县局市场监督管理局长关于基层市场监管工作的实践与思考

国家推动商事制度改革，不仅仅是简化程序降低门槛利于市场主体的进入和大众创业的几项机制性措施，更关键的是推动传统监管模式转变为更多依靠信用监管的模式，其实也是对规范市场秩序以及行政管理思维的重塑。站在基层的角度看，商事制度改革概括讲就是两大工作内容：

（一）简化程序、降低门槛，利于市场主体进入和大众创业，但后续监管一定得跟上，且监管模式亟需转变。

从2014年以来，工商行政及市场监督管理部门先后实施了“三证合一，一照一码”、“先照后证，证照分离”、“登记名称放宽”、“注册地址放宽”、“注册资本认缴制”等系列改革措施，紧随推进的还有“五证合一”、“电子营业执照”、“两证合一”等的实施。这一系列改革措施是工商行政管理部门这一行政主体近年来的改革力作，现实中也确实利于新市场主体的进入和大众创业。现在，程序简化了，门槛降低了，这一系列改革措施的落实好比宴会前的“几道凉菜”，是“爽口”了，是利于创业主体的进入了，但后续的“热菜和主食”才是保障宴会成功的关键，这就是国家商事制度改革中强调的“更多依靠信用监管的监管模式转变”、“强化证后监管”、“加强事中事后监管”。否则，“口”松了，市场秩序更“糟”了。

（二）亟需转变监管模式，从主要依靠传统的行政审批监管手段，转向更多依靠建立社会信用体系、使用信用产品、实现信用约束、运用市场主体信用信息强化事中事后监管的新常态监管模式。

运行了半个世纪的网格化监管，靠的是工商部门市场监管人员分片区、划网格、包商户、人盯人、人盯户、签写监管台帐等人海战术式的管理模式；同时也是靠工商执法人员的执法尊严、靠民众对头顶国徽大盖帽的敬畏、靠收缴管理费和没收处罚经济制裁的管理机制；同时也得益于工商系统完善的考核、检查、评比工作措施，更得益于基层工商监管队伍还基本能满足发展初期总量不是很大的市场主体。

但随着我国市场经济的发展，市场主体的迅速膨胀，传统监管模式实际早已显得力不从心，后来只能做到“监管台帐健全”、“索票索证都有”、“巡查记录及时”等形式性监管到位。由于实际监管效能很难做到位，在三局合并成立县市场监督管理局时，面对事务杂、责任大、风险大的局长岗位让好多干部望而却步。在县市场监督管理局成立后内设股、室、所长的任命也得需反复做思想动员工作。即使勉强上任的环节干部也是敷衍避责、避重就轻，工作中一遇难题就想辞职卸责成为普遍情绪。究其原因，除了部分工作人员工作素质原因外，更主要的是当前模式下的监管工作在实际操作中很难工作到位、很难起到实效。而一旦市场主体“出事”，监管部门平时那些形式性、免责性的监管措施又显得苍白无力，随之工作人员一定会被追责！每个普通人的工作与幸福生活是密不可分的，如果工作中随时会因“不可抗力”的风险影响到生活幸福，那么这项工作的实际效能一定会变的很糟，继而造假、敷衍或者调离岗位等现象就会成为普遍。

所以，市场监管模式急需要改革，哪怕举步维艰，也要在杂乱中牵头探索出一种符合当前实际、迎合后期发展趋势的新模式，这就是国家工商总局提出的商事制度改革。从基层角度认为，改革重点不仅是简化程序、降低门槛这“几道凉菜”，而且更重要的是转变监管模式，是从主要依靠传统的行政审批监管手段，转向更多依靠建立社会信用体系、使用信用产品、实现信用约束、运用市场主体信用信息强化事中事后监管的新常态监管模式。而且这一监管模式亟待跟进落实。

实行信用监管符合当前实际，迎合后期发展趋势，也是国际上发达国家通行的约束市场主体的成熟做法。但从基层实践的角度看，实行市场主体信用监管必需“两条腿”走路，即一是目前逐步完善的行政性、基础性公共信用信息平台“全国企业信用信息公示系统”为主体，二是同时要推进全国性第三方征信机构的市场性增值服务，才能更好地在短时间内共同推动社会信用体系的建设，推进信用市场成熟，形成有效信用约束机制。

国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》指出要发展各类信用服务机构。逐步建立公共信用服务机构和社会信用服务机构互为补充、信用信息基础服务和增值服务相辅相成的多层次、全方位的信用服务组织体系。让信用记录的重要意义深入人心、让“信用核查”全社会参与、让“信用产品”广泛被使用，从而让“保持信用良好”崇为风尚。切实从过去工商等单一部门监管，转变为多个行政部门采取信用信息公示共享的信用监管和市场主体相对客户人、媒体、消费者等全社会参与的监管格局，同时切实启动失信约束惩戒机制，让“信用约束”成为现实、让“失信行为”寸步难行。最终实现市场监管以至于社会管理模式质的转变，精简监管队伍数量，降低政府监管成本，形成市场主体自律、社会共治的新常态市场秩序规范局面。

四、建议

（一）以工商部门为主体，从省级政府层面为单元推进社会信用体系建设。

国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（国发〔2014〕21号）指出，现代市场经济是信用经济，建立健全社会信用体系，是整顿和规范市场经济秩序、改善市场信用环境、降低交易成本、防范经济风险的重要举措，是减少政府对经济的行政干预、完善社会主义市场经济体制的迫切要求。2016年5月30日，国务院又印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，将信用监管、信用约束进一步推到了当前工作的重中之重，实行“信用监管”是推动市场监管和规范整个市场秩序的“治本”良药，亟需有“具体主体”推动“具体工作落实”。

社会信用体系建设是当前商事制度改革促进信用监管的主要内容，主要体现在对市场主体及社会各领域的诚信机制建立和信用监管、经营自律以及社会共治的实际意义，是商事制度改革中监管模式转变的工作主题。信用体系建设工作涉及工商部门的职能份额较多，但同时又需要各部门、各行业的全社会参与，所以省级以下各级政府信用体系建设委员会应由政府主要领导担任，信用建设委员会办公室应设立在工商行政管理部门，有利于推动“信用监管”为主的商事制度改革，从而也撬动全社会信用体系建设快速发展。

（二）充分发挥“全国企业信用信息公示系统”的行政性、基础性公共信用信息服务作用，推进各行政部门在这一平台对企业信用信息的公示共享工作。

“全国企业信用信息公示系统”实现行政性、基础性公共信用信息服务，提供登记注册、行政和司法等部门的行政司法监管信息。按照“谁主管、谁负责，谁公示、谁负责”原则，各行政、司法等部门以及金融机构应将本行政部门对被管理市场主体的行政许可、准予、变更、延续信息；奖励、授予荣誉及称号；行政处罚信息；其他依法应当公示的信息及时录入公示。同时按照“谁授予、谁撤销”和“谁管理（登记、监管、执法）、谁负责，谁采集、谁解除（勘误）”原则，按照信用修复机制依法做好信用修复工作。此系统对社会开放，供民众免费查询，广泛宣传应用，提高社会知晓率和使用率。

但此系统是政府部门掌握的公共信用信息平台，能提供行政性、基础性信用信息服务。始终的局限在于市场主体相对客户人、社会媒体、消费者等社会性信息还需要第三方信用平台来补充。按照既当运动员就不能当裁判的原则，一定还需第三方征信服务系统的社会性补充，才能形成综合性的社会信用体系。

（三）广泛使用“第三方征信服务系统”的社会信用信息增值服务，启动在行政管理事项中核查信用记录和使用第三方信用报告，在短时期内推进社会信用体系的建设和社会信用风尚的形成。

第三方“专业征信服务机构”补充社会性增值信用服务，提供市场主体相对客户人、媒体、消费者和群众等社会性、反馈性信用信息，是商事制度改革促进信用监管、推进社会信用风尚形成的重要补充。早在2013年国家发改委、人民银行、中央编办就联合印发了《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》（发改财金［2013］920号），文件明确各级政府应引进、培育、支持第三方专业征信服务机构发展。在行政管理事项中核查信用记录和使用信用报告，是发挥政府在社会信用体系建设中示范带头作用的重要举措;是有效培育市场信用需求,提升社会诚信意识和提高政府行政管理规范化、科学化水平的重要手段;是推动完善信用主体信用记录、培育发展信用服务市场和建立健全失信联合惩戒机制的迫切要求。我认为应从四个方面抓好落实：

1、行政机关、司法机关和具有行政管理职能的公共事业单位在食品安全、安全生产、环境保护、产品质量、医疗卫生、教育科研、融资项目等政府采购、招标投标、行政审批、国有产权转让、土地出让、市场准入、对市场主体的资质审核或评估认定、评先评优、扶持性资金补助、落实税收优惠政策、金融监督管理、信贷安排等工作事务和重要环节中，一是要求登陆“全国企业信用信息公示系统（http://gsxt.saic.gov.cn）”查询企业公示信用记录；二是同时要求相关市场主体提供由全国性、跨区域的第三方征信服务机构出具的信用报告。将这两个渠道掌握的信用情况作为重要考量因素，发现被列入经营异常名录、黑名单、信用不良记录、失信被执行人或者严重违法企业名单的失信者则予以限制，激励诚信，惩戒失信，倡导社会诚信守法风尚，促进社会信用体系建设。

2、金融机构在开展业务过程中，根据相关法规和风险控制需求，查询企业信用信息公示系统中的信用记录，同时要求相关市场主体提供由全国性第三方征信服务机构出具的信用报告，将其信用情况作为重要考量因素，降低金融信贷风险。

3、企业、农民专业合作社、个体工商户等市场主体每年6月30日前依法履行上一年度信息年报公示，同时在大宗交易、经济合同、合资合作等商业活动或其他活动中，根据自身防范信用风险的需求，查询企业信用信息公示系统中的信用记录，同时要求相关合作主体提供由全国性第三方征信服务机构出具的信用报告，有关单位要依法为企业、个人和其他组织的查询提供便利。

4、法律、法规、规章以及上级政策规定的其他需要核查信用记录和使用信用报告的行政管理事项，查询企业信用信息公示系统中的信用记录，同时要求相关市场主体提供由全国性第三方征信服务机构出具的信用报告，将其信用情况作为重要考量因素。

（四）实施失信联合惩戒机制，切实做到对被列入经营异常名录、黑名单、信用不良记录、失信被执行人或者严重违法市场主体名单的失信者的信用约束，从而达到市场主体守信自律的信用监管实效。

对食品药品安全、环境保护、产品质量、医疗卫生、工程建设、教育科研、电子商务、股权投资、融资担保等关系到人民群众切身利益、经济健康发展和社会和谐稳定的重点领域，政府各相关部门应率先推进在行政管理事项中核查信用记录和使用相关市场主体的第三方信用报告。强化信用约束，对守信者，应探索优先办理、简化程序、“绿色通道”和重点支持等激励政策；对被列入经营异常名录、黑名单、信用不良记录、失信被执行人或者严重违法企业名单的失信者根据情节对所办事务和合作予以限制或者禁入，落实失信惩戒措施，形成“一处违法、处处受限”的社会管理机制。

惩戒范围可参照“国家三十八部门签署的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》”和“内蒙古自治区构建诚信 惩戒失信合作备忘录”（内发改财金字﹝2015﹞1268号）执行，常用情形有：禁止高消费行为（包括禁止乘坐飞机、列车软卧、乘坐高铁等非生活和工作必需的消费行为）；限制在金融机构贷款或办理信用卡；不得担任企业法定代表人、懂事、监事、高级管理人员；限制或禁止在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、市场准入、资质认定、股权出质、动产抵押和驰（著）名商标评定方面参与资格；限制或禁止其他涉及信用情形方面的合作。

惩戒时限实行动态管理，根据信用惩戒对象因义务履行、不良信用记录删除或信用记录改良等原因，方可解除限制或禁止。

让“核查信用记录”、“审查信用报告”、“实施联合惩戒”系列信用监管机制成为新常态下行政管理事项和经济社会事务中必需的“免责程序”，从而实现商事制度改革后“社会共治”的信用监管格局，政府适当退后，市场形成自律。

（五）三局合并后的基层市场监督管理局，责任重、事务杂、人员弱，专业性稀释、工作量超负荷，建议三局分开独立工作。

监管队伍和监管模式的问题，是决定实际监管效能的关键。

食品药品监管队伍具有一定专业性，属于当前亟需加强的公共安全社会监管领域。从上至下监管机构的独立运行势在必然，确实有利于这一领域的加强，加强就要从专业性监管能力方面提升，而目前合并后对专业性的提升没有积极意义。

质检部门的质量、计量、特种设备和标准化工作，相对比较独立，而且都是当前国家战略性推进的重点。比如质量工作和标准化工作概念很大，“质量中国”涉及社会各个领域，标准化工作“舞台”很大，基层合并没有实质性意义。

工商部门工作总体是规范市场秩序，当前重点是推进商事制度改革，除了简化程序、降低门槛等利于市场主体进入和大众创业的机制性工作改革外，更主要是推动市场监管模式的转变。从主要依靠传统的行政审批监管手段，转向更多依靠建立社会信用体系、使用信用产品、实现信用约束、运用市场主体信用信息强化事中事后监管手段的新常态监管模式。推动监管模式的转变，不单纯涉及食品药品等领域的产品质量和经营行为，更主要的是会撬动、提升整个行政管理的实际效能，牵动全社会的参与，是政府对市场管理 “治本” 性的革命。责任重大，使命光荣。目前的合并在基层会使工商的规范市场秩序工作迷失方向，更起不到1+1大于2的实际意义。

综上所述，为了将三个局的本职工作回归各自专业性而做精做细，重要的是需在工作机制和监管模式上与时俱进、变革完善，更要从顶层设计角度探讨切实有效的市场监管思路，重新考量基层市场监管机构的设置格局。不要让社会化的“市场”概念模糊了“专业”性的三局“本质”。

（由于认识所限和角度不同，此文纯属个人观点，难免有所偏颇或不足，敬请同行批评指正。）