中国最后贷款人的法律定位思考_何锦前

第31卷第2期

2009年3月

湘潭师范学院学报(社会科学版)

JournalofXiangtanNormalUniversity(SocialScienceEdition)Vo.l31No.2

Mar.2009

中国最后贷款人的法律定位思考

何锦前

(湖南科技大学法学院,湖南湘潭411201)

摘 要:我国最后贷款人制度没有解决好价值定位、主体定位和救助处置范围定位等问题,为更好地应对和处置金融风险,必须将最后贷款人法律制度的价值目标定位为解决宏观性系统性金融风险,必须明确央行在最后贷款人制度中的权责,同时,最后贷款人救助和处置的金融机构范围不应局限于银行业,不应排斥其他金融机构。

关键词:最后贷款人;金融风险;定位

中图分类号:D922.282 文献标识码:A 文章编号:1009-4482(2009)02-0005-03

和其他移植或借鉴于西方的制度一样,国内对于最后贷款人制度的认识都是始于国外的相关信息,这些属于国外地方性知识的信息如何内化为国内可用的制度资源并且不产生排异反应,一直是一个亟待解决的难题,其中就突出地表现在对最后贷款人制度的法律定位上。

向中央银行申请再贷款,或向上级政府游说,政府往往基于社会稳定的考虑[2],迫使中央银行不得不提供救助,这就是所谓的倒逼机制(reversedtransmissionofthepressureforeasingmonetarycondition)[3]。这使得央行偏离宏观调控的轨道,经常无可奈何地充当个别金融机构的救火队员,副业变成了主业。

就后者而言,中国从计划经济向市场经济转轨的数十年间,改革的阵痛不是短暂的,冰冻三尺非一日之寒,三尺之冰非一日可解,金融业积弊颇多,不可能短时间内悉数顺利解决,更何况很多基础性制度建设严重滞后,至今没有存款保险制度,长期没有金融机构退出制度,一直没有明确最后贷款人制度,只好将中央银行当作万能胶,哪里需要贴哪里。历史遗留问题作为改革的沉重包袱,固然需要妥善解决,但是应该考虑更合适的方法。病因有异治之宜殊,有的金融机构根本就不必要、不能够或者不应该救助,实际上却都走了一条救助)))托管)))关闭的老路;有的不一定要通过人民银行,完全可以依托国家财政或地方政府来处置的,却习惯性地将人民银行反复推上救助金融机构的舞台,恐怕还是根源于传统的/央行也仅仅是一个普通政府部门0的错误观念[4]。过多的借助于人民银行,将会潜移默化地固化这种观念,进而形成一种制度事实,这样,第一次不得不解决历史问题的/先例0就变为了每一次必须解决历史问题的/定例0,就将中央银行推到了最先埋单人的位

[5]

置,最后贷款人变成了/最先贷款人0。不是说历史遗留

一 最后贷款人定位存在的问题

第一,价值定位不明确。从一系列个案考究中观察最后贷款人制度的实施现状,可以发现这种价值定位的模糊不外乎两点,一是横向定位模糊,也就是最后贷款人制度是为了实现宏观调控还是解决微观(个体)救助,二是纵向定位模糊,也就是最后贷款人制度是为了解决金融市场历史遗留问题还是限于现在和以后的市场失灵。

就前者而言,中央银行近年来为金融稳定所提供的再贷款、央行票据等高达2万亿元[1],除了少数几次确实是有系统性金融风险之虞以外,其他多数几乎都是为了帮助个别金融机构脱困。譬如对海南发展银行的流动性支持,可以设想一下,即使当时不给予救助,采用其他的方式进行处置,也未必会发生系统性银行风险,事实是,在投入巨资救助无望之后挥泪斩马谡,再加上托管等其他措施,并没有出现系统性风险。其实,这种不断疲于奔命、忙于应付的救助,产生了巨额的沉淀成本(sunkencost),不少再贷款往往是有去无回、本息无归,也使得央行不胜其累。究其根源,就是急需巨额信贷资金的国有企业和追求地区利益的地方政府,通过向国有银行不断施加压力,国有银行总行最后又

问题不要解决,而是要考虑制度成本。一旦央行背上这个

* 收稿日期:2008-12-04

作者简介:何锦前(1979-),男,湖南宁乡人,湖南科技大学法学院,讲师,硕士,主要从事经济法和法经济法学研究。

沉重的历史包袱,负重前行,在可能的金融危机面前,是否能够充当最后的屏障,实在是一个很大的问题,毕竟我们要居安思危,也许危机就在不远处[6]。

第二,主体定位不明确。金融风险处置制度的发展历史告诉我们,最后贷款人由何种机构担任并无定论,依照各国经济发展阶段和制度发展路径,多有差异,中央银行扮演最后贷款人角色,这是当今世界的主流。我国基本上可以说是因循了这一主流。尽管政府和政府官员默认或宣称人民银行行使最后贷款人职能,事实上人民银行也在不遗余力地承担着这一项本应属于它的和其他许多不属于它的任务,但是,在成文法或实定法的意义上来说,从来就没有明确过最后贷款人主体的归属。这也是我国与不少国家的最大区别之一,有的国家通过法律明确了央行就是最后贷款人,而我国遍寻法律法规都没有说央行就是最后贷款人,更没有明确的最后贷款人法律制度体系,以至于有学者提出来要制定5最后贷款人法6[7]。实际上,在金融风险案例中,除了人民银行,我们经常可以看到财政部等其他政府部门、甚至国务院的身影,这就进一步加剧了最后贷款人主体的模糊性。制度上的刻意模糊与政府和学者对明确性制度道德风险的高度警惕有关。但是,恰恰相反,事与愿违的是,这种主体模糊性成为或即将成为制度安排的巨大漏洞,而决非学者们所谓的现代最后贷款人理论的/建设性模棱两可0[8]。主体的模糊性带来的危害至少有三个。一是,金融机构会认为政府总不会袖手旁观甩手不管,因此有可能放松公司内部治理,无视审慎经营规则,冒险从事投机,造成严重的道德风险问题,和明确最后贷款人主体所可能导致的风险相比有过之而无不及。二是,制度的不明确往往产生权力寻租、造租的空间,投机金融机构可以利用制度漏洞,投入一定成本进行寻租,在金融危机处置中浑水摸鱼,争相搭乘对金融机构救助的便车,导致对公共资源的严重浪费,更造成金融市场主体的法律地位的不平等[9]。三是,我们即使假设所有的政府机构都自觉秉持公义,所有政府官员都是/德能勤绩廉0俱佳的典范,如果不明确由谁承担该项职能,要么各自严守职责范围,对尚未明确的职责不敢越雷池一步,要么积极主动,争先恐后要承担该项职能,最后都需要上级机构协调指挥,这种公权力的冲突,严重影响运行效率,也不可能有专业化职业化的操作。试想,金融危机一旦来临,十万火急,岂能坐等时机延误。

第三,范围定位不明确。5中国人民银行法6第30条规定:/中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。0在实践中我们可以看到互为悖论的两个事实。一方面,第30条除外条款所涉及的种种贷款比比皆是,银行跌倒了,央行来扶;证券起火了,银行来灭;信托落水了,央行来救。另一方面,即使在金融机构处在类

似的困境时,也不是每次都有来自央行的搭救,有时等待的是关闭、清算的/死刑0判决。这种摇摆不定的救助范围和处置标准,固然与政府对证券等不成熟的非银行金融业给予特别关注有关,但缺乏稳定权利设定和权利救济制度安排的现实[10],使得这些金融机构及其投资者很难有安全感,只能过度依赖于政府的相机决策而不是权利的制度救济,相反将加剧金融市场的恐慌。制度的真空既不利于对公权益和私权利的保护,也不利于对政府行为和金融机构的行为进行规制。

二 最后贷款人法律制度定位的明确

首先,要明确最后贷款人法律制度的价值定位。这里其实主要关系最后贷款人制度的目的和作用,就是要明白它能用来做什么、要用它来做什么,上面所分析的种种问题也就是没有明确这一点,才当作万能胶到处使用。所以,要明确并且通过立法明确,最后贷款人制度就是而且仅仅是为了稳定金融、进行宏观调控而产生和存在的,如果不是应对紧急性的、宏观性的金融风险和金融危机,最后贷款人机制是不允许启动的。

至于个别金融机构面临的风险和危机如何处置,或者金融市场的历史遗留问题如何解决,不是最后贷款人制度应该解决和可以解决的。当然不是说不要解决,而是应该通过其他的制度安排进行解决,比如,加快建立我国存款保险法律制度,可以很好的应对个别金融机构面临的挤兑风险[11]。如果这些相应的制度建设依旧在高速发展的金融业身后停滞不前,那么,市场的倒逼机制产生的强大压力和政府可选择的制度工具的匮乏,都会再一次将最后贷款人推向风口浪尖。事实上,中央政府一直在规划此事,目前也正在着手建立和完善有关的金融制度,人民银行2006年5中国金融稳定报告6就提出,要加快建立覆盖所有存款类金融机构的存款保险制度,加强对存款人的保护,同时,要完善证券投资者保护基金和保险保障制度,防范道德风险。

至于某些关涉政治因素或社会因素、而没有宏观金融风险之虞的个别金融机构或个别金融市场的问题,也应该明确,一般不宜使用最后贷款这个工具。但是,考虑到我国改革开放以来的经济转型过程中确实有大量的历史问题要解决,这其中的原因之复杂不是成熟市场经济体制下可以相比的,我们也很难去追究历史过程中的/原罪0,似乎在某些情况下也没有必要去追究/原罪0,问题的关键在于如何解决这些问题,放掉这些包袱,使改革和发展轻装上阵。另一个必须考虑的是,当前中国的很多经济问题确实影响甚至严重影响到政治和社会稳定,尤其在当前改革进入深水区,社会进入矛盾凸显期,任何一点风险和动荡,都可能成为触动/社会和谐0这个敏感区域的因素,党和政府必然要从政治角度而不是单纯的经济角度来考虑问题的解决。所以,基于这两点考虑,如果确实需要最后贷款人提供救助

处置的,我认为也不是不可以,毕竟这种情况一般不会成为一个常态,仅仅是一个特例,不过,为了确保不滥用这种特例条款,在政府提供金融救助处置前,应该提交全国人大或全国人大常委会批准,遇有紧急状态(stateofemer-gen-cy)必须先行处置的,应该待导致紧急状态的事由消失后报全国人大或人大常委会审议[12]。当然,在严格意义上讲,这似乎已经不属于最后贷款人的典型行为了。

其次,要明确最后贷款人的主体定位。之所以会出现最后贷款人主体不明的状况,是因为一部分学者和官员相信,最后贷款人的明确可能会产生道德风险(MoralHazard)问题,所以应采取/推定模糊0(ConstructiveAmbiguity)的做法[13],前面也分析到,实际上,不明确的最后贷款人制度会导致更大的混乱和道德风险。这样,我们要考虑的就是明确最后贷款人由什么机构担任。最后贷款人制度发展到近代以来,各国主要是通过中央银行来履行最后贷款职能的,我国事实上也是将人民银行作为最后贷款人。关键的问题是,必须通过法律明确授权人民银行承担最后贷款人的职能或者主要职能。这种授权和国外的相比,不可能涵盖全部的最后贷款人权力,因为我们的体制是人民银行隶属于行政机关(国务院)而不是立法机关(全国人民代表大会),人民银行没有完全超脱于行政机关的法律地位,因此切记不要将最后贷款人和中央银行等同起来。即使央行不是完全超脱的,但也要注意,这里是授权而不仅仅是责任,权力的获得意味着独立地位的增强,这是解决中央银行的职能目标和政府的职能目标相冲突的关键制度安排。由央行担任主角的最后贷款人制度要成功防范金融风险和化解金融危机,必须要赋予央行足够的独立性,这一点很重要,我们假设一下,如果美联储不是隶属于美国国会而是政府,并且经常需要上级的批准才能对金融机构进行救助和处置的话,我们简直无法想象最后贷款人制度对美国大萧条后70多年金融稳定的贡献从何而来。很多学者曾经就人民银行的独立性提出过很好的一些建议,例如,通过中央银行法对中央银行的机构设置、成员构成及其与政府之间的关系为中央银行的独立性提供组织保障,通过对政府贷款、财务和预算自主权、决策自主权提供功能保障,通过加强审计、问责性(accountability)和透明度防止权力过度膨胀等[14]。在此就不再一一重复。

最后,应该明确最后贷款人制度中救助和处置的金融机构范围。从理论上来讲,只要是足以导致系统性的金融风险和金融危机的情况,不管是银行业金融机构,还是非银行业金融机构,政府都应该及时予以救助或处置,这里就囊括了前面所述的券商、信托投资公司、城市和农村信用合作社等等金融机构。这里的原因倒不是或不仅仅是金融市场

主体平等权的问题,因为最后贷款人制度关注的重点在于全局和宏观,而不在于个别和微观,市场主体的平等权自有金融市场规制法来调整。从金融发展史来看,银行业固然在某种意义上有着更高的脆弱性、风险性和导致系统性风险的更大可能性,但是,国内外历次金融风波的教训告诉我们,在一定情况下,其他的非银行业金融机构同样也会导致全局性金融危机,尽管在经验上它们的发生几率要小。市场规律的偶然性和必然性的辩证关系就在于,几率大的事件不一定发生,几率小的事件不一定不发生。当然,在具体操作上,尤其是救助时机上,银行业金融机构和非银行业金融机构还是应有所区别。

参考文献:

[1]于 宁.细解央行再贷款[J].财经,2005,(15):67-68.

[2]周 厉.完善我国最后贷款人制度的法律思考[J].中

国金融,2006,(16):55-56.

[3]钟朋荣.中国通货膨胀研究[M].南昌:江西人民出版

社,1990:220-225.

[4]蔡志刚.经济转型国家的中央银行独立性检验[J].学

术研究,2004,(4):67-71.

[5]林 平.完善我国中央银行最后贷款人制度的思考

[J].南方金融,2004,338(10):13-17.

[6]钱颖一,黄海洲.加入世界贸易组织后中国金融的稳定

与发展[J].经济社会体制比较,2001,(5):35-44.[7]王硕平,陈志刚.我国最后贷款人制度改革问题探讨

[J].南方金融,2004,338(10):18-21.

[8]杨宇茵,纬 恩.最后贷款人的建设性模棱两可[J].

中国外汇管理,2003,(1):25.

[9]纪 程./权力寻租0与/制度反腐0[J].社会科学论

坛,2004,(7):28-31.

[10]梅夏英.权利冲突:制度意义上的解释[J].法学论

坛,2006,21(1):19-23.

[11]欧阳仁根.论我国存款保险制度的构建[J].法学,

2003,(9):88-94.

[12]江必新.紧急状态与行政法治[J].法学研究,2004,

(2):3-16.

[13]周仲飞,巴塞尔国际银行监管合作模式的缺陷及完善

[J].法学评论,2003,117(1):85-93.

[14]周仲飞.论中央银行独立性的法律保障机制[J].政

治与法律,2005,(1):30-36.

(责任编校 王小飞)