取行动或不行动的依据。通常，政策分析的结果会提出若干种可能的备选方案。

2、政策预测P424

１．什么是公共政策预测

预测是指研究人员通过运用已有的信息，对未来的社会状况和结构进行描述，并通过一定的方法，对各种信息予以加工和转换，以对未来产生影响的过程。

公共政策预测，就是政策研究人员运用预测科学的理论和方法，运用已有的信息，对未来各个政策领域和各个阶段政策的需求情况、发展趋势以及变化规律进行分析和研究，得出相应的结论，并对未来产生影响的过程。作为公共政策研究中的一个重要内容，政策预测是一项十分复杂、综合性极强的工作。

3、政策评估P319

现代意义的政策评估兴起于20世纪60-70年代的美国，它从一开始就存在两个层面即价值判断层面和技术分析层面的分野。但是在相当长的一段时间里，政策评估在主流上一直倾向于事实层面的技术分析，主张应用实证技术方法来检查和测定政策目标与政策结果之间的对应关系。在这种理念的指导下，政策评估的分析侧重集中于效率、效能、效益一类问题上，而忽视了对政策本身的伦理考量和价值的判断。世纪年代，一些研究者开始对这种倾向的合理性提出了质疑。他们提出，效率、效能固然重要，但不首先弄清楚政策的正当性、公正性、社会性等问题，评估其效果无异于本末倒置。他们认为政策评估本质上是价值评估，而价值评估的重要内涵则在于其政治本质。

什么是政策评估？学术界大致有四种回答：第一种观点认为政策评估主要是对政策方案的评估。第二种观点认为政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估。第三种观点认为政策评估就是发现误差，修正误差。第四种观点认为政策评估的着眼点应是政策效果。本书兼采第二种和第四种观点，认为政策评估须以“政策效果”为核心概念，评估的宗旨是确定某一既定政策是否做了或者在多大程度和范围做了它打算做的事情；而要达此目的，须立足于政策过程的最后一个阶段，回过头来考察政策的各个阶段、各个环节。也就是对全过程进行评估。因此，本书对政策评估的界定是：所谓政策评估，就是依据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效率、效能、效益及价值进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度。

简言之，政策评估就是依据一定的标准对某项公共政策做出价值判断。

4、政策咨询P430、P431

咨询的一般含义是询问、商讨和谋划。中国传统的咨询活动一直停留在经验性阶段。这种咨询活动一般被叫作经验咨询。

现代意义上的政策咨询是现代社会发展到一定阶段的产物。公共政策咨询是指咨询人员根据政策主体或对象的需要，以其专门的知识，运用现代分析方法和手段，进行调查、研究、分析、预测和评估，客观地、独立地提供最佳的或几种可供选择的政策方案，为咨询者提供服务的活动。

１．政策咨询的类型

按照政策咨询的性质和功能，可以将其分为决策咨询与政策信息咨询两个主要类型：

（１）决策咨询。

（２）政策信息咨询。