理性.务实.积极地开展环境司法专门化改革 王明远

理性、务实、积极地开展环境司法专门化改革

王明远

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编者按：环境保护与我们每个人息息相关，为环境保护提供有力的司法保障，是人民法院义不容辞的责任。当前，环境司法专门化改革仍处于探索之中，许多基础理论和实务操作问题尚待研究和解决。而以一种什么样的方式来开展这项改革，无疑是我们在指导思想上首先应考虑和明确的问题。

中央明确提出加强生态文明建设的政治要求，整个社会的环境意识也越来越强，因此，从政治、环境保护、社会观念和需求等方面来看，环境司法专门化的必要性和重要性毋庸置疑，但是在法律与实践的正当性、合理性和可行性等方面，需要加强研究和论证，探求相关实践中存在的矛盾及其根源、出路，防止理论和实践上的盲目冒进，确保环境司法专门化改革以一种科学、理性、务实、积极的方式展开、深化和完善。针对环境司法机构和法官专门化所面临的一系列法律问题，应从人民法院组织法、法官法等方面寻求环境司法机制改革与创新的兼容性、妥当性。

环境司法专门化的建设并不是简单的技术性工作，而是与政治文明、法治文明和司法文明密切相关，与环境保护、经济发展和社会转型密切相关，涉及政治伦理、法律伦理和环境伦理等多个层面的观念意识。环境司法专门化不仅是制度与机制的重建，而且是深层次的符合生态价值和生态规律的伦理重建、利益重建和法律秩序与社会秩序重建。对于我国当前的状况而言，环境司法专门化不仅应当有利于加强和完善环境司法，而且应当有利于加强和完善环境立法、环境执法，有利于克服环境保护制度的异化与实施的缺陷，有利于遏制环境执法等方面的腐败问题，有利于重建已经严重失衡的环境道德秩序与环境利益秩序，尊重和维护生态规律，确保生态系统平衡。

首先，在机构设置及其功能定位方面。一方面，最高人民法院设立的专门环境资源审判庭，工作重心应在于开展有关环境诉讼的理论研究、出台相关司法解释、审理重大的疑难的环境案件、指导下级人民法院的环境审判工作等等，以期有力推动我国的环境司法实践，并有助于我国环境立法、环境执法的完善；另一方面，在最高人民法院之外，笔者认为应尝试建立包括东北、西北、西南、华北、华东、华中、华南等在内的大区层级的环境法院，而不是在各省、自治区、直辖市高级法院内分别设立与最高人民法院对应的专门化的环境保护审判机构。这是因为，生态系统具有整体性，环境问题往往与分割性的行政区域管理体系相冲突。以大区为单位设立环境法院，有利于促进司法审判的中立性，有利于解决跨行政区域的环境纠纷，有利于克服环境保护方面的地方保护主义。而在中级和基层法院，不一定必须设立专门的环境审判机构，而是要结合当地的经济、社会与环境状况和实际需要来确定。

其次，在制度设计和运行方面。环境司法提出机制改革与创新方案的可能性较大，可以作为司法改革的一个“窗口”和“试验田”。对我们整个国家的司法体制进步和司法文明建设来说，其可能发挥的实际作用、示范作用和具有的重要性，有可能像中国（上海）自贸区之于我国的经济发展与政府管理改革。司法改革需要“顶层设计”，同时需要“重点突破”，需要从局部到整体逐步推进，而很难一下子做到整体、全面改革和创新。就像难以把整个中国一下子都搞成自贸区一样，可以先抓住一个方面，慢慢做起，不断改进和扩展。司法改革可以从环境司法入手，从观念变革到制度机制变革，再到实践的变革。最高人民法院环境资源审判庭和前面提及的几大地区环境法院，以及和基层、中级法院相互衔接配合，作为司法文明和司法现代化的一个“试验田”，一个“窗口”，可以在促进环境立法和环境行政执法的完善方面大有可为。环境司法专门化改革只是在局部，是一个“试验田”，它的风险和可操作性就可控，而且对将来的主体司法改革确实有用。

政府作为各种资源和话语权的最主要拥有者，对于社会的进步，包括伦理系统的改进和自然环境的保护与改善，都担负着主要责任。如果市场机制失灵，政府机制也失灵，环保组织就会迅速崛起并产生大量的环境诉讼案件，包括环境公益诉讼案件。西方国家在治理环境污染方面，其市场机制、政府机制和社会机制是相互制约、相互配合的。首先让市场发挥作用；然后通过政府监管来扼制企业的污染，让政府也发挥应有的作用；如果政府不遵守环境法，就让社会来制约政府，制约企业。比如法律就规定政府必须依法对其“有重大环境影响”的活动做环评，而政府做环评必须遵从科学性、公开性、民主性原则，让企业参与，让地方政府参与，让民众参与，让NGO组织参与。参与者可以发表意见，也可以依法提起诉讼，包括环境公益诉讼，从而使司法起到最终“兜底”的作用。

环境问题首先是一个价值观博弈的问题，其次是利益博弈的问题。生态价值、生态规律是不可违背的，征服自然、破坏自然就会被自然界报复。在保护生态环境方面，法律是更加具有稳定性的一套价值和利益调整机制，是更加公开、稳定、长远的机制，而地方政府的决策有短期性，有追求政绩的冲动。法院介入环境保护，使环境纠纷成为法律事件，可以让话语平台更加公开，并依照法律运作。法院作为最后的正义和良知的守护者，在很多发达国家和发展中国家的环境保护实践中有很多成功的经验。如著名的日本四大公害案件，日本法院作出了非常能动的判决，引入了忍受限度论、新忍受限度论、流行病学因果关系等，从主观过失主义转向客观过失主义，推动法律制度向有利于受害人的方向发展，推动了专门的公害救济立法的诞生。美国的“布默诉大西洋水泥公司案”中，布默的小农场一年的收入是10万元。农场旁边的大西洋水泥公司资产数百万元，年利润数十万元，工人也有几百人。布默起诉到法院，要求水泥公司赔偿其农作物损失并要求企业停止持续、反复的侵害，这实际上等于要求企业关门。按照传统的法律模式，他的请求会得到法院的支持。但在本案中，法官支持了布默的损害赔偿请求，但是拒绝发布禁止令。这就是对衡平法进行了再衡平、再改造。通过这样的案件可以发现，法官在环境保护方面是非常能动的，而且能动是常态化的，这和传统的法院的消极保守有很大反差。

再次，在行政权和司法权的关系处理方面。司法能不能对行政，特别是对很多行政上自由裁量的空间，或者说对行政合理性加以审查，这在传统领域也是一个有争议的话题。在环境领域，这个问题就更加复杂。比如说在德国，其环境侵权案件分为两类，第一类侵权案件就是完全的平等的民事主体之间的，不涉及到行政机关的案件，适用传统的民法典有关侵权的规定；第二类是加害人（通常是污染企业）经过政府有权机关合法的程序，依法批准成立的企业。对于这种经过行政权确认的企业，适用的不完全是民法典，还有一些特殊的法律，比如环境责任法、企业法等特殊的法律规定。针对这类经过行政权确认的企业提出损害赔偿请求的，司法权可以做出确定的结论，法院可以单独做出判断。但是对于请求排除侵害，即要求企业关闭或者搬迁的，就必须首先请求行政机关撤销原来的行政决定。即必须把行政合法性解除之后，法院才能确定这个企业是不是构成侵权，要求它关闭或者搬迁。因此，司法权相对于行政权是比较谦抑的，并不是说司法权绝对优位。当然，在有的国家和地区，强调司法权优位，对于行政机关审批同意的项目，也就是有行政权作为基础的项目，法院可以直接发布禁止令，可以直接要求它关闭。另外，西方大部分环境法院的人员构成包括法官和专家两种类型，其中法官负责法律审查，而技术专家（通常包括环境科学家、环境经济学家、城市规划学家、工程学家等）负责合理性审查，法院对技术专家出具的意见予以尊重认可。这是环境法和传统法的重要区别之一。原因在于环境法涉及非常强的科技性，对于复杂的科技现象，有时候是有科学确定性的，有时候会涉及科学上的不确定性问题，行政机关无法给出实体正义的结论，法官也无力做到。

（作者单位：清华大学法学院）