反腐倡廉,二轮专题

反腐倡廉，亦称“惩腐倡廉”。即反对腐败，倡导廉政。廉政建设的基本内容。要廉政就必须反腐，而反腐才能廉政，古今中西概莫能外。

一、中国古代的廉政文化

三代（夏商周）是中国古代廉政文化发展的一个重要时期，但官僚的选拔采取的是世卿世禄的贵族制，这样的社会形态下，国家与社会的分离程度很低，国家的官僚往往就是“族”的首领。因此，廉政建设的社会基础还很薄弱，廉政文化的表现形态还只是停留在对执政者的道德诉求和对腐败贪贿者的指责以及简单的刑律处罚。

春秋战国是中国古代国家形态的一个重要转折时期。王权的专制在摆脱了周天子的控制后日益加强，中央直接控制地方的郡县乡里制产生，贵族制让位于官僚制。在激励的竞争面前，为了强国的需要，为了管理多层次并且逐渐庞大的官僚队伍的需要，廉政建设的迫切性摆在了各国统治者的面前。这一时期廉政文化发展的一个突出特点是政治家、思想家们关于廉政问题的思考多姿多彩。例如孔子说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正。”《论语·颜渊》。又说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从，”孟子说：“可以取，可以无取，取伤廉。”《孟子·离娄下》。这个时期廉政文化中最引人瞩目的成就还数法家的廉政学说。法家从人性具有贪欲的天性出发，既主张从制度上设官分职，加强监督，防止腐败的产生，也主张从道德的层面对包括君主在内的各级官僚进行教育。法家的廉政文化思想较之以前具有更强的可操作性，整个封建时代的廉政文化都无法回避法家所奠定的基础。

儒家廉政思想是古代廉政思想的主流,它包含以民为本、清廉节俭、举贤任能、正己修身等方面。其中以民为本主要体现为重民贵民、爱民仁民和安民保民。儒家学派以“礼、义、廉、耻”为行为准则的道德规范成为了两千年来人们的行为准则,在这四项标准中“廉”又居于核心地位,被封建士大夫奉为立身处事的根本。

战国秦汉以降，廉政建设由原先的道德追求向制度层面的转化，使得国家围绕如何在政权体制中反腐倡廉做出了许多精密的设计，并在法律法规，监察、监督，行政管理上得以体现。

二、中国古代廉政文化建设的措施

1、设立专门人员、机构管理。历代王朝政权,为保证官吏的清正廉洁,在政治体制上专门设置了察廉之官和常设机构。

2、惩贪奖廉以加强道德建设。在中国古代历朝历代,对贪赃枉法官吏的处罚也是相当严厉的。如从出土的《秦简》中可以见到,秦朝立有严峻的惩贪律条(《睡虎地云梦秦简·法律答问》),诸如:官吏私自借用县库金钱的,与盗窃同样论罪。按秦律量刑标准,偷摘他人桑叶价值不到一钱的,就要罚服30天徭役;五人以上偷盗,赃值一钱以上的,要斩左脚、拖黥刑和罚服城旦苦役;汉代法律规定,贪污者、受贿者、私自挪用官钱者,皆处“弃市”,即死刑;在对贪污腐败之徒严惩的同时,要对“清官”、“廉吏”进行一番褒奖,以励廉风。

3、高薪养廉。以高薪保证官员生活使其达到廉洁自律的思想出自于北宋改革家、政治家王安石提出的廉政方略“饶之以财”、“约之以礼”、“裁之以法”,即是为了达到廉政的目的,改革俸禄制度,以纪律加强对官员的约束,并用法律手段惩治贪官污吏。清代时,进一步发展为养廉银制度,该制度创建自1723年,本意是想藉由高薪,来培养鼓励官员廉洁习性,并避免贪污情事发生,因此取名为“养廉”。

4、完善考核制度。在中国历代廉政文化建设实施的措施中,最重要也是最基础的在于完善相关官吏考核制度。自上古商周时期就有了一些官吏考核方面的规定,《尚书》中就有了三年考绩的说法,战国时期,便以“上计”来考核官吏,即群臣于年终须将赋税收入写于木券,呈送给国君考核,以考核的优劣决定官职升降。唐代以“四善二十七最”作为对官吏的考核标准。所谓“四善”,即“德义有闻、清慎明著、公平可称、始勤匪懈”,这是各级官吏的道德规范。“二十七最”则规定了考核百官职守的具体标准。明代官吏考核制度更趋完善,对官吏的考

核主要是通过“考成法”来实现的。

三、中国古代监察制度

中国古代的行政监察制度包括两方面的内容，一是自上而下的“监察制度”；一是自下而上的“言谏制度”。这种制度正式确立于秦汉时期，发展完善于隋唐时期，集大成于宋．明清时期走向僵化。其成长过程与君主制中央集投制度的产生、发展、完善而最终走向僵化的趋势相为始终，体现了君主皇权与中央官僚系统的行政权力之间的相互补充而又相互牵制的一种权力制衡机制。

1、监察制度的起源（夏、商、西周）

夏、商、周(西周)进入奴隶制国家时期，开始产生了带有国家性质的监察机构,但机构尚未独立，监察官吏均为兼职,未形成自身的独立体制，处于萌芽状态。

2、秦汉形成

秦朝：中央设立御史大夫（府），负责监察事务；地方设立郡监（监御史），负责监察郡守、县令等地方官吏；秦朝实行“台谏并行”制，不仅有御史监察系统，还首创了言官规谏系统。秦朝存世较短，很多制度还没来得及巩固，但御史府和监郡御史、谏议大夫等监察机构和监察官员的设立标志着我国古代监察制度的雏形初现。

汉朝：（中央）汉承秦制，监察制度没有大的变动，御史大夫既掌监察又兼理行政事务，地位崇高。西汉末期到东汉，设置御史台，台长为御史中丞，自此御史台正式成为专职的中央监察机构。中央一级，除设有御史府的同时，汉武帝还设立丞相司直和司隶校尉。司隶校尉为皇帝特设的监察官员，丞相司直则代表丞相执行监察权，三者各有分工但又互相牵制。 （地方）刺史制度：汉武帝时期开始确立的地方设刺史代表中央对地方行使监察权力的行政管理制度。原因：为了加强对地方郡县的管理,加强中央集权，巩固君主统治。【元封五年(前106年)，汉武帝分全国为13个州部，冀州、青州、兖州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州、交趾、朔方。中央在每个州设立刺史一名，秩六百石，专职监察地方：监察“强宗豪右”，监察郡守、郡尉和王国相等。】

在监察法规方面，汉代制定了我国最早的系统的地方监察法规《监御史九条》和《六条察郡之法》(又称《六条问事》)，使地方监察工作有法可依。

3、隋唐成熟

隋朝（中央），文帝恢复御史大夫制度，扩大监察机构的规模，将御史台自宫禁移于外廷，进一步明确了御史台作为国家监察机构的性质。

唐朝（中央），御史台实行分署办公，成立台院、殿院、察院，三院在御史大夫(御史台长官)率领之下各司其职，构成一个严密的中央监察系统。

（地方）唐朝对地方实行巡按制度亦即“道察”制度，将全国分为十道(后增至十五道)监察区。每道设“巡察使”，以五品以下官员担任，须为“识治道通明无屈挠者”，两年一替换，主要职责是“察官人善恶”等“巡察六条”。它同监察院遣地方临时工作的监察使共同构成地方的监督网络。

4、宋元发展

宋朝承袭唐朝制度，（中央）设立御史台；实行台谏制度（由监察皇帝逐渐转向监察丞相和百官）；地方，设立通判；

元朝（中央）设立御史台，地位提高；比较重视监察制度的规范化，制定了一整套监察法规。其中《设立宪台格例》是中国监察制度历史上第一部完整的中央监察法规。

（地方）元代在全国划分二十二道监察区，建立行御史台，作为御史台的派出机关；

5、明清强化

明朝改御史台为都察院，设六科给事中，为加强对地方的控制，设十三道监察御史，分掌地方监察。除此之外，明朝还设有厂卫特务机构，负责秘密监察各级官吏。清朝：沿袭明朝

6、中国古代监察制度的特点

（1）相对独立（与行政分离），自成系统，实行垂直领导；

（2）以轻制重，以卑察尊；

（3）监察机构的权利来自于皇权；

（4）监察法规日趋完善（日益制度化，法制化）

（5）监察与考核、奖惩制度相结合，并实行重奖重罚。

7、评价

有利于维护封建统治秩序，一定程度上能抑制地方分裂，维护国家统一；在专制制度下和人治政体中（监察制度是君主专制逐渐强化的产物），封建监察机构无法摆脱官僚制度的弊病，容易导致监察部门的腐败，甚至成为地方割据势力。

8、现代启示、借鉴

绵延数千年的中国监察制度，是我们祖先为人类创造的文化财富。其历史之悠久，体制之完备，经验之丰富，影响之深远是世界监察制度史上任何国家都无以伦比的。

A．在指导思想上，应充分认识加强和完善行政监察制度建设的重要性。

B．在行政监察机关建设上，应重视保障行政监察机关的独立性

C．依法树立监察机构的权威性，切实发挥其监察职能。

D．严格行政监察工作人员的选任和考核。

四、近现代西方廉政文化

1、西方发达国家廉政文化的主要特点

(一)、以个人权利为导向。

1. 西方社会直截了当的追求个人权利

世界上每个人都关注自己的权利，但在西方社会，对自身权利的关注是公开的和被人视为理所当然的，这种关注被认为是一种必要的品德。因为每个人都旗帜鲜明地维护个人权利，所以官员不敢利用手中权力来制订只有利于自己的法律或政策，官员也就不能成为一个国家难以供养的寄生虫群体，而且也不敢预期贪赃受贿行为不被人揭发。

2. 西方社会将维护个人权利作为预防腐败的根本手段

在西方的政治观念中，诸如政治秩序、权威与义务、自由、正义、平等和民主等，都是其重要的构成部分。但人们并没有认为其中的一两个可以取得优先地位，以至于可以凌驾于个人权利之上。相反，西方人更倾向于把个人权利作为合理解决一切问题的基本坐标：“较之以往的时代，我们的政治、社会和经济生活在更大程度上为权利话语所支配。”

(二)以分权制衡为枢纽

腐败在本质上是对公共权力的滥用，而为了防止对权力的滥用，西方社会走的是分权制衡的路径。孟德斯鸠早就说过：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。分权制衡的目的之一是使“一个公民不惧怕另一个公民”，这是广泛监督的基础，也是有法必依的基础。然而，西方国家的分权制衡文化不仅仅是指立法、行政、司法三权分立，中央与地方分权的理念及其制度化，而是一种生活方式，体现在人们的精神信仰、日常伦理等一切可能的事物里面。

1. 相互制衡的权力运作模式。西方人在200多年前设立了相互制衡的法律制度，并成为人们自然的生活方式。权力的开放使得人人都没有机会做帝王，任何人都不是特殊公民。

2.多元并存与交合中的信仰体系。 信仰是一种巨大的文化力量，它可以改变个人，也可以塑造社会。在启蒙运动和资产阶级革命中，信仰自由、言论自由被重视。

3.注重相互制约的日常伦理及其教育体系 。伦理道德是廉政文化的重要组成部分。西方的道德是一种相互制衡的道德，这种道德注重引导人注意现实社会人与人、人与国家之间等关系的调适，以使个人的生存和发展能够得到一个最佳的外部条件，而很少考虑个人如何向道德

最高境界努力的问题。对于和他人有关的事项和场合，道德会加以严格规定，并且和法律、习俗等携手，让每个人都能预期到如违反这些要求将受到怎样的制裁。

(三)以市场机制为基础

1. 劳动取酬心理。寻租活动是指“利用行政手段阻碍生产要素在不同产业之间自由竞争，以维护和攫取既得利益的行为整理。它所造成的危害是使社会资源配置遭到扭曲、破坏和浪费，并诱导政府官员的腐败行为”。寻租活动是腐败的一个重要根源，它与人利用行政权力阻碍生产要素自由流动以获利的冲动不无关系。世界上无论哪个民族，都必然将劳动取酬视为美德，但只有在利益渠道畅通无阻的地方，人们才会把劳动取酬作为一种生活方式。而市场机制在塑造人们劳动取酬的习惯方面比学校的道德灌输要有效得多。可以说，在完善的市场机制内，个人目标与最终结果之间的主要因素就是劳动或者不劳动，以及劳动的质量、强度、效率等。所以，个人不但视诚实劳动为生存之正道，而且也不能容忍他人的投机取巧行为。当然市场机制也难以培养出圣人，但市场机制是大多数人的生存之道，是为了大多数人的健康生活而存在的。

2.官员成为普通的劳动者 。在市场机制内，官员不能以自己的劳动掩盖他人的劳动。在民主政治和市场机制内，每个人都为了实现自己的目标而努力劳动，并且清楚最终的结果是缘于自己的劳动还是他人的劳动。官员的聪明和肯干对于社会繁荣来说是需要的，但在西方人的观念中却不是起决定性作用的。官员不是以他们领导国家各项建设的名义获得酬劳，而是以他们参与了市场运作的许多方面而获得酬劳。即使他们真是为着酬劳而工作的，他们也不能因为这样的劳动而向社会索取使社会大众不堪重负的酬劳。市场机制降低了官员对于酬劳的期望值，也使他们的酬劳成为各方面讨价还价的结果。

2、近现代西方廉政主要措施

从当代西方国家廉政政策的实践来看，西方国家的廉政政策选择大致是按照廉政立法建设、廉政监督建设、廉政道德建设和廉政制度建设四个层面来加以安排的。

(1)廉政立法建设

与西方国家根深蒂固的法治理念相一致，西方国家特别重视廉政建设中的廉政立法。廉政立法的形式大致有以下三种：一是在国家宪法中规定惩治腐败的原则。如芬兰和奥地利等国，都在宪法中设置了反贪污贿赂的条款。二是制定专门的廉政法律。三是在相关的法律中规定廉政条款。

(2)廉政监察建设

西方国家十分强调对权力的监督。廉政监督机制是一个开放性的监控机制体系. 为了有效地监控官员，西方许多国家都建立了较为完备的监督网络, 构成监督网络的监督方式通常有立法监督、司法监督、行政监督、审判监督、政党监督、舆论监督和审计监督等。在西方国家,政府事务和社会活动都奉行公开的原则,政府也提供合法的渠道让国民能够监督政府的活动.

(3)廉政道德建设

西方国家在反腐败的实践中意识到，控制官员越轨行为最有效的手段，是强化政府官员的职业道德和法制观念这一类基础性的东西。因此，西方国家在反腐败的实践中，十分重视对官员的廉政道德建设。

(4)廉政制度建设。

西方国家将廉政制度建设分为财产申报制度，利益协调制度，公务回避制度，廉政惩处制度，还有禁止受贿索贿，限制收礼，禁止经商和兼职，禁止以权谋私，限制离职后的谋取私利 。

五、著名廉政人物

1、陈廷敬：陈廷敬生活在康乾时期，先后任职于礼部、吏部、户部、刑部等重要部门，长期担任侍读、侍讲学士，直至文渊阁大学士。陈廷敬是理学家，理学家一般都比较清廉，有

政治抱负。他提出了要因时制宜，不要因循旧章的为政方案，当时朝廷做事都喜欢依旧例来做。

钱币改革。他改革钱法是比较成功的。清朝货币单位分银子和钱，前者用于大宗交易，后者日常使用，当时百姓毁钱制铜，获利颇丰，结果导致钱荒，威胁到国家的金融基石，于是提出制钱改重就轻，并停收采铜税，以增加铜源，杜绝毁钱铸铜的现象。他用经济手段扭转了这一趋势，遏制了钱荒。而且在这个过程中没有用抓人的方式解决。所以他不仅是个学者，还非常具有经济头脑。

捐纳改革。康熙朝开始，有钱人可以捐实官，政府用这些钱补平三藩导致的财政不足，但结果是康熙十四年至十六年三年中，有500个知县是捐来的，其中不少人根本没有才学。而当时每次科举的人数才200多人。陈廷敬就提出，对这些捐官也要考试，对捐纳提出了改革。 整治贪污。时清廷内不少官员贪污受贿，腐化之风十分严重。陈廷敬深切痛恨。他于二十四年正月向朝廷上疏：“贪廉这两方面，是做一个合格官员的关键。然而奢俭这两者，又是造成贪廉的根由。要使官员清廉，就先要使他们养成节俭的品质。古时候，从衣冠、车马到服饰器用，办理婚丧大事，都要‘贱不得俞贵，小不得加大’。现在由于奢侈之风未除，以至贫穷的人办事节俭反受讥笑，富有的人铺张而无人反对，使得大家竞相奢侈，成为一种风气。于是，贪污求利，触犯法律的事就跟着多起来，而且日趋严重。”他一针见血地指出：“好尚嗜欲之中于人心，犹水失堤防而莫知所止。”

吏治改革。陈廷敬在名为《请严督抚之责成疏》的奏折中，提出吏治的关键是加强对地方总督、巡抚等高官的监督和问责。“上官廉，则吏自不敢为贪；上官不廉，则吏虽欲为廉而不可得”。当时的都察院，还会在必要的时候专门派出御史进驻其他政府部门，或巡视地方各省，查处贪腐官员。这与现今的中央巡视制度有相似之处。

2、张居正。（1525年－1582年），明代湖广江陵（今属湖北省荆州市）人明朝中后期政治家、改革家，万历时期的内阁首辅，辅佐万历皇帝朱翊钧开创了“万历新政”。

他在《请稽查章奏随事考成以修实政疏》中感慨道：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听王朝“私家日富，公室日贫”（《答应天巡抚宋阳山论均田足民》）的现状，张居正认为，这言，而难于言之必效。”面对当时明是由于吏治不清造成的。为此，在万历元年（1573年）11月，他上疏实行“考成法”，落实责任制，以改变“上之督之者虽谆谆，而下之听之者恒藐藐”的现状，从而，极大地提高了行政效率，使朝廷的政令“虽万里外，朝下而夕奉行”。

为增强国库财力，张居正不仅带头力戒奢华，免除一切不必要的应酬，而且提出辞免按“惯例”由自己参加的篆修穆宗实录的“赐宴”。他说：“一宴之资，动之数百金，省此一事，亦未必非节财之道。”同时，他还大胆建议，让明神宗节省“一切无益之费”，以“节用爱民”，“以保国本”。为此，他甚至据理力争，在万历七年，取消了明神宗向户部索求 10万金，以备光禄寺御膳之用的要求，并将明神宗晚上的课程，改到了白天，以节省灯火费用。

张居正的感慨，道出了执法之难。难就难在，执法者本人不仅要秉公执法，不徇私情，而且立法者本人也要以法为天，循法而行，决不能让法留有“缺口”，决不能让法去走“小路”，让“在法律面前，人人平等”，变为“在法律面前，有所取舍”。

3、姚崇。（651年－721年），本名元崇，字元之，陕州硖石（今河南陕县）人，唐代著名政治家，唐玄宗亲政后，姚崇被任命兵部尚书、同平章事，进拜中书令，封梁国公。他提出十事要说，实行新政，辅佐唐玄宗开创开元盛世，被称为救时宰相。姚崇遂提出十条政治主张：实行仁政，废除严刑峻法。息兵休战，不求边功。法行自近，公平执法。宦官不得干政。拒绝租赋外的贡献。皇亲国戚不得担任台省官。礼待朝臣。虚怀纳谏。不再增建道观、佛寺。以两汉外戚专权为鉴戒。