中国社会政策行进中的几个基本问题

中国社会政策行进中的几个基本问题

——以新型合作医疗政策为例

杨团

在中国，社会政策是一个学术界都很生疏的新概念，政策就是政策，为什么要加上社会两个字做前缀？非典的教训强化了全民的社会风险、社会问题意识，开始了解要解决社会问题，必须依靠政策改进的道理。科学发展观的提出，使我们找到了政策改进的方向和尺度。本文以中国目前备受关注的新型合作医疗政策为例，说明笔者对中国社会政策几个基本问题的看法。

新型合作医疗的政策是在非典以前制定的，非典以后出台的。目前已经在全国30个省、自治区、直辖市的310个县（市）进行试点。截至2004年6月，覆盖9504万农业人口，实际参加人数6899万人，参合率72。6%。全国共筹集资金30.21亿元。到今年6月，已有4194。03万人次得到了合作医疗报销补偿，报销金额13。94亿元①。以时间效率计，这是自1949年以来中国政府在农村卫生方面效率最高的一项政策。

该项政策的主要目标，是到2010年，在全国农村建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村

②经济社会发展水平的新型合作医疗即农民医疗互助共济制度。制度建设的目的是重点解决农民因患

传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题③

该项政策的推行方式，是政府组织、以财政补贴引导、支持农民自愿缴费，县为统筹单位，实行大病统筹为主、以收定支核定医药费报销比例、由县办管理机构支付。

该项政策自2003年开始试点，目标是“研究和探索适应经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况的新型农村合作医疗政策措施、运行机制和监管方式，为全面建立新型农村合作医疗制度提供经验。”④

显然，这是一个以政府规划、组织、融资为提供机制、以大病统筹为手段、以解决农民因病致贫、返贫问题为目的的政策。

但是，政策执行中遇到了农民缴费难、地方政府筹款难、经办机构管理难、卫生机构监督难，筹资和管理成本高、报销比例低、合作医疗基金沉淀多，农民受益面小等诸多难题，尤其是没有得到政策维护的受益主体——农民的信任。

一、 社会政策的理念问题

所谓社会政策的理念，是以维护社会公正作为公共价值观，认为只有以社会公正这一公共价值为标准设计的各项社会政策，才能实现社会的公平和可持续的发展。为了达到社会发展的目标，社会政策从其理念出发，必然对社会弱势群体、困难群体的生存状态和权益保护予以重大关注，这与实现以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观具有一种内在的深层和谐与统一。⑤

不过，社会政策的理念并不是自然而然体现出来的，它需要人们经常以反思和拷问的形式来验证它是否存在于某种社会政策之中。

例如城乡卫生资源分配不均，在资源配置和政策实施中，人们或是缺乏全局的信息和长远眼光，或使囿于经济利益而毫无觉察。当着某项公共事件爆发，这种缺乏公平与公正的理念的政策缺失就被揭示出来。非典就是一例。

新型合作医疗政策中也存在类似问题。传统合作医疗一直是将医疗与预防保健结合在一起的，但是，2002年底通过文件却将这两者分开，将预防作为政府全部承担的纯粹的公共卫生服务，新型合作医疗成了专门以大病统筹为主的政策。结果没等到政策实施，就出了非典，但是，非典时期关①《中国的社会保障状况和政策》白皮书，2004年9月7日，朱庆生，积极稳妥地推进中国新型合作医疗制度建设，国际社会保障协会第28届全球大会中国特别会议，2004年9月17日

② 2003年1月，国办发[2003]3号国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知 ③ 2002年10月，中共中央、国务院发布了“关于进一步加强农村卫生工作的决定”

④ 2004年1月，国务院办公厅转发卫生部等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知 ⑤ 王思彬，本期

于“为什么经济底子厚了、科技水平提高了、花钱多了，但公共卫生的状况却恶化了”的全民大讨论并未引起对新型合作医疗政策的反思。相反，在非典时期对农村公共卫生的极大关注和各级政府的紧急拨款随着非典的过去也销声匿迹。

政策是人制订和执行的，而人是最健忘的。社会政策界的最大责任之一，就是不断地提醒那些健忘的人们，甚至在他们的背上击一猛掌：新型合作医疗实施中的偏差导致农村卫生机构更加重治轻防。新型合作医疗排除了预防内容，基层卫生机构只做医疗，在监管跟不上的情况下，卫生机构无需降低药价，无需费用控制，无需改变服务态度和服务质量，就可从高就诊率中得到经济利益。这种政策带来的高回报激活了基层卫生机构创收冲动，为了多获益，相当多的卫生机构还大量开出基本目录之外的自费药和特殊检查处方，严重损害了农民在新型合作医疗中的权益。与此同时，基层预防工作受到冲击和挤压，重治轻防的倾向更加严重了。

“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，需要不同主体的监督，只有在监督下才能形成权为民用的制度，不受监督的权利必然走向腐败，新型合作医疗政策中出现的腐败现象值得我们深思。

二、社会政策的设计、论证、实施问题

社会政策的设计、论证与实施，本质上是公共部门的社会政策能力问题。应该说，我国政府在这方面的能力是较弱的，在社会政策实践中普遍存在的行政工序化和应急性，①反映了只习惯于运用政治力量和社会动员机制去推动社会政策的制定和实施的倾向。倚重政治优势进行行政干预的做法虽然有时会使政府显示出强有力的权能，但是，政府的社会政策能力并没有得到真正的发育，而且，在可持续性和制度建设上的负面作用也是明显的。②

在新型合作医疗政策的设计、论证和实施中，行政工序化和应急性的表现十分明显。首先是政策设计阶段的应急性。新型合作医疗起源于卫生界为恢复传统合作医疗，缓解因病致贫的建议：请中央政府给中西部的农民每人每年补助10元钱。在国务院的高层讨论会上，这个建议被肯定，并指示用于大病医疗以达到缓解因病致贫的目标。，接下去就起草文件，并没有经过政策论证的过程。更发人深省的是，国务院在2002年10月通过的关于进一步加强农村卫生工作的决定中，新型合作医疗政策只作为25条政策中的第18条，只是农村卫生全局的中的一个不大的局部政策，而这个文件有十多条专门论述公共卫生。可是，后来的政策执行表明，新型合作医疗政策的执行在农村形成了一场社会运动，成为远超过农村公共卫生的一整套规范、程序、组织与制度，已经在朝向一个系统的农村卫生公共服务新体制框架发展。但是，它不包含公共卫生的内容。这是不是符合政策制订者当初的设想呢？

在政策执行中，由于没有在医疗费报销的单项政策之外配套实施卫生机构内部改革的政策，结果医药费用支出几近失控，导致政府的公共资金投入后，很快变成了一个县、乡卫生机构针对公共资金的共谋博弈。一定意义上，连农民也参与了这个共谋博弈。本可在乡卫生院看病、开药、做手术的，都要到县医院。向高等级医院就诊和手术的过度医疗倾向③，导致了医疗总资源的浪费。

再一个执行中的问题是管理问题。新合医政策在全国310个县进行试点，按政策规定每县必建负责核算和发放医疗补贴的县经办机构。且工作经费和人员由县政府自行解决，不可占用新合医的资金。这等于要求各县政府设立新的行政机构管理农村医疗，设机构、进人员、用经费的诸项工作都由县政府承担。结果不足一年，全国增加了310个新的事业机构，至今人员编制没有完全落实，工作经费远远不足。而这种未经系统规划和科学论证就应急性地匆忙建机构的做法，必然导致管理成本过高。还不止于此，看来，由政府直接管理新型合作医疗，决策、执行、监督角色合一的方式，是导致各种问题层出不穷的重要根源。

我们需要运用公共服务产业的概念来重建政府的角色。

若将新型合作医疗的试点视为农村卫生公共服务新体制框架雏形的构建过程，这个新体制框架中提供者与生产者的制度安排以及与消费者之间的激励与约束的关系就构成了一个公共服务产业。

在这里，将产业的概念用于公共部门，只是为了提供一个对以后的分析有用的取向，因为只有① 王思斌，“改革中弱势群体的政策支持”，北京大学学报，2003，第6期。

② 王思彬，社会政策时代与政府社会政策能力建设。

③据云南调查，产妇分娩，由村卫生所携带器具到家里接生不足20元；到乡卫生院接生需275元；到乡中心院500元，县医院1000元。再如做阑尾手术，乡卫生院450-500元，中心院700-800元，县医院1500-2000元。

这样，才可以利用私人部门的产业①的概念，分析与确定农村卫生服务中各个不同机构与政府单位间的相互关系。我们把这种关系叫做这一类公共服务产业的规划者（提供者）、生产者（执行者）和使用者（消费者）之间的制度关系。

这种制度关系在公共部门，其基本架构很类似，但是不同类别的公共服务产业，在组织模式上、技术和生产方法上存在巨大差异，这一点与私人部门产业没有不同，只有研究这种差异，才能鉴别、衡量和发展不同类别的公共服务。

新型合作医疗的制度结构坐落于以县为统筹单位的社区，也就是说，全县的农民参与并形成了一个医疗服务集体消费的单位。中央政府为这个单位作政策规划、省县政府作方案设计，县卫生局和县乡卫生机构作方案执行，农民作为方案的使用者，按照规定的集体规则进行医疗消费。由此，公共服务产业的规划者、生产者和使用者三个主体都齐备了。推进其发展的关键是以绩效的衡量和评估为反馈信息，找到最适合的制度安排和与之相适应的激励结构。

激励结构最重要的目标，是能够设计一种机制，对公共服务的生产者——县乡卫生机构形成一种有效的自我监管，形成农民和卫生机构之间双向协调、互相协作的监管力量，这样，以政府行政力量进行监管的负担就会大大减轻。

设计这种机制，要将公共服务的要求，完成这种要求的生产者机构的行动，以及为行动提供制度性激励这三方的协调一致。

依照公共服务产业的一般理论，正确导向公共产业的机构之间的行为需要一种公共产业工具。这个工具是精心设计的公共定价政策和操作的组织、方式和程序。一般而言，公共服务中的生产者和消费者之间缺乏交换关系，不要求受益者直接承担服务成本，是公共服务缺乏激励机制的要因。公共部门如果能够有选择地考虑向用户收取服务费，以反映精心考虑的公共定价政策，并考虑发展公共投资和公共支出的一般标准，以及发展半市场或准市场的安排来管制在特定公共产业中发挥作用的公共机构的活动，就可以得到更为有效和更为负责的绩效。②这一点，正是中国社科院社会政策研究中心的洛川试点要研究的问题。

三、社会政策的机制问题

一谈到社会政策的机制，往往按主体划分提出管理方的监管机制或者供给方的激励机制或约束机制。但是在社会实践中，在社会政策执行背后往往有几十个上百个机制在起作用。里面有哪几个机制在起作用并不重要，而是由哪些机制结合起来作用，决定着社会政策的倾向才是重要的。③

新型合作医疗政策中，取得农民信任是筹资成功的关键。而取得信任的过程也就是信任机制的建设过程。它受到多方面的机制性影响。首先是经验性的心理机制：以往政府的资金曾经说给但是不到位，乡、村干部曾挪用合作医疗缴费，农民担心故伎重演。以往农村社会事务中的种种失误和反复折腾，还使农民以经验主义的眼光看待政府政策，唯恐合作医疗政策不能长久实施。其次是保护性的心理机制：政府若没有资金投入，农民对自己资金的投入缺乏安全感，而政府有了资金投入，农民唯恐这笔钱是政府用来钓鱼的，自己得不到公共资金的好处，尤其是大病为主的政策使农民感到实惠不落实怕白白赔了钱。即便缴了费由于报销水平低而医药费持续高涨，也对农民缺乏吸引力。

由此可见，围绕农民信任合作医疗的问题，并非是一个简单的政府在农民面前建立公信度的问题，而是由一系列机制构成的一个复杂的集合群，它们互为条件，相互制衡。而决定新型合作医疗政策倾向的，是后续财政补贴的转移支付机制与农民的经验性的心理机制的结合。在政策操作中，中央政府的转移支付要以地方政府筹资到位为前提，而地方政府的筹资又以每村每乡农民缴费到位为前提。农民则是一，“政府先出钱我才放心出钱”，二，缴费不能被“共产”，从而陷入了各级政府间、以及政府与农民间的博弈。博弈的结果，一是将只保障大病的承诺扩大了，向着保小病——包销门诊费用延伸，二是由乡、村干部代不放心的农民垫支缴费。显然，经过某些机制的整合，政策在执行中被打了折扣，并没有全部实现中央转移支付的真正功效。 ①私人部门把产业看作是概括一组相互关系的企业的努力，这些企业在生产类似的物品和服务方面运用共同的知识和方法体系。见“政府间关系的行为取向“”，“多中心体制与地方公共经济“，文森特。奥斯特罗姆，埃里诺。奥斯特罗姆，2000，138-149，上海三联书店。

②见“政府间关系的行为取向”，“多中心体制与地方公共经济“，文森特. 奥斯特罗姆，埃里诺. 奥斯特罗姆，2000，138-149，上海三联书店。

③赵鼎新，中国社科院社会学所专题演讲，2004年6月1日。

问题在于机制是随着社会背景而改变的。社会变化了，社会的意识和社会的组织跟着变化，机制原有的基础改变了，那么，不是适应新的情况重建传统，就是要建立新的机制。

合作医疗作为一种社区的卫生服务保障属于社区公共产品，应该由社区和农户构成筹资主体，但是现阶段较为普遍的乡、村两级政府和组织的负债状况以及村级组织功能弱化现象使农村合作医

①疗在全国许多农村地区失去了建立和发展的社区基础。加之今天的中国农民，已经不再是集体农户，

而是独自承担着市场风险的个体户，他们自然要以独立的市场生产经营者的眼光看待新型合作医疗， 只有确信自己能有较大受益，投资确实能够得到“回报”时才会缴费。

以往合作医疗在许多地区屡扶屡倒，其主要原因，是政府部门、卫生行政机关还只是习惯于采用自己熟悉的工作方式和运用自己熟悉的组织形式，而没有从社会变化的现实出发，转变观念和工作方式，努力构建新形势下的社区农民互助组织，并依靠其建立新的组织机制和社会机制。这正是 新型合作医疗面临的历史性挑战。

四、社会政策的结构性差异问题

关注社会弱势群体、困难群体的生存状态和权益保护的社会政策设计，常常不仅要从政策扶助群体的需求出发，还要从政策执行的社会环境和社会条件的约束出发。中国不仅是个人口大国，还是一个地理大国，从北到南，横跨几个气候带，从西到东，从高原到平原，这些自然地理环境和人口、历史文化结合起来，就形成了中国境内的欠发达地区、发展中地区和发达地区。不过，在欠发达的农业地区也有零星的工业城市——农村海洋中的孤岛；在发达的工业地区也有小片的贫困农村——城市海洋中的孤岛。中国的社会政策，就是在这种明显犬牙交错的地区差异中设计、决策和实施的。中央关于五个统筹政策中有一条地区统筹，就是指社会政策要尽可能遏制地区差距越拉越大的倾向。不过，到底用什么方式进行地区统筹，如何解决既有区别又能联系的问题，是对中国社会政策的一个挑战。一旦搞得不好，难免顾此失彼。

农村新型合作医疗政策就是如此。

在上海、江苏、浙江、广东等省，实施由地方政府补助的合作医疗或者合作医疗保险政策已经有至少5-10年的历史。它们的制度是多样化的，实施是多中心的，补贴和支付标准也各异，而且并不见得全覆盖和全统一。要说有什么一致的地方，一是医防结合，二是走向保险。

而主要关注中西部地区的新型合作医疗，却是一个制度——大病为主、一个中心——县统筹、一样的补贴——每年每个农民国家补助20元、类似的筹资水平——人均筹资30-35元，不同的只有方案设计，还造成参保农民的受益面和受益水平不正常地拉开很大差距。

其实，欠发达地区和发展中地区，目前仍以家庭保障为主要形式，调查发现，温饱线以下和刚刚越过温饱线的人口患病率较高，两周患病和慢性病患病的人群主要分布在温饱线附近，而且疾病谱在发生改变，慢性非传染性疾病逐渐增加。这说明，第二次卫生革命的任务已经出现。要应对这类慢性非传染性疾病，需要多样化的、融医疗和预防为一体的综合服务，需要服务工作者是“多面手”人才。②新型合作医疗应对这种局面的方法，是从医疗保障延伸至初级卫生保健，允许将一部分合作医疗资金用于以预防为主兼顾常见病多发病的社区公共卫生服务，

根据中国人口、地理和发展状况，可以说，不仅现在，就是未来的一个相当长时期内，也不具备构建统一的农村健康保障体系的条件。因此，构建分区分类的结构性社会政策框架，应该是一个长期的选择。如果我们将新型合作医疗视为农村卫生服务的一个新体制框架而不是单纯的一项制度，如果我们认真研究不同区域的农民健康和卫生事业发展的差异，根据发展的不同阶段计不同形式的农民健康保障制度，允许多种制度长期并存。那么，有可能更好地调动地方和农民的积极性。

见下表：

①

②李卫平、石光、赵琨，我国农村卫生保健的历史、现状与问题，《管理世界》杂志2003年第4期。 李卫平，农村经济变革中预防保健体制的组织机制重构——海城市农村防保体制改革思路解析之一，卫生部研究报告

分区分类的结构化农村社会救助模型

类别

A 类

社区特征/社区资源 传统农业社会，多数人依靠土地为生，距城市

远，交通不便，资源多

未开发，工具单一 卫生风险 传染病、地方病高发，两周患病率、慢性病患病率高 合作医疗模式 医防结合：以预防为主、免费简易医疗服务、大病统筹结合的合作医疗；

贫困人口医疗救助

疾病谱改变明显，医防结合、大病统筹的

慢性非传染性疾合作医疗保险

病患者逐渐增加 贫困人口医疗救助 优先事项 药品集中采购 限制基本目录药价社区互助组织建设 乡镇卫生设施建设 社区互助组织建设 乡卫生设施建设 药品集中采购

限制基本目录药价

社区互助组织建设药

品集中采购

限制基本目录药价 B 类 C 类 城市延伸带与边远农村之间，资源开发度较高，交通便捷，青壮年脱离农业，老幼依赖土地 城郊地区或“城中村”。慢性病高发 农民无地可种，部分靠出租房屋为生。 大病医疗保险 医疗保险 贫困人口医疗救助

五、社会政策的支持系统问题

社会参与是实现社会政策的一个主要方式，它是指公民个体主动地去参加社会组织的权利，这种权利是公民在私人领域的权利，受到国家保护。社会政策的支持系统就是由公民个体组成的各类社会组织，包括经济类和社会类的组织。现在中国社会政策最重要的一个问题，是公民的社会参与度很低。在社会政策的整体过程中，从政策的创意、设计、论证、决策，到制定操作方案、设立执行机构、执行性宣传、执行，几乎没有公民和公民组织的参与。这是中国的社会政策往往得不到较为统一的公众支持的主要原因。

新型合作医疗被定义为农民医疗互助共济制度，显然，农民不仅是受益主体，还是决策主体。但是，农民不但没能参与方案的讨论，而且意见很难被反映上去，何况决策？在政府、卫生机构和农民三方博弈中，农民处于劣势。而合作医疗之所以没能达到农民广泛受益的效果，不是钱不够，关键是体制没效率，乡镇卫生院服务差，药费高，成本结构不合理。所以不仅要投钱，更重要的是找新机制，尤其是农民对卫生机构的制约机制。不把以消费者——农民为本的机制建立起来，往农村投多少钱都不顶用。而要形成这样的机制，必须将单个的农民组织成集体，将单个农民对阵卫生机构组织的模式，改变为两个社会组织之间的关系，然后以集体签约、组织监督的方式建立起需方对供方的制约机制。

建立农民的医疗合作组织，意味着在农民信任、自愿参与的基础上发展合作医疗，而不是在短期内依靠行政手段自上而下动员和大面积强制实施。合作医疗应当转变实施方式，即在有条件的村庄遵循村民自治和社区合作的原则组织，积极发现农村中存在的农民互助互济的自组织形式，对其

①加以扶持和利用，让农民中有威信的人参与管理总之，要在农民信任、自愿参与的基础上发展合作

医疗，而不要期望在短期内依靠行政手段大面积强制实施。中国社科院社会政策研究中心在陕西洛川县旧县镇的农村社区卫生服务试点，就是这样一种以农民为本的社会支持系统的试验。试验建立了由村到镇的两级农民医疗合作社组织，在基金会支持下，模拟农民集体缴费、集体签约，购买社区卫生服务。

六、农村卫生事业中的政府责任及其建议

规划农村卫生服务的基本需要总量，并为此进行长期融资

首先规划包括初级卫生保健和基本医疗在内的广义公共卫生服务的基本需要量，按照农村卫生机构覆盖的人口，将保障农民基本卫生服务需要的社会政策目标转化为县、乡卫生机构各类基本服务的提供总量，核定这个总量的人、财、物的基本指标和逐年应有所增长的比率，作为国家必保的目标——缩短以致消除历史上形成的城乡卫生服务差距，由全国人大向全体国民承诺，并纳入中央和地方的公共财政规划，为达到这个目标在国内外进行长期融资。

中央政府通过转移支付对农村贫困人口提供医疗救助资金，同时，中央、省、市、县级政府以①李卫平，农村经济变革中预防保健体制的组织机制重构——海城市农村防保体制改革思路解析之一，卫生部研究报告

政策补贴方式分别配给合作医疗或大病医疗保险的引导资金。

以社会政策推进公共融资、扶助农民社区互助组织

a) 以法规形式赋予医防合一的合作医疗、合作医疗保险在乡、村两级由农民组织集体筹资的

合法性。

b) 以法规形式明确政府补贴的方式和渠道。鼓励农民遵循村民自治原则，建立社区医疗互助

合作组织，经一定的组织资格审查可由政府予以政策补贴。补贴的发放、账户收支工作由政府招标后中标的银行或者保险公司承担。

c) 政府鼓励社会各界为农民自治的社区医疗互助组织提供免费技术援助，帮助农民建立筹资

与卫生服务提供之间的预付保障关系，使之利益直接，管理透明。

d) 政府鼓励中西部在扶贫性质的小型农户经济开发项目中，以合同方式与农户建立合作医疗

的融资关系，农户以工代缴实现合作医疗缴费的融资。

对农村卫生服务市场进行全行业的监督与管理

实行政医分离，即卫生行政部门只负责执法监督，不再直接管理卫生机构。严格监督受到政府公共卫生服务全面补偿的乡镇卫生院，提供优质、便捷的公共卫生服务，并实行管理透明、信息公开。同时，政府还应当加强对对量大面广、网点分散的私人诊所的行业监管。

由于药品市场的监管对农民利益影响最大，组织和监管药品集中采购，监督基本药品目录的执行应该列为卫生行政部门的主要职责。可以考虑全国统一规定，基层卫生机构在目录内的基本药品的零售价不得高于出厂价的5%，其他药价不得高于15%。以政府直接管制药价的方式，近期直接使农民受益，远期亦可以公共卫生服务市场的药价平抑大市场药价，以扭转全国医药市场以牟取暴利为导向的错误倾向。

推进内部改革，重建乡镇卫生院

合作医疗的成功取决于农民的信任，能否获得农民的信任取决于农村基层卫生机构的服务，要搞好服务尤其是社区为本的公共卫生服务，卫生机构需要重建。

乡镇卫生院是乡村公共卫生工作的枢纽，疾病控制的中心，初级卫生保健的核心，社区卫生服务的指导中心，办院方向不能朝向医院，这是卫生界和政策界的共识。但是事与愿违，南辕北辙，实际上还是办成了医院。多年来尽管屡屡呼吁，这个老问题仍长期不得解决，导致积重难返、愈演愈烈。这次又借新型合作医疗政策实行之际再度集中爆发，直接妨害了农民对政府和新型合作医疗政策的信任，其危害之烈达到极端。

这个问题已经到了非解决不可的地步。解决的思路可分成两个方面：一是政治意愿和社会公共价值观的视角，二是科学手段和科学方式探索的视角。从前者出发，为了农民的根本利益，政府需要承担全面补偿乡镇卫生院公共卫生服务成本的责任，以及乡镇卫生院内部改革中不符合岗位要求的在岗人员安置问题。从后者出发，需要探索农村医疗卫生服务的”半市场”机制或称公共服务市场机制，即由公共部门进行公共产业的规划、融资、排产、评估监督。特别是有选择地向用户收取服务费，以反映精心考虑的公共定价政策，并考虑发展公共投资和公共支出的一般标准，以及发展半市场或准市场的安排来管制在特定中发挥作用的公共机构的活动，可以得到更为有效和更为负责的绩效。

主要参考文献：

迈克尔。麦金尼斯，《多中心体制与地方公共经济》，2000，上海三联书店

埃利诺。奥斯特罗姆，《公共事物的治理之道》，2000，上海三联书店

马安宁等，关于我国农村卫生事业的目标模式的设计构想，中国卫生资源，2001年5月第4卷第三期总第19期

杨团，《社区公共服务论析》，，华夏出版社，2002

李卫平、石光、赵琨，我国农村卫生保健的历史、现状与问题，《管理世界》杂志2003年第4期。 李卫平，农村经济变革中预防保健体制的组织机制重构—海城市农村防保体制改革思路解析之一，

卫生部研究报告，2003。

王绍光，中国公共卫生的危机与转机，《比较》，2003年第4期

《中国的社会保障状况和政策》白皮书，2004年9月7日

中国社会学网 www.sociology.cass.cn