民主政治面临的王屋山
权力过分集中的政体,是横亘在民主政治面前的王屋山。这座挡道的王屋山是显形的,不是隐形的。只是几十年间,政治风云飘忽,云里雾里看山,若隐若现罢了。 经历20世纪50年代的那场斗争,权力是不是过分集中,过分集中带来什么弊政,成了极为敏锐的政治问题,再也不能说,再也不敢说,再也无人说。上层人士经历10年“文革”切身痛楚之后,又需要说说当时的主要领导人,便将权力过分集中提了出来。继之设想限制个人权力,实施有限分权,如少宣传个人,兼职不宜过多,倡导集体领导,包括各级党的组织如何发挥作用,都在考虑之列,有的还作过规定。如今,应该说形成了共识,权力过分集中的弊政,也写入了党代会的报告。政治体制改革滞后,与市场经济不协调,不适应,这个问题不能不重提。不解决权力过分集中的问题,政治体制改革就找不到突破口,民主政治建设就迈不开步伐。认识事物需要一个过程,只是雾罩重山,时间太长了,有碍大业。 去年底,安徽省委迫于无奈,组织强大的工作组到阜阳作调查,试图制定规章制度,全面规范县委书记的权力。说是迫于无奈,是因为这个地区的县委书记,包括市委书记,接二连三地落马,有的县前“腐”后继,触目惊心。落马的原因,都是权力过大、权力失控、独断专行、胡作非为。这并非是阜阳的独有现象。县委书记最恶劣的大权独揽、乱用权力,是大量批发“官帽”。河南平顶山市一个区委书记,竟然将“官帽”标价:副科级2万-3万元,正科级5万-6万元,副县级10万元。这个价码,又居然在该区官场中被默认,官员们心领神会。几年间,这个书记敛财高达1300万元。按理说,不可思议。实际看,势所必然。选拔干部有规定,有程序,批发“官帽”者,哪一项规定也顾及了,哪一步程序也经历了,但这些都是走过场,而且要什么过场,就能走什么过场。权大无边,一切都由权力运作。官场曾有自嘲:想让谁落马,就让他去管“官帽”。 权力过分集中,突出表现为各地区党委书记“一人化”领导。一元化领导,实际上是党委班子几个人的领导,而在党委班子中,往住又是书记一个人说了算。一元化的结果,便成了“一人化”。权力层层集中,最后集中到一个人手里。从一元化到“一人化”,这之间若没有强力制约,不实行必要的分化,其发展趋向也就成了必然。讲作风民主,讲道德修养,不能说无效,但解决不了根本问题。停留在说教的层面上,那是靠不住的。“一人化”的倾向,有相当的普遍性,在某些地区还相当严重。这显然是领导体制的弊端造成的。赋予一个人无法制约的权力,走向失控,权力乱用,孳生腐败,也就难以避免,而又势所必然。 在政体大格局不可改变的情况下,所谓强力制约,能做到的也只有两点:一是合理分权,二是加强监督。 因权力过分集中,而做必要的分解,由“一人化”领导,复归集体领导,这是民主政治建设的起步。安徽省委在阜阳所做的工作,从公布的设想看,主要是合理分权,属于起步工作。作为县委书记,什么事情该管,什么事情不该管,划分出细则。该管的,又管到什么程度,权力有多大,责任有多大,也加以明确,不能一个人统管一切。重大事情,不宜一个人管,更不宜一个人管全程,管到底。如选拔干部,是报名,还是提名,作出规定。怎么报名,怎么提名,按规定执行。考试,考察,考核,是组织部门的工作,最后才到常委会上拍板。书记只有拍板的一票权,不能把全过程都统在手里,不能把“官帽”独揽起来。责任之外的,该别人管的,如工程招标,书记去插什么手?不该插手的,凭借权力硬插手,能说没有不可告人的目的?分权明确之后,再越权伸手,就是违规违纪,得接受组织审查。分权分得合理,又严格执行,对于阻止“一人化”倾向,应该是有效的。 为什么要监督,如何监督,实在不用我讲,讲了全是多余。这里只说一件小事,叹息监督不易。 我写了一篇杂感――《舆论监督的尴尬》,呼吁中国新闻法尽快出台,以便监督有法可依。我们这么大的国家,这么多的报纸刊物、广播电视以及猛增的网络,没有一部权威的新闻法,实在是很大的缺失。媒体批评了那么多的人治,由于没有新闻法,只能听从这个领导的指示、那个领导的讲话,自身运作是否感受到了法治的春风?如此状况,又何以能监督领导人,凭什么去监督他?法律有遵循作用,也有保护作用。没有法,你监督了,人家一个批示,就能砸掉你的饭碗。杂感发给一家市报,责编马上来电话说,明年就用它报中国新闻奖。我说,先别高兴得太早。果然,当晚就被老总枪毙了。他说:“哪个领导人欢迎记者监督?今晚我签发了,明天领导就要找我谈话。”他说的是实情,担忧并不多余。就在那个市里,先前有个书记犯了事,他懊丧地说:“当初,如果有人监督我,哪怕是拉拉袖子,我也不会走到这一步。”监督是对领导干部的爱护。犯事之后才清醒,太晚了,无用了。大权在握之时,就懂得这个爱护,却是非贤者所不能的。所以,我理解这位老总,他也晓得他的上司。真正的贤者能有几人? 似乎说得悲观了,不说了。民主政治毕竟是潮流,是人类已经企及的现代文明。民主政治建设,必然要建立以权力制衡为中心的政体框架。这既然面临着“一人化”挡道的王屋山,那就得有愚公,得有挖山不止的愚公精神,非把它搬走不可。