论我国非公募基金会的发展现状_问题与对策分析

实 践 与 探 索

INTELLIGENCE

论我国非公募基金会的发展现状、问题与对策分析

南京师范大学 苏程程

摘 要：近年来，我国非公募基金会整体呈现较好的发展势头，但同时也存在诸多问题，包括内部管理机制不完善、资金来源不稳定、社会公信力不足等。因此，非公募基金会一方面要把握好现阶段良好的发展时机，发挥优势；另一方面也需要针对问题，积极寻求应对之策，包括“战略公益”道路、基金会问责机制以及“校会合作”人才培养模式等。

关键词：非公募基金会 发展现状 问题 对策

按照《基金会管理条例》规定，基金会是指利用自然人、法人或其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。基金会分为面向公募捐赠的基金会（以下简称公募基金会）和不得面向公众捐赠的基金会（以下简称非公募基金会）。

从总体上看，我国的非公募基金会还处于发展的初级阶段，非公募基金会的组织规模、捐赠机制、法律制度等方面需要在实践中进一步予以完善。同时，我们也需要充分意识到非公募基金会的有序发展对于调动社会资源、调节贫富差距，缓和社会矛盾、促进社会公平等方面都具有重要意义。

一、非公募基金会的发展现状

从1981年7月28日，我国第一个公益基金会中国儿童育中的大学语文教育则被人关注的更少一些。目前在国内只有一部分从事在高等职业教育一线的大学语文教师对此现状进行调查、研究、努力尝试课程改革。但无论从资历上、理论上都达不到相应的高度，缺少权威性。

三、针对高职院校大学语文现状施行的实际策略

1、教师应增强改革、服务意识。大学语文要秉承培养专业人才人文素质的使命，我们现在提倡学科与学科之间、领域与领域之间的相互渗透与融合。在这样一个时代背景之下，作为非专业课的大学语文也必须紧跟时代潮流，理所当然的与专业课紧密结合起来，以专业课为中心，为专业课服务。教师必须首先树立这样的观念，语文不应该是一门孤立于其他学科的课程，要想保持语文的活力，巩固它现有的地位，只有不断与专业课融合，大学语文要与专业结合起来，学以致用，为专业服务，就必须找准与专业教学的结合点。

2、对高职院校大学语文重新定位。由于专业课的难度和对学生要求不断提高，学生学习压力逐渐加大，学习语文

少年基金会成立开始，我国基金会已经走过了近30年的发展历程。非公募基金会历史的开始，准确的说，应该是从2004年《基金会管理条例》条例发布之日起。随着新《条例》的颁布，首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会。由于成立非公募基金会门槛相应降低，客观上达到了鼓励民间力量积极参与成立非公募基金会的结果。

笔者通过对《2008年中国非公募基金会发展报告》（以下简称《报告》）和“基金会中心网”提供的相关数据信息予以总结归纳，从历年数量、资金来源、公益支出、地域分布状况以及活动领域五个方面具体说明非公募基金会的发展现状。

1、历年数量呈上升趋势

据外语专业特殊性选择合适的篇章。像古诗文的选择可以从两个方面考虑：一是语言精练；二是文学性较强。语言精练是针对外语专业对语言掌握的高标准，文学性强是考虑到提高学生的文学鉴赏力。

参考文献：[1] 习陈蔚：《重视大学语文教学：提升母语文化素养》，《考试周刊》，2007 (43)。

[2] 卢毅：《当前大学语文教学的四大误区及其解决策略》，《教育与职业》，2007 (24)。

[3] 齐森华：《当前大学语文教学中存在的问题》，《中国教育报》，2007-01-10。

[4] 夏中义：《大学人文读本》，广西师范大学出版社，2002年。

[5] 善武：《大学语文：问题与探索》，《中华教育教学》，2004（8）。

[6] 顾云虎：《体会“语文素养”》，《语文建设》，2002（1）。

作者简介：张颖慧，1983—，江西九江人，江西财经职业学院助教，研究方向：大学语文。

的积极性也就明显不高。因而作为对专业学习起基础作用的大学语文也就不能发挥应有的作用。大学语文只有根据专业教学特点重新定位，才能为培养出高智能、高素质的应用型人才发挥应有的作用。

3、构建多元的课程评价体系。因为“语文”更多意味着修养和素质，这些都是潜移默化的过程和结果、很难量化的。大学语文的思考题目应该是多元的，不一定要有绝对的标准的答案，而是要让学生产生发散性的思维。学习的兴趣、习惯、方法这些非智力因素，虽不是语文学习本身的内容，却与语文学习活动及其效果有十分密切的关系。如果重视对学生这方面的评价，更能发挥对学生学习过程的指导作用，提高学生自我教育的能力，激发学生的学习热情，进而促进学生的创造性学习。而目前这方面因素很难进入评估范围。

4、编写、选择高质量教材。大学语文教材应该既保持语文课本培养人文精神、提高语言交际能力的使命，又要注入新鲜血液，突出专业特点。例如，编订适合外语专业的教材最重要的是根

274

实 践 与 探 索

《报告》显示2005年，我国有公募基金会721家，非公募基金会253家。截止至2008年底，中国共有基金会1579家，其中公募基金会936家，非公募基金会643家。2009年，非公募基金会达到846家。根据基金会中心网截至2011年6月16日的数据，全国目前共有2267家基金会，其中公募基金会1124家，非公募基金会1143家。

2、捐赠成为主要资金来源

由于非公募基金会自身的性质，捐赠毫无疑问成为其活动资金的主要来源。《报告》显示，截止至2008年底，以在民政部登记的39家非公募基金会为例，其平均注册资金为3905万元（同期的82个公募基金会为均值1666万元），2008年收入为143.73亿元（其中净资产37亿元），其中捐赠收入占91.6%，其次是投资收益，而服务所得及政府资助不超过1%。

3、公益支出逐年上升在公益支出这方面，非公募基金会整体呈明显上升趋势。《报告》表明，根据民政部登记的非公募基金会的年度财务报表，2005年，在民政部登记的非公募基金会的公益事业支出总和为2.5亿元；2006年达到5.8亿元；2007年有些许下降，为5.2亿多元；而2008年，该数字已经达到7.8亿元。

4、地域分布不平衡

地方非公募基金会是所有非公募基金会中的主力军。根据《报告》，截止至2008年底，共有39家在民政部登记的非公募基金会，604家地方登记的非公募基金会，占总数的94%。而就地方登记的非公募基金会来看，存在明显的地域不均衡现象。江苏、北京、福建、广东、上海五地共有365个非公募基金会，而贵州、宁夏、山西等地的非公募基金会均不超过5个。而截至2011年6月16日来自“基金会中心网”的数据，目前江苏、北京、广东、浙江分别有基金会327家、301家、214家、197家，分列全国前四位。因此，基金会数量同经济发展水平呈正比。

5、公益活动领域有待拓宽

根据《报告》显示，目前，我国的非公募基金会的公益活动领域大多以教育、救灾、救困、助残、济贫为主；科技和医疗教育其次；环保、艺术文化、社区发展、政策倡导和公益支持等领域则“少人问津” 显然，非公募基金会的公益活动领域呈现出明显的不均衡现象。

二、现阶段非公募基金会发展中的问题

虽然非公募基金会整体发展呈较为良好的上升趋势，但我们不得不承认在其发展的过程中其实遭遇了很多困难。笔者在认真阅读大量新闻及文献资料的基础上，结合专业知识，从内部治理和外部环境两个方面努力探寻现阶段非公募基金会发展中的问题。

（一）内部治理

1、“资金引入者主导模式”

目前相当数量的非公募基金会都采用“资金引入者主导模式”。虽然该模式在现实中被广泛运用，但事实上这一模式存在很大问题。现阶段国内的多数非公募基金会没有组建自己的专业队伍，很多理事会形同虚设，理事会理事长由捐赠人担任，理事会成员由企业工作人员兼任。因此项目设计、运作都十分不专业，甚至受制于捐赠者的主观意志。因此，该模式对于非公募基金会的持续发展有消极影响。

而根据国内外一些运行状况较好的基金会的经验，基金会的项目设计、运作、评估都需要一支专业的队伍。基金会事务大多由理事会成员打理，理事会同捐赠者会签订详细的资金使用方案并定期反馈。若项目运作出现问题或项目效果不佳，捐赠者有权问责基金会并撤回部分资金。

2、资金管理机制不完善

目前我国的非公募基金会在资金管理方面存在很大问题。如筹资渠道不通畅，难以找到捐助；基金会资金保值增值的办法不多，资金使用效率不高等等。非公募基金会不能够面向社会公众募捐，其必须依靠自有资金的运作保值增值，并且努力寻求持续捐赠。现实中，不少非公募基金会采用投资风险较小的方式保值增值，如银行存款、购买国债、委托理财等等。但是其缺陷在于收益不足，基金会资产规模难以扩大。由于《条例》规定，非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金会余额的8%，那么非公募基金会若资金管理不当，则很有可能出现原始资金萎缩的现象。

3、信息披露机制缺失

非公募基金会的信息披露不充分一直为社会公众所诟病，近些年也是业内人士的讨论重点。虽然我国非公募基金会的信息公开状况有所改善，但仍旧存在问题，如捐赠方难以了解其捐助的资金是否如期遵从捐赠意愿使用；受益对象无法清晰地了解实际收益对象的甄选与核定过程；由于缺少必要的评估机制，政府和社会公众不能有效监督项目运作，更无从评价基金会活动所产生的社会效益等。

与信息披露机制密切相关的就是社会公信力问题。由于社会公众对非公募基金会的各个方面都不甚了解，又时常有关于非公募基金会资金使用和内部管理方面的丑闻曝光，社会公信力自然不高。笔者认为，信息披露的内容不应只是《条例》规定的年度工作报告，非公募基金会还应当建立有效的网络平台，就其组织概况（如基金会背景、组织目标、管管理制度、理事会成员等）、财务状况（如捐赠收入、支出、捐赠资财投向等）、项目运作信息（如项目规划、社会效应等）、组织绩效评价（如服务过程中的项目投入、公众满意度等）向公众做更为详细的解释说明。唯有这样，非公募基金会才能与社会公众更加接近，社会公众才更愿意对其给予支持。

（二）外部环境1、税收政策不完善

2009年11月11日，财政部和国家税务总局发布的《关于非营利组织企业所得税收入问题的通知》，规定只有利息、租金这样的“消极所得”可免税，为资金保障增值而采取的经营类行为的“积极所得”则仍需缴纳企业所得税，而该税种高达25%。这样的政策对于本身就不“富裕”的非公募基金会来说更是雪上加霜。虽然税收政策可有效调整和监控非营利组织，但过高的税率必然会使基金会运作更加困难重重。

2、政府角色定位不清

目前我国尚未出台《慈善法》，公益事业的很多方面仍旧是一片空白，法律法规相当不完善，实际运行过程中有很多问题，最突出的体现就是政府角色定位问题。非公募基金会按规定除了必须有登记管理机关之外，还必须有业务主管单位。按《条例》规定业务主管单位的主要职责是提供概念性的指导和监督，至于其程度和具体内容却没有细化。因此，业务主管部门有极大的弹性管理机制。法律的缺失也使得政府的有效监督没有统一标准，政府的行政自由裁量权存在滥用的可能性，而这些都有可能成为非公募基金会良性发展的“绊脚石”。

3、慈善文化尚未形成

相比于国外的公益慈善传统，国内尚未形成较好的慈善环境，社会公众的慈善意识也有待加强。笔者认为，非公募基金会尚处于发展初期，不可避免地会出现诸多问题，其发展不仅需要自身的努力，也需要公众给予更多的支持，尤其是一个更加宽容的慈善环境。

三、非公募基金会未来发展的对策分析

非公募基金会如今面临机遇与挑战并存的局面。一方面，

INTELLIGENCE

275

实 践 与 探 索

政府政策有所倾斜，社会关注度高，非公募基金会需要充分抓住这一难得的发展机遇，发挥自身优势；另一方面，非公募基金会未来的发展道路仍然困难重重，需要其积极探索应对之策。

（一）把握机遇，发挥优势

首先，相比于公募基金会，非公募基金会有较强的独立性，可以相对自主地确定基金会的愿景和使命，确定公益项目和善款自主方向。充分发挥这一点，可以吸引更多民间有志于公益事业的人群。其次，政府政策有所倾斜，《条例》也适当降低了非公募基金会的门槛，使民间公益拥有更多的发展空间，而事实上也确实鼓励了相当数量的非公募基金会投身公益事业。再者，非公募基金会在价值追求上更加多元化，若行业内能够予以一定的宣传指导，相信未来非公募基金会定会有更多元化的发展。最后，非公募基金会的发展有利于培育民间公益理念，也是实现个人公益理想的上选途径，尤其是对于一些有公益理想的企业家来说，非公募基金会能够为其提供更好的平台。

（二）认清问题，积极应对1、走“战略公益”道路

由于一次性捐款很难产生“可持续”的“社会效益”，甚至会导致“影响公益组织稳定性”“公益资源成效确认困难”两大后遗症，因此非公募基金会的资金来源问题需要首先予以很好的解决。钱为家提出的“战略公益”是指一方面基金会对各种社会问题进行实证调研，找出问题架构的逻辑脉络及对症下药的系统解决方案，另一方面更要有短中长期的战略目标以及行动计划，并定期审视、调整或强化。

笔者对于“战略公益”的理解与他略有不同，相对来说更加微观，分为两个方面。其一，资财方面。目前，基金会的劝募、捐助呈现日趋浓厚的企业化特征。南都公益基金会副秘书长刘洲鸿曾这样说：“在南都的设想中，每年将剩余资金的8%以上用于资助优秀公益项目，其他本金则由理事会下面的投资管理委员会运作，就像美国的福特基金会那样，通过资产组合实现增值，企业化管理基金会。”笔者认为这可以成为非公募基金会未来运行模式。“战略公益”提倡在政策允许的情况下，最大程度利用现有的各种资源为非公募基金会的未来发展提供可能。笔者提出以下两条策略：①采用劝募的慈善营销技巧。对于一些民营企业，为鼓励其捐赠，非公募基金会也要充分考虑到他们的需求，共同设计好项目，通过采用捐赠者的姓名、企业名称或企业产品名称来冠名等方法，扩大资金来源；②委托专业公司理财。“投资有风险”，这要求基金会的资金投向决定是在一个健全的理事会治理中作出，并由下设的投资管理委员会或是聘请的理财专家来选择方向、判断风险，也可以探索建立联合公益信托，由专门的机构为基金会进行有效的管理。

其二是积极寻求各方合作。“战略公益”提倡非公募基金会积极寻求同各方的合作：①同政府合作。因为同政府合作，除人员、资金、政策外，还可以凭借政府拥有的丰富信息资源，较便捷地获得有关资助项目的详细信息，降低资助项目考察、调研的成本，确保资金投入的有效性、准确性；②同其他基金会合作。由于目前我国基金会的公益活动领域还不够多元化，可能出现项目撞车的情况，而这会造成大量社会资源的浪费。因此，非公募基金会彼此之间以及同公募基金会、甚至是与一些民间团体都可以建立长期联系，若有比较好的项目，可以彼此合作，一方面减轻资金的压力，另一方面也是人力资源的充分运用；③寻求受助地区支持。很多项目在设计之初可能不那么符合受助地区的实际状况，因此笔者认为在项目正式实施之前需要同受助地区更多地联系，加强项目开展的针对性。

2、建立基金会问责机制

目前非公募基金会普遍面临比较大的社会公信力压力，笔者认为要想解决社会公信力偏低这个问题，除了建立必要的信息披露平台外，还应当建立基金会问责机制，规范基金会行为。

笔者认为基金会问责机制的问责主体包括三类。

其一为独立的行业监察委员会或类似组织。笔者参照美国相关行业的经验，认为有必要在我国推动建立“基金会理事会”，该理事会为全国性组织，除了同政府就官方政策方面打交道以外，更重要的是促进行业内部的合作和协调，向公众宣传基金会的积极作用，向基金会传授经营之道和好的经验，以及向潜在的受惠者解释如何合理地申请资助等等。笔者认为应当赋予“基金会理事会”对于各基金会的问责权利。对运行情况很差或违反规定的基金会进行问责，向公众披露，并根据相关规定予以惩罚等。

其二是捐赠者。这里的捐赠者包括企业和个人。笔者非常支持被媒体冠以“史上最苛刻的慈善富豪”的曹德旺先生的做法。他去年捐出2亿元用于西南抗旱救灾，但同时也提出了史上最苛刻的条件，要求中国红十字会保证每一分钱都真正发放在农民手中，要求所有发放流程透明严谨，开创了国内捐款问责的先河。应当赋予捐赠者对基金会问责的权利，捐赠者可以就捐款去向、资助对象甄选、项目效果等方面对基金会进行问责。这样基金会的发展能够更加规范，让捐赠者更加放心，尤其是社会公信力偏低的非公募基金会。

其三是受益者和公众。在传统观念里，受益者应当以无比感激的心态面对“施恩者”，但笔者认为也应当赋予受益者对基金会问责的权利，包括对项目资助对象选择标准、项目实施是否符合规范、甚至是服务态度等等。而公众更应当有对于基金会的问责权利，包括基金会的人员构成及变动、资金的来源与支出等等。

3、“校会合作”人才培养模式

目前非公募基金会的专职工作人员很少，大多都是没有接受专业培训的人员兼职开展基金会事务，这并不利于基金会的长远发展。曾有人提出专门开办“公益大学”，专业培养公益事业的人才队伍。笔者认为，就目前我国公益事业的发展状况来说是言之尚早了，但是我们可以尝试采用“校会合作”的人才培养模式。例如某些大学的公共管理学院可以和一些发展比较成熟的基金会形成合作关系，本科生前三年、研究生前两年可以在学校学习专业理论知识，并且侧重于公益事业研究方向，形成比较扎实的理论基础，后一年则可以到相关的基金会里实习，将理论和实践有所结合。这种模式一方面可以部分解决基金会专业人才缺乏的问题，为基金会提供人才储备；另一方面学生也可以有机会真正在现实中接触基金会，了解其真实的运作情况，对今后的学术研究工作也有所裨益。

参考文献：

[1] 数据来源：基金会中心网，2010年6月16日。[2] 汤海英：《关于非公募基金会资金管理的探索》，《新会计》，2011（3）。

[3] 杨平波：《产权视角下非公募慈善基金会信息披露探讨》，《财会月刊》，2010（5）。

[4] 资中筠：《财富的归宿——美国现代公益基金会评述》，上海人民出版社，37—39。

[5] 邱玉涵：《校会合作：推进本土非公募基金会项目管理和人才培养的专业化》，《社会工作》，2010（1）。

作者简介：苏程程，女，1990—，江苏南京人，南京师范大学本科在读，研究方向：公共事业管理。

INTELLIGENCE

276