河北省农村最低生活保障制度研究

　　摘要：河北省的农村低保制度建设已全面铺开，并取得了长足的进步，但是和当前广大农村、农民对这项福利制度的迫切要求相比，还存在巨大差距。主要问题是保障标准偏低，资金来源不稳定，保障对象和收入难以厘定等。应以制度建设为先导，政策落实为基点，加快推进和完善农村低保工作，真正使这项惠农政策落到实处。 　　关键词：农村最低生活保障制度；公共财政；公平 　　中图分类号：C913，7 　　文献标识码：A 　　文章编号：1006-3544(2007)06-0029-02 　　 　　一、研究背景 　　 　　农村居民最低生活保障制度是指政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村常住户口居民实行救助的制度，是整个社会保障体系中最基础、最重要的最后一道社会“安全网”，具有其他农村社会保障措施无法替代的作用和意义。我国对农村最低生活保障制度的探索始于1995年。民政部于1995年开始在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌四地进行最低生活保障制度的试点。10年来，我省作为最早试点的省份之一，农村最低生活保障制度经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程。河北省是一个有着52个国家级和省级贫困县、110多万农村贫困人口的农业大省，这些人的日常生活基本都达不到温饱，如何使他们享受到公共财政的阳光，共享经济发展的成果，一直是政府广泛关注的问题。随着农村社会保障工作的陆续展开，2005年5月17日，我省发布了《河北省人民政府关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》(以下简称《通知》)，从指导思想、保障原则、保障范围、保障标准、保障方式、收入计算、申请和审批程序，以及资金的筹集、发放和监督管理等方面做了规定，标志着我省农村低保已基本完成试点探索的过程，进入了全面推进的新阶段。按照《通知》的要求，2005年底我省基本建立了覆盖全省的农村低保制度，保障对象34.8万人。截止到2006年年底，农村低保对象扩大到66.5万人，比2005年增加了31.7万人。2007年《河北省社会主义新农村建设暨农村经济发展“十一五”规划纲要》中进一步指出，要健全和完善农村居民最低生活保障制度，努力扩大农村居民最低生活保障的覆盖范围，提高保障水平。 　　 　　二、当前我省农村低保制度建设中存在的问题 　　 　　虽然我省的农村低保制度建设已全面铺开，并取得了长足的进步，但是和当前广大农村、农民对这项福利制度的迫切要求相比，还存在巨大的差距，主要问题有： 　　1、保障标准偏低，各地差距较大。当前我省农村低保的主要保障对象是农村绝对贫困人口，而相对贫困人口还没有得到保障，并且各地保障标准普遍偏低，解决的仅是温饱问题，有的市、县由于财力紧张，甚至只在逢年过节时象征性地给一点补助。《通知》指出，河北省农村居民最低生活保障制度的建没原则之一就是只保障基本生活，即农村居民最低生活保障以确保农村居民衣、食、住等基本生活需求为目的。农村低保标准由各县(市、区)民政部门会同财政、物价、统计等部门，根据当地维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑用电、取暖、未成年人义务教育等所需费用确定，没有制定全省统一的保障标准。由于我省的经济发展不平衡，全省各地核定的年平均保障标准为600-1000元不等，贫困人口的月人均补差仅15元左右。全省不统一确定保障标准的办法，一方面有利于各地因地制宜，综合考虑，避免“懒汉”的出现，有一定的科学性、合理性；但另一方面也让某些官员有机可乘，以财力不足为借口压低标准，缩小实施范围，致使各地的保障标准多样化，即使在同一个市，由于县级财力不同，保障标准也有很大的差异，这在一定程度上妨碍了横向公平。 　　2、低保资金来源不稳定、渠道狭窄。我省是一个农业大省，长期以来，困扰农村低保制度发展和完善的重要瓶颈就是资金匮乏。我省农村低保所需资金主要由市、县(市、区)财政承担，省级财政对困难地区给予适当补助，但是随着税费改革的推进，预算外收入大幅度降低，县乡两级财政普遍较为困难，很多地方都是“吃饭财政”，没有多少资金用于农村低保建设。加上我省经济发展很不平衡，财政收入存在较大差距。特别是需要提供最低生活保障的地区或者贫困人口较多的地区，往往是经济欠发达地区，财政收入十分有限。因此，在这些地区的实际工作中经常出现“僧多粥少”的局面，有些地方还出现了以资金定保障人数的现象。随着“十一五”期间最低生活保障工作在全省的加快推进，政府必然面临筹集保障资金的困境，最低生活保障资金会面临更大的压力。 　　3、保障对象和收入难以厘定。长期以来，我省农村低保工作一直处于“低标准起步、小范围实施”的状况。虽然《通知》对保障范围和收入计算给予了界定，但由于缺乏明确的操作规程，保障对象和家庭收入的厘定在实践中遇到了很多问题。如在农村地区，有些家庭因为超生被罚款，由此造成家庭生活困难的人是否应列入保障对象?因建房、购置物业失败而导致生活困难的人是否列入保障对象?如何确定困难家庭中具体法定赡养、扶养或抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入的总和?如何确定农村困难家庭中外出务工人员的收入?如何确定困难家庭有些成员的临时性收入?如何有效地核算有劳动能力的保障对象的隐性收入?如何以较为准确的口径将农村居民大部分的实物所得转化为可比较的货币所得?如何保证村民委员会出县的收入征明的真实性?所有这些问题能否解决都直接关系到有限的农村最低生活保障资金能否得到有效的利用，真正实现“应保尽保”和“按标施保”。 　　4、基础条件落后。我省当前农村低保工作主要是由市、县民政部门和乡镇、村来承办。由于农村居民居住相对分散，家庭收入的调查工作量较大，要提供高效率、高质量的农村低保服务，加快低保工作的规范化、长效性，就必须为这些机构和人员提供较为完善的办公条件，但是从目前的基础条件来看，已经是超负荷运行的各级民政部门和乡镇的相应管理服务机构已经力不从心。这涉及到人、财、物各个方面：一是人员方面。由于社会救助制度的实施有一个前提条件――“家庭收入调查”，所以这项制度需要花费大量的人工。但是，从实际情况看，从事大量基础工作的县、乡(镇)民政部门和村，目前都尚未建立专门的农村低保管理机构，有些地区没有专职人员去从事这项工作，即使有也大都是即将退休的人员，甚至成为安置闲散人员的岗位，远不能适应工作的需要。二是工作经费方面。根据公共政策理论，政府的各项行政工作都应该在“费随事转”的原则下，配备相应的工作经费。但是，现在的农村低保工作基本没有固定的工作经费，并常常被要求做“无米之炊”。三是办公设备方面。农村低保工作头绪繁多，有大量的档案资料需要保存。现在大都是用手工填写并用传统的表册方式保存，电子化程度不高，即使有现代化办公设备，也由于工作人员素质较低而无法正常运转，工作效

率极低。 　　 　　三、加快推进和完善我省农村低保制度建设的对策分析 　　 　　我省应认真总结10年来试点工作的经验，并借鉴其他省份的宝贵经验，以制度建设为先导，政策落实为基点，加快推进和完善农村低保工作，使这项惠农政策落到实处。 　　1、加大宣传力度，统一认识。农村社会保障体系的构建，尤其是农村低保制度的建设和完善，对建设沿海经济强省、构建和谐河北、建设社会主义新农村都是一项十分重要的制度。只有让全省110多万农村贫困人口都有衣穿、有饭吃，只有让公共财政的阳光照耀到每一个需要的角落，才能谋求经济的快速发展、社会的和谐共处。但是，当前某些地方官员对建立农村低保制度的紧迫性、重要性认识还不够。长期以来，我国实行了城乡有别的社会保障制度，社会保障资金投入重城市轻农村、重工业轻农业现象比较严重。我省也是如此。一些人认为，在农村实行最低生活保障制度不如城市紧迫，农村居民因为有土地保障，对风险的承受力比城镇居民强，让农村基层部门承担一部分保障费用是增加农民负担。事实上，随着联产承包制的实施，集体经济力量受到削弱。特别是贫困地区财政能力和集体经济实力有限，已无力完全承担起当地农民的低保资金，所以，省级财政今后应该加大转移支付的力度，保证农村低保资金及时、足额到账。此外，各级政府应积极通过报纸、广播、电视等媒体，加大农村低保政策的宣传力度，让广大农民了解这项重要的惠农政策，掌握它的申请程序，以保证符合条件的农民能够享受这项政策带来的实惠。否则，即使制度设计再完善，如果真正需要它的人却一无所知，制度设计就变得没有任何意义，还会让不符合条件的人钻了空子。 　　2、提高保障标准，明确保障对象。《2006年民政事业统计快报数据》显示，2006年，全国农村居民最低生活保障平均补差金额为33.2元／月，而我省仅为15元／月左右，仅为全国水平的一半，这与我省2006年GDP,总量位居全国第六是极不相称的。尤其是今年1～7月份，全国居民消费价格指数总水平同比上涨3.5％，7月份更是创历史新高，达到5.6％，其中农村价格上涨6.3％，食品价格上涨15.4％，在这样的大环境下，原有的保障标准已远远不能满足农民的基本生活需求。我省应根据地区经济发展水平合理确定并适当提高保障标准，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则，从各地区农村居民的最基本的生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力的实际出发，按区域分级别确定和调整最低生活保障线。在这样的指导原则下，再由各市、县根据实际确定自己的标准。也就是说，那些生活水平低于当地最低生活标准即贫困线的家庭均可以确定为保障对象，这也符合动态管理的原则。此外，建议省民政部门应每年制定指导性低保标准或者调整幅度，以保证各地民政部门能够根据物价等因素的变化切实调整低保标准，防止某些地方以财力紧张为借口，不适时调整。在保障对象上，应该包括五类家庭：无生活来源、无劳动能力的孤老残幼；主要成员因严重残疾或疾病而丧失劳动能力的重残家庭；个人平均收入水平低于当地生活水平的居民；资源极度缺乏地区的贫困人口；由于突发性灾害造成生活暂时困难的家庭。 　　3、保障资金来源，拓宽筹资渠道。基于我省县、乡财力紧张的实际，应加大省、市财政投入的力度，对建立农村最低生活保障制度所需资金实行专项转移支付，并纳入年度预算，专款专用，严禁挤占挪用，在有条件的市、县，应尽快实施低保资金的社会化发放，保证资金的安全，也可加强对该项资金的管理和监督。同时，确定省、市政府为实施农村低保制度的投资主体，而县、乡政府为实施农村“低保”制度的管理主体。2006年，我省财政收入达到1223.1亿元，其中地方一般预算收入620.2亿元，分别比2005年增长18.1％和20.3％，省级财力大幅度提高。省级政府可以每年按财政收入的一定比例计提农村低保专项基金，建立农村低保省级调剂基金，帮助那些贫困人口基数大而财力又确实困难的市、县弥补低保资金的不足，以保障这项制度的横向公平。在此基础上，再根据各市、县财政收入的实际，明确省、市、县三级资金匹配比例，建立科学、长效的资金投入机制，并提高“社会救助支出”在预算支出中的比例，加大财政转移支付的力度。此外，各地还应建立多元化的筹资渠道，例如组织捐赠、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等其他与农村低保相配套的改革措施。 　　4、加强相关制度的配套衔接。结合当前正在开展的户籍制度改革和新型农村合作医疗制度改革，打破户籍限制，保障低保人群的就医、受教育权利，逐步建立城乡一体化的居民最低生活保障制度。对于按照低保标准给予救济后生活仍很困难的特困居民，可以对他们的水电费、子女教育的学杂费等实行减免政策，允许他们赊购化肥、农药、种子等产品，对有劳动能力的农村经营者实行减免税金和工商管理费等优惠政策。对居住在不具备基本生存条件地区的特困人口，还应通过提供免费或补贴的职业培训、优先招工等措施，创造有利条件，动用政府的力量让这些地区的青年人能进城打工，缓解当地的资源压力，增加家庭的收入，为将来全部搬迁创造条件。 　　5、加强对农村最低生活保障制度的监督管理。农村低保的管理内容主要有家庭收入的调查核实、家庭收入计算、低保资格审批、低保资金或物品的发放、优惠政策或措施的落实、组织管理机构的建设及人员的培训等。这些相关事务内容庞杂，可操作性强。由于《通知》没有对操作细节给予指导，因此，应要求各地根据实际情况制定具体的操作规范，如收入核算方法、口径、家庭收入调查的具体程序等，并将这些操作规范制度化，报省民政部门备案。此外，要加大对低保资金使用的审计力度，保证有限资金的使用效率，防止部分人员将低保名额送给自己的亲朋好友。因此，应该要求地方民政部门将年度低保资金的使用明细在网上予以公布，自觉接受群众和其他机构的监督，提高资金使用的透明度。为提高官员对这项工作的重视程度，可以考虑将农村低保工作纳入政府年度综合考评体系，与官员的奖励升迁相挂钩。 　　6、改善工作条件。一是实现办公条件的现代化。农村低保工作头绪繁多，有大量的档案资料需要保存。应在县、乡建立网络化的档案管理系统，并与省局、市局连网，配备打印机、传真机等设备，以保证工作的高效率。二是要增加人员编制，特别要增加从事基层低保工作的专职人员编制。随着“农村低保”范围的扩大，管理工作量的增加，实行制度化和规范化管理显得越来越重要。目前很多地方在应保对象调查、统计和财产、收入的评估界定，以及档案资料管理等方面尚未形成较完善、有效的机制，主要原因是基层民政部门管理“农村低保”工作的人手不足，居委会作为自治组织，干部均是兼做“农村低保”工作，缺乏专人管理，造成不能及时、全面掌握应保对象的动态变化情况，给受理贫困居民申报和发放管理工作带来影响，使得这项工作难以达到应有的水准。三是要保障工作经费，保证专款专用。