合肥市土地利用战略研究

２００６年９月第１５卷第５期

安徽农业大学学报（社会科学版）

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＡｎｈｕｉＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ｓｏｃｉａｌｓｃｉｅｎｃｅｅｄｉｔｉｏｎ）Ｓｅｐ．，２００６Ｖｏｌ．１５Ｎｏ．５

合肥市土地利用战略研究

李婧，张勇，马存明

（

摘

安徽农业大学资源与环境学院，安徽合肥２３００３６）

要：本文以分析土地利用现状作为合肥市土地利用战略研究的基础，重点分析土地利用问题及其原因，进而用科学发展观作为航标对合肥市土地利用战略进行具体定位，同时还需进一步完善相关土地利用与管理机制，以此来保障土地利用战略在规划中的有效实施，从而提高新一轮规划在实施过程中的科学性与可操作性。

关键词：合肥市；土地利用；战略中图分类号：Ｆ３２３．２４

文献标识码：Ａ

文章编号：１００９－２４６３（２００６）０５－００２１－０５

ＡＳｔｕｄｙｏｎＬａｎｄＵｓｅＳｔｒａｔｅｇｙｉｎＨｅｆｅｉＣｉｔｙ

ＬＩＪｉｎｇ，ＺＨＡＮＧＹｏｎｇ，ＭＡＣｕｎ－ｍｉｎｇ

（ＳｃｈｏｏｌｏｆＲｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ＡＨＡＵ，Ｈｅｆｅｉ，２３００３６，Ａｎｈｕｉ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｎａｌｙｚｅｓｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎｗｈｉｃｈｉｓｕｓｅｄｔｏｂｅｔａｋｅｎａｓｔｈｅ

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ｑｕｅｓｔｉｏｎｓｏｆｌａｎｄｕｓｉｎｇａｎｄｉｔｓｒｅａｓｏｎｓ．ＴｈｅｎｉｔｃａｒｒｉｅｓｏｎｔｈｅｃｏｎｃｒｅｔｅｌｏｃａｌｉｚａｔｉｏｎｔｏｔｈｅｌａｎｄｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎｓｔｒａｔｅｇｉｅｓｏｆＨｅｆｅｉｃｉｔｙｗｉｔｈｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｖｉｅｗａｓｔｈｅｎａｖｉｇａｔｉｏｎａｉｄ．Ａｔｔｈｅｓａｍｅｔｉｍｅｉｔｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｏｆｕｒｔｈｅｒｃｏｎｓｕｍｍａｔｅｔｈｅｃｏｒｒｅｌａｔｅｄｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｏｆｌａｎｄｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｔｏｇｕａｒａｎｔｅｅｔｈｅｌａｎｄｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎｓｔｒａｔｅｇｉｅｓｃａｎｂｅｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄｉｎｔｈｅｐｌａｎｎｉｎｇｔｏｅｎｈａｎｃｅｔｈｅｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｎｄｏｐｅｒａｔｉｏｎａｌｎａｔｕｒｅｉｎｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄｐｒｏｃｅｓｓｏｆｎｅｗｐｌａｎｎｉｎｇ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｈｅｆｅｉｃｉｔｙ；ｌａｎｄｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ；ｓｔｒａｔｅｇｙ

随着合肥市建设现代化大城市进程的加快和社“东向发展”和等战略部署。因此，为加“中部崛起”会经济的跨越式发展，合肥市第二轮土地利用总体规划最（１９９７—２０１０）（下称《规划》）已明显滞后。突出的问题就是《规划》不能应对未来的社会经济发展，表现在两大方面：一是《规划》没有涉及或者没有充分考虑到国家重大发展战略的调整，如全面建设小康社会、建设社会主义和谐社会和社会主义新农村建设等重大战略以及农村城镇化进程的提速等；二是《规划》没有充分预测到合肥市自身的发展

快辐“两个率先”进程，把合肥市建成“引领皖中、射全省、联动中部、接轨长三角”的区域性中心城市和全国重要的科技创新型城市，并逐步建成经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、生态更加良好、人民生活更加殷实和独具魅力的现代化滨湖城市，修编《规划》迫在眉睫。为了实现既保证现代化大城市建设与发展用地需要，又要实现耕地总量动态平衡、全面贯彻和落

态势，如大建设、大环境”“大发展、“、工业立市”、实科学发展观，促进可持续发展，最终实现土地可持

收稿日期：２００６－０６－１０作者简介：李

张

婧（１９６７－），女，汉族，新疆乌鲁木齐人，安徽农业大学资源与环境学院工程师。勇（１９８３－），男，汉族，安徽全椒人，安徽农业大学管理科学学院硕士生。

马存明（１９８２－），男，汉族，安徽肥西人，安徽农业大学管理科学学院硕士生。

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续利用、建设资源节约型和环境友好型和谐社会的战略目标《，规划》修编前进行土地利用战略研究尤为必要。

一、土地利用现状：合肥市土地利用战略研究的基础

（一）土地利用结构

根据合肥市土地利用现状，合肥市辖区土地总面积为７４９７６５．８８公顷，其中耕地为４２０６７８．０１公顷，占５６．１１％；园地为２３２０．８３公顷，占０．３１％；林地为１６９０８．９９公顷，占２．６６％；居民点及独立工矿用地为９０７２９．１７公顷，占１２．１０％；交通用地为１６９４９．５５公顷，占２．２６％；水域为１５３６２５．５５公顷，占２０．４９％；未利用土地为４８５３０．４０公顷，占６．４７％。

（二）土地利用程度与效益

合肥市土地开发利用程度较高，利用率已达

益未能完全体现；再次，城市建筑容积率和建筑密度普遍较低，土地立体利用程度不高。

４．农村居民点用地面积大，布局散乱

调查资料显示，合肥市农村居民点布局散乱，占地面积大，尤其是人均宅基地面积大大超过了国家规定的最高标准，达２００ｍ２／人；同时，农民盲目乱建、建新留旧等现象凸现，导致村庄在外部持续蔓延的同时，内部结构松散“，空心村”现象普遍，占用耕地和浪费土地资源的现象十分严重。

５．城乡不能统筹，中心城镇发展缓慢

目前，合肥市城乡土地仍不能统筹利用，城乡土地制度不统一，城乡二元结构依然明显。农村社会经济发展速度明显滞后于城市，新农村建设任重道远。另外，由于合肥建设现代化大城市进程加速，建成区无限外延扩张，无情地侵占耕地，而小城镇发展特别是中心城镇建设和发展却尤为缓慢，城镇布局呈现出“小而散”的现象。至今，合肥市还没有形成一个完整的城镇规划与发展体系。

（四）土地利用问题的原因分析

９３．２６％，其中土地垦殖率为４０．６２％，复种指数为１９５．３０％，水面利用率为４０．３４％，森林覆盖率为２７．６０％，城市建筑总面积与用地面积之比为０．２３３：１，

土地平均总产值为３３８４７．４４元／ｈｍ２。

（三）土地利用问题

１．土地利用总体规划缺乏弹性，相关规划不协调

由于上一轮土地利用总体规划的编制是以突出制，而没有能够科学地预测到社会经济的高速发展对于土地资源的巨大需求，致使规划方案滞后于社会经济发展，尤其是非农业建设用地规划指标量远远低于实际需求量，土地利用规划严重缺乏弹性，造成规划在实施过程中频繁进行上报修改。另外，由于国家目前还没有出台《土地利用规划法》和《土地利用总体规划实施条例》等相关法律法规作保障，使得土地利用总体规划在实施时与区域规划、城市总体规划、城（村）镇规划等相关规划发生冲突，不能有效地协调和衔接，大大降低了其科学性与可操作性。

１．耕地后备资源匮乏，供需矛盾日益加剧

农业内部结构调整、自然灾害损毁和人为乱占滥用等，特别是工业化、城镇化的快速推进，导致人均耕地递减速度加快。加之合肥市的土地自然供给总量有限，尤其是耕地后备资源匮乏，增加了耕地总量动态平衡的压力，使得土地供需矛盾日益加剧，人地关系日越趋紧张。

随着合肥市人口的持续增长和各项建设占用、耕地和基本农田保护为重点，严格实行土地用途管

２．农业土地粗放利用，规模经营程度低

合肥市的农业用地仍然以粗放经营为主，抛荒和暗荒现象严重，中低产田数量较多，造成土地生产力低下，利用综合效益偏低。另外，由于合肥市地处江淮丘陵地带，地貌类型以波状平原为主，地势高低起伏，加上一家一户的土地承包责任制，导致了耕作地块的零碎化和经营方式的分散化，不利于推进规生产力和农产品的附加值。

２．传统的用地观念依然存在，保护耕地意识薄弱

传统观点认为：工业化、城市化过程必须要占用这条路，从而导致耕地被大量侵占，粮食生产能力明显下降，加剧了农村耕地保护的压力，给新一轮土地利用总体规划修编增加了难度。实际上，城市化的发展规律和城市可持续发展模式要求树立理性发展的理念，即城市化进程中，城市土地利用高度集约化的过程，应该依赖于土地的经济供给，充分利用经济供给的弹性来克服自然供给的刚性，从而抑制城市向外延扩张而蚕食农田，在保证土地供应满足经济建设需要时有效地保护耕地。［２］另外，由于农村土地为农村集体组织所有，农民节约利用土地和保护耕地

模经营和农业产业化经营等，降低了耕地的利用率、耕地。［１］从合肥市的发展历程来看，实际上走的就是

３．城市土地集约利用程度低

首先表现在合肥市的老城区仍然有大量闲置土地存在，土地利用集约度低，特别是“城中村”现象突出，导致城市内部土地资源的资产性质未能有效发挥；其次，城市内部土地利用结构不合理，特别是二、三产业用地布局不能因地制宜，如在城区内仍有很多工业企业散乱分布，城市繁华地段没有用来发展金融、餐饮、通讯、商业等服务产业，却被政府机关所用，造成土地区位优势没有充分显示，级差地租效・２２・

的意识还很淡薄，珍惜土地和保护耕地的宣传还不到位，造成农民违法占地建房、浪费土地等现象十分普遍。

体制和机制不健全３．土地利用管理法制、

土地利用管理方式上的问题是造成土地资源浪费和土地资产流失的根本原因。［３］一是因土地利用总体规划缺乏应有的法律地位，对城镇建设用地规模难以起到有效控制和引导的作用；二是用地“分级限额审批”制度无法控制土地供应总量，使得依据产业政策调整土地利用结构的措施难以奏效；三是土地收益分配机制刺激了地方政府将农用地转化为建设用地的可能性增大，甚至出现多低“卖地”、价“卖地”等违法现象；四是现行法规不利于对土地违法行为的查处。

的战略思想，以确保在规划期内实现耕地数量与质量双向动态平衡，［５］为合肥市实现社会经济可持续发展提供充足的土地保障。

（二）节约与集约用地共轭

新一轮土地利用总体规划的目标之一就是要实现土地可持续利用，而实现此目标的有效途径就是走节约和集约用地之路。所谓节约、集约用地就是指要立足于存量土地的内涵挖潜，加大土地整理力度，积极整治“空心村”和“城中村”，加快老城区改造的步伐，以增加土地经济供给来满足合肥市在实现社会经济跨越式发展过程中对建设用地日益增长的需求，从而减少对耕地保护的压力。例如在实施“工调配好各业立市”战略过程中，一要合理地计划好、类工业建设用地的规模，结合小城镇发展规划，走集中、连片发展的路子，鼓励企业向园区集中，大力培植“园区经济”“村村点火，处处冒烟”的，坚决杜绝作坊式工厂再现，实现相关产业规模化、集聚化、特色化，发挥产业集聚效应，从而降低交易成本，实现土地要素与资本、劳动力、技术要素的最优组合，充分发挥土地投入的规模经济和土地产出的边际效益，加快产业升级，提升企业的竞争力；［５］二要设立工业用地容积率和“准入门槛”，提高工业建筑密度、土地投资效益，企业应向空中、地下要地，盘活企业内部原有土地，致力于存量土地的“多次开发利用”对生态环；三要优先安排综合效益高而用地少、低效率、境污染少的企业，避免浪费土地搞低水平、低产出的重复建设，走节地、低污”的新型工“高效、业化发展道路。

（三）城市与乡村发展统筹

新一轮土地利用总体规划必须要保证城乡统筹发展，按照科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求，运用开放的统筹思想和可持续发展战略思想，在新一轮规划期内协调城乡土地利用，消除城乡二元社会经济结构“以城哺乡”，以工带农、，重点支持发展”的“双赢”目标；保障社会主义新农村建设与发展的用地需求，特别是在加快农村产业结构调整与升级，加速农村二、三产业发展，推进农业现代化生产及加强农村基础实施建设和改善农村人居环境等方面要提供充足的土地保障，促进农村社会经济全面、协调、可持续发展和加快城乡一体化进程，提高农业生产产值，改善农村面貌，增加农民收入，维义新农村。

（四）发展生态农业与绿色城镇同步

在新一轮规划期内，主要是结合城乡统筹发展

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４．政府行为不规范，土地市场宏观调控不力

《规划》实施期正处于我国市场经济转轨期，市场状态的复杂性和政府身份的特殊性等因素，造成政府急功近利，过于追求政绩，在控制资金投放与土地供应数量、调节资金构成与用地结构上不按照市场规律进行，导致土地市场宏观调控不力，形成政府在土地一级市场上的一些不规范行为，有些甚至是违法行为。政府的不规范行为严重危害土地市场的健康发育和发展，导致土地供应总量失控，土地市场结构不合理，严重影响土地的集约利用程度，降低了土地使用效率和综合效益。［４］

二、科学发展观：合肥市土地利用战略定位的航标新一轮土地利用总体规划实施期（２００５—协调、可持续发２０２０）是合肥市实现社会经济全面、

展时期，因此，规划修编必须以科学发展观作为航标，创新土地利用模式，实现发展和生态”的“保护、有机统一。

（一）城市发展与耕地保护并重

２００５—２０２０年，尤其是“十一五”规划的实施

期，是合肥市加速建设现代化大城市、推进社会经济及“东向发展”战略的最佳机遇期。期间，城市发展所需建设用地总量将持续增加，特别是在推进工业经济跨越式发展战略中所需的工业项目用地量增加这更快，而现有土地供给总量不能满足发展的要求。就必然导致要牺牲极为稀缺的耕地来为社会经济发展提供充足的用地保障。但是，从土地利用现状来分析，合肥市后备耕地资源匮乏，要求建设现代化大城的关系，即新一轮土地利用总体规划要充分体现“保护耕地的目的是为了促进城市集约发展，城市发展的结果为耕地保护开辟了新的途径”这一辩证

跨越式发展的关键时期，也是大力实施共同“工业立市”和加快社会主义新农村建设，实现“城乡一体、

市必须从战略的高度摆正“城市发展与保护耕地”护好农民的合法权益，建设好有中国特色的社会主

与社会主义新农村建设的要求，在合肥市农村大力建设立体生态农业示范园区，形成以粮油业、蔬菜业、林业和养殖业为主的四大主导农产业，积极发展发展高产值、高效益、高环保的生态农业。一方面为城镇居民提供最基本的粮食和蔬菜等食物需求，另一方面可以有效地缓解城镇生态环境质量日益下降的压力，起到一定的保持生态平衡的作用，使这些农业示范园成为城镇发展的“后花园”，即所谓的“市外花园”的美景。合肥市在规划建设现代化大城市时，要树立“绿色合肥”的理念，注重向建设绿色大城市的方向发展，将生态农业用地从单一的生产功能向生产、生态、景观、休闲观光等多功能转变，特别要结合建设“生态安徽”和合肥市建设国家园林城市的要求，增加林地利用结构，扩大生态林种植面积，在市郊和城市之间形成“绿化隔离带”，加大发展都市林业，提高城市绿化率和森林覆盖率。

共进（五）完善城镇体系与融入“长三角”

关土地利用与管理机制，充分保障土地利用战略在规划中的实施，从而提高规划在实施过程中的科学性与可操作性，促进土地资源可持续利用，实现人口、资源、环境与经济协调发展的目标。

（一）建立存量建设用地和新增耕地的“双重”储备制度

通过存量建设用地和新增耕地的“双重”储备制度，可以提高政府对土地资源的调控能力，强化政府控制土地供应总量和垄断土地一级市场的作用。首先，一定数量的存量建设用地储备可有效地解决用地量大、突发性强的重点工程用地，防止重点工程占用大量耕地；其次，将通过土地整理、开发和复垦的新增耕地按照一定的比例储备起来，用于重点工程项目的耕地占补平衡，有助于实现耕地“占一补一”目标，缓解利用和保护的矛盾，促进耕地资源的可持续利用。因此，土地“双重”储备机制的建立与有效运行对调控土地供给，优化土地利用结构与布局，保护耕地，促进土地资源可持续利用和社会经济可持续发展都起到非常关键的作用。

（二）建立耕地保护补偿与占补平衡评价考核机制

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》量与质量实行按等级折算和防止占多补少，占优补劣的要求。合肥市新一轮土地利用总体规划，要用科价考核机制的研究，加快农用地分等定级成果的应用，以保证补充耕地的质量不下降，实现真正意义上的区（县）和乡（镇）“占一补一”；同时，要拓宽市、等多级融资渠道，建立耕地保护奖励基金，用于补贴因保护耕地而造成的农业生产比较效益差和对耕地质量提高做出贡献的农户，以激励农民保护耕地的积极性。

（三）建立节约和集约用地考核与评价制度制定开发区（园区）集约用地评价体系和市、县集约利用评价与城市建设用地规模、土地利用年度计划安排结合起来进行综合考核；同时将保护土地资源、执行建设项目用地控制指标、从严控制用地规模、节约和集约用地情况以及改善土地利用生态环境质量等指标列入政府任期目标考核内容，对认真履行责任目标且成绩突出的要给予奖励或表彰。

（四）加强规划体系建设，提高规划可操作性要进一步完善土地利用规划体系，即在土地利农村用总体规划的指导下，编制土地开发整理复垦、居民点用地、生态环境保护区、基本（下转第８０页）

１．完善城镇体系

为了适应小城镇加速发展的趋势，在新的规划期合肥市应根据统筹城乡规划发展的要求和建设新少取、放活”和城乡农村的战略部署，按照“多予、城市支持“工业反哺农业、“一盘棋”的思想，建立

以主城区、城市副中心、卫星建制镇和一般集镇协调发展，具有放射状、开放型市域结构形态的城镇体战略，使城镇化率在２０２０年达到６５％，形成一个“１４１”空间框架即“一个主城，四个中心，一个滨湖新区”的现代化大城市框架，同时要按照“新区开发、老城提升、组团展开、整体推进”的思路，优化合肥市的城镇功能分区和产业布局，推进组团式发展，使城镇空间发展和土地利用布局向“环城—滨湖—临江”演变，使未来的合肥成为一个名副其实的现代化城市。“滨湖临江”

农村”的长效机制，进一步完善城镇体系，逐步形成（国发［２００４］２８号）中已经明确提出补充耕地的数

系，重点加强中心城镇建设和积极实施“县域突破”学发展观来指导和开展耕地保护补偿和占补平衡评

２．融入长三角

住国家大力实施“中部崛起”战略的发展机遇，积极融入长三角，特别是南京经济圈，形成“合宁互动”；同时要加快构建以合肥市为核心的省会城市群，推进“合（肥）巢（湖）滁（州）六（安）”联动和加快“合巢滁六”经济一体化步伐，努力形成“省会城市群”，进一步提升合肥市在全省的区域中心大城市地位。

三、完善机制：实施合肥市土地利用战略的保障在新一轮规划期，合肥市在以科学发展观作为航标来定位土地利用战略的同时还要进一步完善相・２４・

新一轮土地利用总体规划期，合肥市要紧紧抓（区）集约用地评价体系和考核制度，将土地节约和

程的独特性，但是作为大学生来说，有目的性地学习、有意识地加入到隐性课程的氛围中、有计划地参与校园文化实践、有预期目标地检测自己的隐性课程学习结果，都会使他们收到事半功倍的效果。故此，学生自身必须具有清醒的隐性课程意识，主动地选择那些适合自己兴趣和自身需要的各类隐性课程尤其是资源，积极投身到校园的隐性课程学习之中。在人文素质类校本课程的学习中，做一个自觉地参与者，有意识地学习一系列隐性课程，对提高学生的人文素质水平具有着显性课程无法替代的作用。

施教者、受教者都综上所述，只有教育管理者、

充分意识到隐性课程的重要性并各司其职，才能够深入挖掘和合理利用各类人文素质类校本课程资源，逐步形成符合学校办学思想和学生实际需要的隐性课程体系，使人文素质类的显性课程与隐性课程产生合力，最终在深化人文素质类课程的教学改

革中，真正有效地提高学生的人文素质水平。参考文献：

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价值［Ｊ］．四川教［４］史英．正规课程和隐性课程的特点、育学院学报，２００４，（２０）：１７７－１７８．

［５］韩军延，张君．高等学校的隐性课程及其管理［Ｊ］．沈

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北工业大学学报（社会科学版），２００３，（４）：７０－７２．

责任编辑：方明

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（上接第２４页）农田保护区和城（村）镇体系等专项规划，从而使总体规划目标具体化。同时，为了增强土地利用规划在实施过程中的弹性和适应性，达到规划实施“刚柔并济”的目标，新一轮土地利用总体规划要预留机动建设用地指标用于规划实施过程中进行一些必要的调整，以保证规划的可操作性。［６］

（五）创新土地可持续利用与管理制度积极创新土地供给机制，将目前的土地供应方式由土地供应跟着项目计划走的传统方式改变为项目计划跟着土地供应走的方式，以供给制约和引导需求，这样既可以缓解土地供需矛盾，又可以防止工在农用地转为非农建设用地的管理上，要严格控制“农转非”指标，以供给制约需求，并主要通过以增加土地的经济供给来满足建设用地需求，从政策上强制保护耕地。同时，大力提高耕地占用成本，促使用地单位设法提高单位土地产值，提高土地利用效率，自觉树立“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的可持续发展的土地利用观，充分利用经济利益这一软件驱动来控制外延扩张的需求，最大限度地保护好有限的耕地。

利用与管理系统（六）建立合肥市“数字国土”以３Ｓ技术等现代科技手段为平台，建立合肥市利用与管理系统。利用该系统开展土地“数字国土”

利用现状调查与变更调查，对土地利用规划的执行

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业用地遍地开花、布局散乱、大量占用耕地等现象。［１］李继凯，杨雅清．探索我国城市化发展新路［Ｎ］．中

情况进行有效地监督和动态监测，加强土地资源信息化管理，对全市土地利用状况与规划实施管理进行监测、分析、调控，掌握规划实施的最新动态，提出规划方案调整或加强规划实施组织的建议与对策。应尽快制定《合肥市土地利用总体规划实施管理条例》，明确违反规划的具体处罚办法，从而有效监控土地利用的合法性和合理性，使土地使用者在遵守相关法律法规的条件下，主动谋求土地利用的最大效益。

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责任编辑：於忠祥

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