公共安全危机管理的社会背景分析
中国人民公安大学学报（社会科学版）
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公共安全危机管理的社会背景分析
郭太生，’寇丽平
（中国人民公安大学，北京１０００３８）
【摘要】
公共安全危机管理的国内外背景体现在：全球性风险社会的出现，非传统安全威胁因素的增加，社会安全需求的扩展与政府社会管理职能的体现，应急管理工作日益复杂化，对科学管理的需
求，以及法制社会的要求。其意义首先在于维护公共安全与社会秩序的稳定；其次是为应急处置过程提供
有力的治安保障；第三是运用危机管理的理论指导应急处置工作实践。
【关键词】
公共安全；危机管理；社会背景；风险社会【中图分类号】Ｄ０３５．３４【文献标识码】Ａ【文章编号】１６７２—２１４０（２００７）０３－０１３３一０７我国正处于经济社会发展的关键阶段。在经济
会发展进程的必然要求，也是应对全球化进程中非社会发展过程中，不仅潜在的社会风险在不断增
传统安全威胁因素的必然要求。分析和认识公共安加，而且由各种风险转化、引发的影响公共安全的全危机管理的社会背景，准确把握当前的公共安全
危机事件频繁发生，造成巨大的人员伤亡、财产损形势，将治安灾害事故、群体性事件、恐怖袭击事
失与环境破坏，产生了严重的负面影响。无论是事件等与公安机关日常工作关系密切的事件，以及范
前的预防、准备，还是事后的应急反应与恢复，公围更为广泛的突发公共事件的应急管理放到更为广共安全危机管理既关系到国家经济社会的发展全阔的社会背景中去考察，将突发公共事件的预防与
局，也关系到人民群众生命财产的安全；既是构建处置置于危机管理的理论框架之中去分析，对于公社会主义和谐社会的主要内容，也是落实科学发展观、全面履行政府职能的重要体现。由于公共安全安机关的应急处置工作得到理论的指导，适应当前危机管理既是维护公共安全、公共秩序的重要方社会发展的趋势均具有积极意义。
面，也是维护国家安全的重要内容，世界各国对其理论探索与实践经验的总结都十分重视。特别是在一、全球性风险社会的出现
１９９５年３月日本东京发生沙林毒气袭击事件和
２００１年美国“９・ｌｌ”恐怖袭击事件发生以来，世
现代科学技术与工业社会的发展所带来的严重界各国的公共安全管理都处于革命性的变革之中。后果之一是潜在的风险日益增多，科学技术与先进用危机管理的理论与方法指导各种突发性事件的预的生产力在给人类社会带来经济发展的同时，也为防与处置已经成为一种共识。公安机关作为政府的
人类社会的发展带来了潜在的风险，成为跨越国界重要职能部门，在预防与处置社会安全事件、重大
的公共问题。正如恩格斯在《自然辩证法》中所’自然灾害、事故灾害和公共卫生事件等各种公共安指出的：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜全危机中担负着重要的职责。提高公安机关应对公利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我
共安全危机事件的能力，最大程度地预防和减少公们。每一次胜利在第一步都确实取得了我们预期的
共安全危机事件及其造成的危害，既是我国经济社
结果，但在第二步和第三步却有了完全不同的、出
【作者简介】郭太生（１９５３一），男，中国人民公安大学治安系主任、教授；寇丽平（１９７４一），女，中国人
民公安大学治安系讲师。
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乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了”。①２０世纪８０年代以来，前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、疯牛病、ＳＡＩＬＳ事件、恐怖袭击事件、禽流感等，使社会公众变得越来越敏感和恐惧，社会也变得越来越脆弱。风险问题由此成为当今社会争论的主要话题与公众关注的焦点。如何建立起防范风险的公共机制成为风险社会理论的核心问题，也成为人类社会亟待解决的时代课题。
织对政府的公共安全管理提出了更高的标准。传统安全的主体是国家安全，涉及国家领土安全、国家政权安全等方面，其威胁因素基本上都是人为的，多数存在于政治、军事、外交领域的国家之间、地区之间与民族之间的对抗与冲突，所针对的目标也是有选择的。相对于传统安全威胁因素而言，非传统安全主要指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展安全构成威胁的因素。主要包括：经济安全、金融安全、信息安全、恐怖主义、资源安全、环境安全、违法犯罪，甚至自然灾害等。非传统安全的威胁因素既有人为因素，也有自然因素和技术因素，有时这些威胁因素又表现出一定的综合性与交叉性，所针对的对象也是不明确的。其中，恐怖袭击事件由于其不确定性的特点，对公共安全构成的威胁最大。
传统安全威胁因素主要存在于冷战期间，军备竞赛、军事扩展、战争的威胁是当时最主要的风险，也是维护国家的安全必须首先考虑的因素。冷战结束以后，在冷战期间被传统安全威胁因素掩盖
公共安全危机事件的不断发生与在社会发展过
’程中出现的风险有着密切联系。风险作为一种介于安全与毁灭之间的状态，如果认识不到其潜在的危险并采取相应的控制措施，就可能转化为危机事件。对风险威胁的感知决定着人们的思想和行动。正是由于人类社会认识到了风险的存在及其对公共安全的潜在危害性，风险管理的理论与方法因此也成为公共安全管理的重要领域。对风险可能引发的各种公共安全危机事件的管理也成为世界各国政府维护公共安全的重要内容。特别是“新兴系统风险”已成为今后各国公共安全管理的重点。②城市的扩展、人口的增加、科技发展导致的社会脆弱性、社会结构的失衡与政府治理能力的相对下降等问题是各种危机事件发生的新的根源；无论是受到人为的破坏，还是缘于技术因素引发的故障，都可能引发连带反应，并导致影响公共安全与社会秩序的严重危机。根据德国社会学家乌尔里希・贝克的观点，风险社会所发生的重大灾难很有可能引发一系列对当前的社会基础、制度目标和伦理规范进行的批判性反思。一个国家或地区的政府如果不能充
之下的各种社会矛盾与问题随之凸显，而且随着经
济全球化的进程，各种矛盾和问题形成新的、超越国家与地区界线的非传统安全威胁因素严重影响着公共安全。特别是“９・１１”恐怖袭击事件的发生使世界变得越来越不安宁。各个国家和地区一方面通过外交途径寻求国际社会之间预防和打击恐怖主义的合作途径与合作机制，一方面通过调整各自的安全战略，在原有的基础上不断加强与完善针对各种非传统安全威胁因素引发的公共安全危机事件的应急管理机制。以美国为例，在“９・１１”恐怖袭击事件发生之后，为了更有效地保护国土的安全，应对各种恐怖袭击事件与非传统安全威胁因素导致的灾难，一方面成立国土安全部，加强国家关键基础设施的保护，加强对边境的控制；另一方面不断加强现有的危机管理部门，增加危机管理部门的财政预算，协调现有危机管理部门的行动，同时还建立了新的机构来整合现有的反恐怖主义力量。
分认识风险社会的规律，就不可能把握公共安全的
发展趋势，也不可能进行有效的预警与预防，进而提高社会控制与反应能力。乌尔里希・贝克的风险社会理论及其观点在国际社会受到普遍的关注，特别是应对信息化与全球化所带来的各种风险已经成为各国政府的普遍共识，并作为调整公共安全管理对策、改变公共安全管理观念、应对各种公共危机事件的理论依据与现实需求。
非传统安全威胁因素的增加
传统安全威胁与非传统安全威胁的因素相互交
由于非传统安全所关注的是人的安全，因此，
恐怖袭击仅是非传统安全威胁的一个方面。国际社会对非传统安全威胁因素的应对在２０世纪８０年代
①恩格斯：＜自然辩证法》，《马克思恩格斯选集》第４卷。
②所谓“新兴系统风险”指人类社会赖以生存的医疗卫生系统、交通运输系统、能源供应系统、食品与水供应系统、信息与通信系统安全存在的威胁。在新兴系统风险背后起作用的是现代化发展的四大趋势。参见‘《嘹望＞周刊２００７年１月第４期，作者：张力。
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的全球性减灾活动中就有所体现。联合国于１９８７之下的非常态管理，均是公共权力在公共领域的使年曾通过第１６９号决议正式将２０世纪的最后十年
用过程，公共安全危机管理的主要责任在政府；政确定为“国际减灾十年”，旨在通过国际间的统一
府既是公共安全危机管理的组织者，也是具体的实行动与合作减轻各种灾难所造成的生命、财产损失施者。这不仅是宪法精神所要求的，也是公共安全与经济破坏，其中既包括各种自然灾害，也包括人
危机的性质、特点所决定的。第三，公共安全危机‘为灾难。世界性减灾活动的背景实际上也是由于各
的管理不仅需要政府在紧急情况之下作出一系列的种非军事或战争因素为人类社会造成的灾难日益严安排，而且需要建立一个应对各种危机事件的制度
重。从而引起国际社会普遍关注的结果。
安排，需要在各级政府成立相应的组织机构。如果
政府从法律、制度安排到应急措施的实施不能充分三、社会安全需求的扩展与
履行自身的职能，或应急管理的质量、效率不能使政府社会管理职能的体现
社会公众满意，政府所面临的或者是法律方面的诉讼，或者是道德方面的谴责，或者是社会舆论的压
公共安全是人类社会最重要的社会需求。我国力。因此，危机管理的能力历来被认为是政府执政作为世界上最大的发展中国家，是各种公共安全危能力的一种体现。在我国历史上，曾有过“民人机事件多发的国家之一。每年由于各种公共安全危流散之日便是社会动乱之时”的说法。为防止公机造成的损失占国家ＧＤＰ产值的６％左右。①在经历了２００３年的“非典”事件之后，各级政府、社共安全危机引发社会动乱，不仅形成了危机管理的会组织与学术界对公共安全危机管理Ｅｌ益重视与关思想，而且形成了～套完整的制度，如清代赈济、注，成为维护公共安全的一个新的领域。从全球视调粟、养恤、安楫、蠲缓、放贷等制度。在现代社角看，冷战结束之后，由于国际局势总体上趋于缓会，保护人民群众的生命财产安全，在公共安全危和，大规模的战争冲突和威胁在减少，和平与发展机发生的情况下尽量减少损失和影响，既是社会公是当今国际社会发展的主题，大部分国家与地区都共事务管理的主要内容，也是体现以人为本、执政在致力于经济发展与建设。经济社会的发展所带来为民，构建和谐社会必不可少的重要条件。尤其值的是公共与个人财富的大量积累和社会公众生活质得指出的是，我国正处于社会转型期，各种社会矛量的普遍提高：但同时也孕育了大量潜在的威胁和盾和社会问题交织在一起，如果政府对公共安全危
隐患。社会公众对安全需求的数量和种类在普遍增机的管理不能使社会公众满意，很有可能产生连带
长。无论是政府机构、社会组织、企业事业单位，反应，引发更深层次的危机，或导致政府公信力的还是居民社区与家庭及个人，对公共安全危机事件降低，或导致影响社会秩序稳定的事件发生。《中的预防、应对、救援、处置、善后恢复等管理方面共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的的需求与日俱增。社会公众不仅要求通过采取相应决定》指出：要有效应对自然灾害、事故灾难、的措施在客观上免除各种危险的威胁，而且需要社公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗
会提供的各种安全保障能够使社会公众在主观上免
风险能力。温家宝总理在２００５年７月召开的全国
除对危险的恐惧。
应急管理工作会议上强调，加强应急管理工作是维社会安全需求的扩展要求政府在管理职能上必护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保须充分体现，而且需要政府在法律制度、机构设障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内置、程序设定、理论探讨等各个层面给予充分保容。同时他指出，加强应急管理工作就是要提高国障。这是因为：第一，公共安全危机事件一般都具家保障公共安全和处置突发公共事件的能力，预防有规模大、危险性强、后果严重、影响深远的特和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会点，任何个人、家庭、社区或单位在应对方面都显安全事件及其造成的损失，保障国家安全、保障人得力不从心，需要社会力量参与，需要政府运用公民群众生命财产安全、维护社会稳定。
共权力动员、组织广泛的人力、物力与财力资源。政府对公共安全危机的应对能力只是履行社会第二，无论是公共安全的常态管理，还是紧急情况
管理职能的一个方面，政府在公共安全危机管理方
①＜中国突发公共事件每年造成人员伤亡逾百万＞，ｈａｐ：／／ｗｗｗ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ，２００５月１１月２７日。
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面的另外一个重要职能是提高社会公众的应对能力。我国所发生的一些重大公共安全危机事件之所以造成严重的后果，原因之一是受害人群体的安全素质较低，从心理素质到应对危机的知识、技能均不能适应现代社会的需求。无论是２００３年１２月２３日重庆开县发生的井喷事故，还是２００５年７月１０日黑龙江省宁安市沙兰镇中心小学被洪水淹没事件，均反映出政府对社会公众的危机教育训练的严重不足。提高社会公众应对公共安全危机的能力是对公民生命权与财产权最大的尊重与保护，政府对此责无旁贷。
公安机关作为政府的重要职能部门之一，在公共安全危机管理中承担着重要的责任。首先，公安机关参与公共安全危机管理有利于维护公共安全与
对策措施的依据。
四、应急工作日益复杂化趋势
要求管理科学化
从世界范围看，当前公共安全危机管理的理念与发展趋势已经从单一的应急反应向危机的全过程管理过渡。也就是说，公共安全危机管理的环节不仅包括事件发生之后的反应，同时也包括事件发生之前的预防与准备以及最后的恢复。全过程管理使得危机管理的周期扩展、内容增加。但这仅仅是使公共安全危机管理日益复杂的一个方面。从危机事件发生之后的应急反应过程看，也表现出日益复杂的趋势。
首先，现代工业社会的特点导致公共安全危机的规模与损失越来越大。现代工业社会的特点是能量集聚与速度加快、人口密集、系统性强、危险物
社会秩序的稳定。公共安全与社会秩序具有较大的相关性，往往相伴而生，互相影响、互相放大，有
时又互为因果。公共安全危机对公共安全的危害是具体的、客观的、显在的，而对社会秩序的危害有时是潜在的，取决于危机事件本身产生的连带反应的规模和程度。特别是当危机事件造成大规模群众
品种类数量多、人造环境结构复杂与拥挤、对技术
的依赖性强。这种情况导致一旦发生公共安全危机事件，规模、损失与影响均比较大，即使平时有比较充分的准备，在紧急情景之下的应急管理所遇到的障碍与困难也可能都是前所未有的。
的基本生活条件受到威胁时，更要关注社会秩序的
稳定。无论公共安全危机产生的危害与影响有多大，唯一不变的是造成财产的损失与人员的伤亡，或环境的破坏。公安机关有责任配合政府其他部门
第二，在紧急情况之下的应急协调与协同。一
般情况下，公共安全危机事件的应急是联合反应的
共同维护公共安全与社会秩序。其次是为应急处置
过程提供有力的治安保障。公安机关的人民警察、消防部队、医疗救护机构与人员在各种公共安全危机的应急处置中均扮演重要的角色，发挥着重要的作用，是最核心、最重要的应急力量。应急过程需
过程，很难由一个部门或单位独立地承担应急的全
部责任。联合反应需要多个部门，甚至多级政府的管理部门，或社会组织、企业事业单位共同承担。而这些部门、单位与组织一般都有自身长期形成的管理与运行机制，在相互之间没有隶属关系的情况之下，如何进行有效的协调，使参与公共安全危机应急管理的力量产生良好的合作与协同，是一个十分复杂的问题。
第三，来自不同方面的要求日益增加。首先是来自政府管理部门的要求。由于公共安全危机事件所具有的多重属性，一起公共危机事件发生之后，可能在纵向与横向均会有多级或多个政府的部门产生管理行为；由于管理的目标不同，可能会对应急管理提出不同的要求，有些要求也可能是相互冲突的。其次是来自受害人的要求。受害人的范围既包括直接受害人，也包括间接受害人。在涉及受害人的医疗救护、紧急疏散、死亡人员的处理、善后经济赔偿与补偿等各个方面，都会提出一系列的要求。另外还有来自新闻媒体进行采访报道的要求。公共安全危机事件一般具有突发性、反常性的特
要的保障条件是多方面的，其中治安保障是最重要
和最基本的保障条件。现场秩序与安全的维护，交通秩序的维护与控制，社会心理的调查与了解，重要场所和重要目标的保护，公众的疏散与保护，以及行政强制措施的实施等，都是治安保障的重要工作内容。了解、掌握不同类型公共安全危机的规律与特点，对提供有效的治安保障，协同政府其他部门完成应急管理任务，无疑具有重要作用。第三，用危机管理的理论指导应急处置工作实践。各级政府与政府的各个部门都有公共安全的管理职能，对于不同类型的公共安全危机，尽管履行管理职能的部门不同，但理论原则与过程是基本一致的。掌握一般的理论原则与方法并将理论运用于指导具体的公共安全危机事件应急管理，不仅是现代社会应急工作所必须，也是公安机关在应急过程中制定具体
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征，而且一般具有较高的新闻价值。这是媒体对公共安全危机进行连续的、深层次、多角度的跟踪报’道的原因，新闻采访人员会向应急管理人员提出各
种采访的要求。
急处置的后期导致２０名消防官兵牺牲的教训值得
记取。无论客观上存在多少理由，但对现场的安全状况没有准确的评估，应急管理缺乏科学性是主要
的原因。“９・１１”事件发生之后，就事件本身的
第四，媒体的报道会加剧公共安全危机应急管理的复杂程度。我们正处在信息化社会，社会经济结构从以物质与能量为重心向以信息与知识为重心转变。电子传播媒介的普及使社会公众完全处在电子生态环境之中，各种主流或非主流媒体无论出于何种目的，会在第一时间把世界上任何一个地方发生的事件向社会进行报道。任何一个国家和地区的政府不仅对公共安全危机事件的隐瞒非常困难，而且政府的应急工作会随时处于媒体的监督之下，媒体已成为公共安全危机事件应急管理的挑战者。这
种客观存在的现实一方面会迫使政府采取更加积极
规模、后果与损失的严重程度以及事件的不确定性和应急工作所遇到的困难来说，应急工作总体上是成功的。良好的应急管理体制，充分的应急资源，高效的指挥体系，警察与消防队员的献身精神，新闻媒体对信息的适当发布与控制以及种类齐全的专业救援队伍，保证了对那场灾难性危机事件处置的效率与质量。但现场的应急管理决策也存在一些不科学的因素，首先是应急人员急于进入现场救助受害人，而对现场的基本情况缺乏必要的评估；二是一些救援队伍的现场指挥位置选择不当，以致当大楼倒塌时纽约市消防局长等一批高级官员殉职；三
是指挥协调不够，警察与消防队不属于同一个指挥
的态度应对危机；另外一方面，如果政府在应对危机的过程中有所疏漏，或不能有效地应对媒体，或与社会的信息沟通机制不健全，会使应急管理过程
的复杂程度加剧。
系统，由于协调问题而产生现场冲突；四是通信线路不足，平时能够满足通信需要的设施在如此巨大的灾难面前难以满足要求，以致现场的一些指令没
有及时传递给警察与消防队员。①“９・１１”事件在应急过程中导致四百余名警察（包括港务局警察）
此外，公共安全危机应急管理还涉及政府动用
应急资源的程序，紧急状态下政府权力的运用，应
急预案的启动程序，应急过程中对公民合法权益的保护等一系列的问题。这在政治、文化、法律、道德等各个层面均会对政府构成挑战。这种复杂的过
程需要运用多个方面的理论知识进行指导。
与消防人员在现场牺牲的惨痛教训说明现场决策指
挥对科学性的追求是多么重要。
第二，公共安全危机涉及社会生活的各个领域，类型多、情况复杂，无论是常态的安全管理，
公共安全危机管理的复杂性特征决定了应急过程在科学性与效率、质量方面的差异。同样性质与规模的公共安全危机事件。在资源的使用、产生的后果、社会影响、是否产生连带性等各个方面都是不同的。因此追求应急管理的科学性就显得非常重
要，需要通过对各种不同类型、场所以及危机情景
还是非常态的应急管理，涉及的问题不仅包括了技术因素，一般还包括管理因素以及其他的社会与环境因素，具有明显的系统性特征。因此，无论是事件发生之前的预防和准备，还是事件发生之后的应急反应和恢复，都需要一定的专业知识或需要专家进行指导。如果决策指挥人员缺乏专业知识或专家的指导，极易导致决策失误。如果从更高的层次来看这个问题，公共安全危机管理本身尚未形成一门学科，但在各级政府的工作中却是一项重要的职能；而研究人员的注意力一般都放在各种危机事件的预警、预报、预测、发生原因与机理等方面，对应急本身研究不够。这就在应急管理人员与研究人员之间客观上形成了一种需要填补的空白区域：即研究人员不懂应急管理实践，而应急管理人员又对
危机事件本身知之甚少。这种具有普遍性的问题决
中应急工作规律的总结，既使人员的安全受到保护，也使财产的损失降至最低。追求公共安全危机
应急管理科学性的主要原因在于：
第一，有些公共安全危机的发生过程较长，在应急过程中还具有潜在的危险，尤其是一些事件由
于本身还可能继续蔓延扩大，对应急参与人员的安
全会构成严重威胁。再加上应急过程对时间的要求非常紧迫，需要快速作出决策与一系列的现场安排，一旦决策失误不仅会带来更大的灾难与损失，而且会造成应急参与人员不应有的损失。２００３年
１１月我国湖南省衡阳市发生火灾事故，在现场应
定了应急管理必须强调专业工作者的指导，必须将
①邹勇杰等：＜从“９・１ｌ”事件看美国的应急救援行动九ｈｔｔｐ：／／ｗＭａ．ｍｔｂ．ｓｈ．ｅｎ．２００５一ｌＯ一２７．
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郭太生寇丽平ｔ公共安全危机管理的社会背景分析
应急管理的科学性作为追求的价值之一。
。
关部门在公共安全危机管理中的责任。其范围既包括人为事故灾难、自然灾害，也包括公共卫生事件与社会安全事件。由于与公共安全危机相近的名词术语较多，同时由于公共安全危机所涵盖的领域比较广泛，因此在法律、法规的规定中尽管有不同的表述方法，但其基本的、核心的内容与要求是一致的。特别是在维护国家安全、维护公共安全与利益、保护公民的生命财产安全方面，既是制定法律法规的宗旨，也是对政府应急管理提出的要求。如
第三，应急过程所需要的应急资源特别是人力资源多，现场需要作出的具体安排多，参与的部门与组织多。应急管理人员需要将相对分散的应急资源进行整合并科学地进行应急资源配置，需要合理的工作分工与有效的协作，需要对现场的情况进行科学的评估，需要确定应急过程的管辖权问题，需要确定指挥链以将应急决策与指令传递、落实到每
一个参与应急的人员。如果在这些工作环节上出现
不科学、不合理的现象，会造成资源的浪费与效率的低下。总之，公共安全危机事件的管理是一个充满风险的过程，在管理过程的科学与不科学之间有比较大的选择空间；为了使应急管理更加科学，需要在应急原则的指导下，不断根据新的情况进行研究。
此外，应急管理工作日益要求科学化的内涵还包括在不同危机情境下应急管理应遵循的管理原则。公共安全危机涉及社会生活的各个领域，数量多、类型多，而且任何一起公共安全危机事件发生的时间、地点、环境、情景、规模、损失、特征、性质、影响、危害均不同，因而所需要的应急重点与资源也不同。简而言之，无规则或不确定性是公共安全危机的重要特征之一。这个特征在涉及社会秩序的危机事件中尤为突出，如社会动乱、恐怖活动、大规模疾病的流行等，几乎各有各的特点。对这些无规则的公共安全危机事件的应急处置，既不可能设想事前制定的应急预案完全可以满足应急过程的需要，也不可能针对每一个公共安全危机事件都制定一个应急预案。但是，国内外的实践证明，可以研究制订一些最基本的应急管理原则，以对不同的公共安全危机事件的应急管理进行指导。在这些管理原则的指导下应急措施在尽可能全面、周到的前提下还必须有一定的灵活性。
在《美国联邦灾难救助和突发事件救助法》（即斯
坦福法案，ＳｔａｆｆｏｒｄＡｃｔ）中，不仅对各种突发事件的定义和范围作出规定，而且对重大灾难、突发事件的救助计划，以及主要应急管理机构的权力与职责也作出了具体的规定０美国各州制定的涉及突发性事件与灾难事件应急管理方面的各种法律、法规基本上是在斯坦福法案的基础上制定的。在《加拿大应急管理法》中，把需要应对的事件分为公共财产紧急事件、公共秩序紧急事件、国际紧急事件和战争紧急事件，明确指出制定此法的目的在于“解决一个国家的紧急事件，一种暂时的、紧急的、危急的形势，这种形势是：１、严重危及加拿大人民的生命、健康或安全，形势的性质和严重程度超出了一个省政府足以有权或有能力解决的范围；２、严重威胁了加拿大政府维护国家主权、安全和领土完整的能力。而且加拿大的其他法律都不能有效地解决这种紧急事件。”于２００４年ｌ１月１８
日生效，由英国国会通过的《英国突发事件法》
将危机的含义确定为以下三项之一的事件或情境：１．威胁到联合王国内某一地方的人民福利；２．威胁到联合王国内某一地方的环境；３．威胁到联合王国或联合王国某一地方的安全。①尽管在不同的国家对公共安全危机的表述在语义上有所不同，但其内涵基本是一致的，基本涵盖了自然灾害、人为灾难、战争、恐怖袭击、社会冲突等影响公共安全的事件。《日本灾害对策基本法》第ｌ条就明确指
五、法制社会的要求
公共安全危机管理一方面需要国家的法律、法
出：“本法旨在为保护国土和国民的生命、人身、
财产免遭灾害的破坏……从而维护社会秩序和保障公共福利。”第３条又规定：“鉴于国家有保护国土及国民的生命、人身、财产免受灾害的使命，因此国家负有全面提高组织和机能，对防灾采取万全措施的责任。”此外，该法对都道府县、市町村以
规提供相应的保障，使管理工作纳入法制的轨道；
另一方面，为了保护公共安全与利益，使应急管理工作满足经济社会发展的需要，多数国家在专门的或相关的法律、法规中均作出了相应的规定，提出了相应的要求，并以法律的形式规定了政府以．及相
①以上内容参见万鹏飞主编：《美国、加拿大和英国突发事件应急管理法选编》，北京大学出版社２００６年４月出版。
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及公共机关、居民等各自的责任也作出了明确的规
国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预定。
案》，专项应急预案中的大部分内容也向社会公
我国是社会主义国家，各级政府是人民政府，开；各级政府也制订了相应的应急预案。２００６年７
为人民服务是各级人民政府的根本宗旨，维护公共
月国务院又发布了《关于全面加强应急管理工作安全既是政府的政治社会责任，也是政府的道德责
的意见》；公共安全危机管理的研究成果也日渐繁任与法律责任。尽管我国目前还没有应对各种公共荣。但由于我国在危机管理的理论研究方面起步较安全危机的专门法律，但在相关的法律中已经有具晚，理论对实践的指导作用还不明显；“应急管理体的规定。如《中华人民共和国安全生产法》第工作的基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不６８条规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织
完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急
高。”①这种现状需要理论工作者与实际工作部门救援预案，建立应急救援体系。”在《中华人民共共同努力与建设，在繁荣理论研究的同时，促进公和国人民警察法》关于警察的责任义务中也有相
共安全危机应急管理工作实践的发展。
应的规定。于１９９３年８月发布实施的《核电厂核
事故应急管理条例》不仅规定了“核事故应急管【参考文献】
理工作实行常备不懈，积极兼容，统一指挥，大力
［１］陈泽伟．面对公共安全高标准［Ｊ］．嘹望周刊，２００７
协同，保护公众，保护环境的方针”，而且对应急
。（４）．
机构及其职责，应急准备，各级应急计划的相互衔
［２］蔡志强．社会危机治理一价值变迁与治理成长［Ｍ］．
接，应急对策与应急保障等方面均作出了具体规
上海：上海人民出版社，２００６．
定。《化学危险品安全管理条例》第５２条规定：［３］应急管理工作手册（事故灾难类）［Ｍ］．北京：中国
“发生化学危险品事故，有关地方人民政府应当做
法制出版社，２００６．
［４］郭太生．灾难性事故与事件应急处置研究［Ｍ］．北
好指挥、领导工作。负责化学危险品安全监督管理
京：中国人民公安大学出版社，２００６．
综合工作的部门和环境保护、公安、卫生等有关部［５］郭太生．事故对策学［Ｍ］．北京：中国人民公安大
门，应当按照当地应急救援的预案组织实施救援，学出版社，２００２．
不得拖延、推诿”，并对人员的疏散、撤离，危害［６］万鹏飞．美国、加拿大和英国突发事件应急管理法选
源的监测、处置等作出具体规定。经历了ＳＡＩＬＳ事编［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００６．
件后国务院发布的《中华人民共和国突发公共卫［７］刘伯祥．外国警察法［Ｍ］．北京：中国法制出版社，
生事件应急条例》对各级政府有关部门在突发公２００７．
共卫生事件应急管理中的责任作出了明确的规定。［８］余新忠．瘟疫下的社会拯救［Ｍ］．北京：中国书店，
在《中华人民共和国消防法》、《水库大坝安全管２００４．
理条例》、
《企业事业单位内部治安保卫条例》、
［９］ＳｈｕｎｉｃｈｉＦｕｍｋａｗ＆ＡｎＩｍｆｉｍｆｉｏｎａｌ
Ｆｒａｍｅｗｏｒｋｆｏｒ
Ｊａｐａ－
ｎｅｓｅ
Ｃｆｉｓｉｓ
Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ［Ｊ］，Ｊｏｕｒｎａｌ
０ｆ
Ｃｏｎｆｉｎｇｅｎｃｉ髑
《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》ａｎｄｃｒｉｓｉｓＭａｎａｇｅｍｅｎｔ
２０００（３）．
等，也都对发生危害公共安全的事件的应急管理有
［１０］Ｔｉｅｍｅｙ
Ｋａｔｈｌｅｅｎ
Ｊ－ＦａｃｉｎｇｔｈｅＵｎｅｘｐｅｃｔｅｄ：ＤｉｓａｓｔｅｒＰｒｅ－
相应的规定与要求。
ｐａｒｅｄｎｅｓｓ
ａｎｄＲ髓ｐｏｎｓｅｉｎｔｈｅＵｍｔｅｄ
Ｓｔ捆［Ｍ］．
近几年来，我国的公共安全危机管理的理论研
Ｕ．ｓ．九２００１．
究与实践建设都得到了长足的发展。２００６年１月。
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（责任编辑徐亚利）
①＜国务院关于全面加强应急管理工作的意见＞，北京日报，２００６年７月７日。
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