农村集体经济实现形式及其政策措施

作者：中共四川省委政策研究室、省农工委、省农业厅联合课题组

经济体制改革 1999年12期

　　农村集体所有制经济是我国公有制经济的重要组成部分，在农村经济中占有重要地位。但是，长期以来，四川农村集体经济实现形式比较单一、呆板和僵化，管理比较落后，内部缺乏活力，影响了农村集体经济的发展和繁荣。目前，仍有相当部分村组，集体经济相当薄弱，发展集体经济尚未找到合适的路子和形式。因此，研究农村集体经济的实现形式，提出适应市场经济要求的加快农村集体经济健康发展的思路和对策，对发展和繁荣农村经济具有十分重要的意义和作用。

　　一、四川省农村集体经济发展现状

　　从1979年四川省率先在全国推行以家庭联产承包责任制为中心的农村改革以来，20年间，四川省农村集体经济发展历程大致可以划分为两个阶段。

　　第一阶段（1979～1990年）为转型阶段。这一阶段以人民公社化全面转向家庭联产承包责任制为标志，农村经济体制和经营形式发生了根本性变革。转型期间，由于一开始在推行家庭承包经营过程中缺乏经验，没有处理好“分”与“统”的关系，过分注重农户家庭承包经营的优势，忽视了集体统一管理服务的功能，很多人出现了对发展农村集体经济必要性的误解，致使不少地方农村集体财产被分光卖光，集体资源被破坏，财务管理较为混乱，集体资产积累职能不断削弱，加上有的地方发展农村社会公益事业要求过高过急，农村集体积累被花光用尽，严重地削弱了集体经济发展后劲，影响了农户家庭经营积极性的进一步发挥。另一方面，在农村新旧体制的转换过程中，不少地方基层政府和农村干部由于陈旧观念的影响误导，面对市场经济的竞争无所适从，发展农村集体经济思路十分狭窄，缺乏扶持发展农村集体经济的优惠政策措施，造成四川省农村集体经济发展十分缓慢，集体经济实力十分薄弱。据四川省农业厅提供的农村经济收益分配资料显示，1990年全省村组集体经营总收入78655万元，仅占农村经济总收入的1.23%， 只相当于家庭经营收入的1.62%，农民从村组集体经营所得18180万元， 人均所得仅2.70元。

　　第二阶段（1991～1998年）为加快发展阶段。这一阶段，为了稳定完善以家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，尽快改变四川省农村集体经济薄弱的状况，增强集体统一的管理服务功能，进一步推动农村的改革和发展。四川省委1990年底，作出了“大力扶持发展村社集体经济，三年打基础五年见成效”的总体部署，四川省每年从财政挤出1500万元专款，配以1500万元信贷资金， 到目前省级共投入资金2亿元，引导全省各地共投入100多亿元， 大力支持农村集体经济的发展壮大，取得了明显成效。根据四川省农业厅农村经济收益分配统计，1998年全省村组集体经营总收入3011777万元，比1990年增长37.29倍，占农村经济总收入的9.30%，比1990年上升8.07个百分点，相当于家庭经营收入的14.66%，比1990年上升13.04个百分点；农民从村组集体经营所得190966万元，人均所得28.40元，比1990年增长9.52倍。 到1998年底，全省共建立社区性的村级集体经济组织3.13万个，社级集体经济组织3.693万个；全省有乡镇企业总数1211826个，其中集体经济项目45387个，私营经济项目49599个，个体经济项目1116840个； 共兴办专业农业技术协会3119个，拥有会员11.93万户， 其中股份合作制形式的专业技术协会100多个； 全省各类农村集体经济组织拥有集体资产总额295.24亿元，拥有生产性固定资产原值245.15亿元。

　　从目前四川省农村集体经济发展总的情况看，近年来有一定的发展，但全省集体经济发展总的水平不高，占农村经济的比重较低；发展极不平衡，集体经济发展好的地方不多，大部分较贫困的地方集体经济实力很弱；发展的趋势是基本上处于一种自然平走状态，没有较大启动和快速刺激的发展景象。

　　二、当前农村集体经济的主要实现形式

　　现代概念上的农村集体经济，由于制度变迁、组织创新、机制转换，其内涵和外延都与改革前的农村集体经济有了很大的区别，它不再是“一大二公”的单一模式，也不可能再以“集体所有、集体经营”的方式去实现。因此，如何根据农村变化了的新情况，遵循市场经济的规律，寻求农村集体经济的有效实现形式，已成为发展农村集体经济的重大课题和关键环节。我们对四川省近年来在发展农村集体经济的过程中所采用的一些实现形式进行了调查、概括和分析，以期使人们从对这些实现形式的优劣利弊分析中寻找到适合各自情况的有效的形式，从而推动四川省集体经济的迅速发展，使集体资产保值增值，使农民群众从中获益。

　　1.家庭承包责任制形式

　　家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，它与集体统一经营是相辅相成的。从广义上讲，它是一种集体经济的实现形式，而且是最基本的实现形式。不过，本文所论述的农村集体经济，重点是在家庭承包经营之外的狭义的集体经济，即由集体组织的、或集体委托经营的、集体有权直接支配生产资料、有权参与直接分配的经济。因此关于家庭承包责任制形式，这里只是列出，不作分析。

　　2.服务性统一经营形式

　　服务性统一经营形式是各地为解决分户经营因规模小、分散等无法解决的一系列困难而逐步形成的。具体表现在两个方面：一是为农户家庭经营提供统一服务。比如农田水利设施的统一修整等，这种方式下，集体自身直接获得收入很少，或者根本就不能直接获得收入，但它通过改善生产条件和为农户的生产服务，可以进一步挖掘家庭经营的生产潜力，提高农民经营的总体水平，推动农村经济发展。二是集体为农户提供有偿服务。比较多的做法是：由集体组织出面，为农户提供生产技术、病虫害防治等服务，为农产品寻找市场、组织运销，集体从中收取适当的服务费。这种方法的好处是，可以克服农民市场信息不灵和经营规模小、运销成本高的弊端，帮助农民解决农产品“卖难”问题；集体不需要太多的资金投入，成本低，市场风险小；可以改善和密切干群关系。

　　3.集体经济项目承包经营形式

　　在80年代初农村实行土地分户承包经营时，集体就有一些果园、桑园、茶园、渔塘、作坊和社队企业项目。以后，随着乡镇企业的异军突起，又兴办了大量的集体经济项目。特别是进入90年代后，为了集体“有钱办事”，以此来增强农村基层组织的凝聚力和号召力，政府又号召并辅以政策引导和资金扶持，使集体经济有了比较大的发展。在各种类型的集体经济项目中，大部分实行的是承包经营。其中比较小的项目一般采用定额上交的办法；容易进行财务监督的项目多数采用确定基数超收分成的利益分配形式。承包经营的好处是便于管理、能够充分调动经营者的积极性、集体收入相对比较稳定。但也有一些弊端，主要是经营者唯利是图的短期行为，容易造成设备、资源损耗大和环境污染等。同时也存在权利承包、低价承包损害集体利益的问题。但从目前农村的生产力发展水平、人员整体素质和项目一般比较小的情况看，承包经营仍然是集体经济一种比较好的经营形式和实现形式，应该兴利除弊，继续搞好。

　　4.股份合作制形式

　　随着改革的深入，股份合作制这种经营形式在农村应运而生。所谓股份合作，就是在筹资和分配上引入了股份制的机制，在按劳分配的同时实行按股分红，但在决策和管理上仍实行“一人一票”的合作制原则。之所以把股份合作制称为集体经济的一种实现形式，一是因为农村大量的股份合作制企业都是由集体企业改制而成或集体参了股的企业，在企业的构成中，集体股占了相当大的份额，通常处于“控股地位”。二是因为股份合作制企业中如果入股的农户比较多的话，即使没有社区集体组织的集体股，仍然可以把它看成是农民的“合作”，广义讲，也是一种集体经济的形式。四川省的农村股份合作制经济萌芽于80年代初，经过试点探索和规范定型，到了90年代进入比较快的发展阶段，各种类型的股份合作制经济组织不断涌现，涉及的范围几乎覆盖了农村经济组织的所有领域。仅据1994年的不完全统计，全省各类股份合作制经济组织就有1.8万个，其中实行股份合作制的乡镇企业所占的比例最大， 占了35.7%；农业内部的股份合作项目占30.6%；社区股份合作组织所占比例最小，仅有0.63%。这些股份合作组织的总股本达到了50.6亿元，其中乡村社集体股占总股本的60%以上。股份合作经济涉及产权的分割和理论与实践的冲突，在实际操作中矛盾比较多。比如，集体没有直接出资，但以集体名义兴办的企业中集体股权的认定问题；又比如，职工作为资产所有者的雇员应不应该划分职工股的问题，争论都比较大。因此，老企业的股份合作制改造应该慎重，提倡新办企业一开始就明晰产权，办成股份合作制企业。

　　5.业主负责制形式

　　这种形式是在较多的过去已办集体企业机制退化，包袱加重，效益不佳，市场竞争更为激烈，企业生存和发展更加困难，新办集体企业的风险越来越大的情况下，一些地方积极探索，从既要壮大集体经济实力，又要尽可能地降低兴办集体企业的风险出发所采用的一种新型的集体经济实现形式。业主负责制的主要内容是：政府用于扶持集体经济的资金和政府、集体帮助筹集的发展集体经济资金，由集体认可的个人、企业、单位等“业主”来承贷并自主发展项目，项目的管理和经营完全由“业主”负责，贷款由“业主”归还，集体每年向业主收取事先约定的“管理费”。这种形式的好处是集体不担经营风险，不背债务。这是靠集体的名义、享有扶持的权力等无形资产来获取收益的一种形式。四川宜宾市兴文县每年拿出150 万元扶贫资金供“业主承贷”发展集体经济，取得了比较好的效果。

　　6.税收分成形式

　　这是近两年一些二、三产业比较发达的地区和自然资源比较丰富的地区出现的一种壮大村级集体经济实力的形式。采取这种形式的村，集体把主要精力放在改善投资环境和为各种类型、各种经济成份的企业以及农业项目的服务上，努力增加村域范围的工商税收，然后通过财政的税收分成来壮大集体经济实力。具体操作形式有两种：一种是把村当作一级财政看待，实行预决算任务的，超额部分实行分成。四川巴中地区在试点的基础上已逐步在面上推行这种方法。另一种形式是，以上一年税收额为基数，超额部分村与乡财政按比例分成。四川广汉市在积极探索这种方法，这是靠营造环境、协调服务来获取收益的一种间接实现形式。与其它形式相比，税收分成涉及的面比较宽，必须要有政府的支持，同时牵扯到财税体制和财税政策的调整，目前尚处在初步探索阶段。

　　7.资产管理与运作增值形式

　　这种形式可分为三个方面：一是对现有集体经济项目资产的管理，通过资产合并、分离、置换、扩张、改造、拍卖和建全管理、监督、财务制度，使集体资产达到最佳组合和最优运作，确保集体资产保值增值。二是对集体组织的现金积累和在改制中出售集体企业获得的收入，不“分光吃光”，除用于必要的公益事业开支外，妥善运作这部分资金，或用于现有项目扩大再生产、或用于兴办新的企业、或用于对其它企业的参股、或投资于有价证券、或存入银行收取利息。总之，使这部分资金充分发挥经济效益，实现保值增值，而不是随意开支使其流失。三是从自然资源的管理和运作中获得收入。比较常见的形式有对“四荒”资源的拍卖，对石材、沙石等自然资源开采权的出让或开采收益分成等。

　　以上是农村集体经济的主要实现形式，这里更多地是从社区性集体经济这个角度来考察的，并没有涉及像农村专业协会这类农民之间形成的合作组织等广义集体经济。总之，在市场经济条件下，在改革大潮的冲击下，随着经济的发展，农村集体经济的实现形式也在不断的更新、完善和不断涌现新的形式，而每一种新形式的出现和原有形式的发展，都在一定程度上促进了农村集体经济乃至整个农村经济不断走向发展和壮大。

　　三、发展和壮大农村集体经济的政策措施

　　发展和壮大农村集体经济，是四川省全面发展和繁荣农村经济，乃至全面振兴四川经济的重要任务。农村集体经济的发展壮大，需要在探索有效实现形式、强化内部机制、增强政策扶持、改善外部环境等多方面下功夫。这里提出以下政策措施：

　　1.积极采用和大胆探索最能促进集体经济发展的实现形式

　　实践证明，集体经济的实现形式对于集体经济的发展、集体资产的保值增值非常关键。一个集体经济组织是否能健康发展，在领导班子、产品、技术等基本相同的条件下，关键是内部经营机制采取何种形式，即集体经济用什么形式去实现。我们的许多集体经济之所以没办好，就是经营机制即实现形式有问题，或产权不明晰，所有者、经营者、生产者的权责利不清；或监督制约激励机制不健全，等等。我们认为，在抓农村集体经济发展的过程中，务必要重视实现形式问题，要解决思想认识问题，将过去一切不适合市场经济规律，有碍集体经济发展、不利于提高效益、甚至助长少数人侵吞集体资产的管理形式和体制坚决摈弃，根据不同情况和不同类型，大胆采用最能促进集体经济发展的实现形式。根据我们的调查研究，认为无论采用何种实现形式，都要坚持这样几条原则：一是符合市场经济和社会化生产规律；二是适合所办集体经济项目的内容、规模、条件、人员素质等状况；三是必须经企业或集体经济组织的民主和科学决策，尤其要依靠群众的智慧和积极性；四是有利于监督和管理，能确保集体资产保值增值。从四川省已经出现的多种集体经济实现形式来看，家庭承包经营这一最基本的形式是各地统一都要采用的，必须长期稳定，这是广义的集体经济的一种实现形式。从狭义的集体经济实现形式来讲，承包经营形式适合规模较小、管理层次不高的农村经济项目；在一般的农业生产上的服务、基础设施建设等方面，则适合于服务性统一经营、税收分成等实现形式；对集体难于选项目又要使集体已有的资产保值增值，则适合资产管理与运作增值形式；新发展集体经济的工业项目和对规模较大的项目进行管理，则应推广股份合作制和业主负责制等实现形式。值得特别指出的是，要促进农村集体经济向高层次、大规模发展，主要的形式应是股份制和股份合作制。

　　2.制定和完善发展集体经济的资金、技术政策保障措施，保证农村集体经济健康发展

　　资金和技术是发展和壮大农村集体经济中两个最重要的要素。目前，四川省在这两个方面的保障措施比较弱，需要强化。在资金方面，一是财政要继续增加对发展集体经济的资金投入，尤其要通过这种形式扶持经济不发达地区发展集体经济项目。90年代初期以来，四川省每年都要拿出部分资金支持集体经济的发展，累计已达1亿多元，效果非常好，应当继续坚持下去，加大扶持力度。但在投资方式和监督管理办法上要进一步改进，采取无偿、周转、贴息等多种形式，并且强化监管，既想方设法增加投入总量，又保证投资安全，提高资金使用效率。二是国家政策性银行和专业银行对不发达地区确定一定的资金额度，用于支持农村集体经济的发展。借贷方式上根据不发达地区的条件和特点，在保证资金投放安全的前提下，适度放宽贷款的担保、抵押政策。在技术政策方面，要着重于确定两个方面的保障措施：一是把科技成果应用与发展农村集体经济结合起来，进一步加大实用科技成果在农村的推广力度，提高现有集体统一经营项目的科技素质，增强发展后劲。二是提倡和鼓励城市大专院校、科研机构、机关单位的科技人才利用业余时间帮助农村发展集体经济，并获取应得的报酬。特别是要把机构改革与支持发展农村集体经济结合起来，考虑新的政策措施，鼓励城市有开拓精神的科技人才到农村领办、创办、承包、租赁集体经济项目，提高集体经济发展的综合实力。

　　3.切实加强农村集体收入和资本运作的管理监督，确保集体经济的再投入和滚动发展

　　就调查的情况看，当前一些村社组织对集体经营收入管理比较混乱，有钱不会花、有钱乱花的现象比较普遍，中饱私囊的现象也时有发生。尤其是在集体经济项目发展壮大的资本运作过程中，缺乏严格的管理和监督，由此造成不少集体资本流失。对此，各级都应当规范和加强对集体收入和资本运作的监督管理，以确保集体资产在动态发展中能够增值，保证集体经济能够健康稳定地发展。对集体收入的管理，目前国家有政策、各地有措施和办法，村社一级有具体的规章制度，但各种问题却屡有发生。问题的关键在于措施落实较差、监督不力。所以，一方面要结合基层组织和基层民主建设，普遍推行基层民主选举和实行村务公开制度，依靠群众的力量管好用好集体资产和资金。另一方面，更为重要的是要搞好财会制度建设，尤其要建立和健全项目管理责任制和集体资产审计制度。对现有各种集体统一经营项目，要落实专人管理，并与目标责任挂钩，同时对集体资产进行定期审计，特别要加强对管理干部的离任审计，以强化约束和监督机制，保证集体资产不流失、不损失或者少流失、少损失。

　　4.加强农村基础设施建设，创造良好的发展环境和条件

　　农村集体经济的发展，有赖于农村交通、通讯、农田水利等基础设施的加强。 四川地形地貌十分复杂， 平原地区面积不到总幅员面积的10%，盆地周围沟壑纵横，基础设施建设不仅难度很大而且欠帐很多，这是四川农村集体经济发展较慢的一个重要的客观制约因素。加强农村基础设施建设，不仅是为农村集体经济创造良好的发展环境和条件，而且许多本身就可以成为集体经济的项目。比如可以收费的路桥、可以经营收益的塘库、山林、电站等。从四川的情况看，加强基础设施建设，重要的在于组织，而关键的在于资金筹集。因此，各地政府尤其是乡级政府和村级基层组织，应搞好组织安排，选好建设项目。在资金投入上，一是通过政府投入导向，引导农村沉淀资金、农民手持资金投向农村基础设施建设。过去一度时期提出这个问题，人们都显得小心翼翼，害怕增加农民负担诱发不稳定因素。实践证明，只要真正是为了改善农村生产生活条件，如搞交通、能源、水利、光纤、邮电等，农民是乐意接受的。四川“巴中经验”已经向我们明确昭示了这一点。关键的问题是，引导农民投资要根据农民的承受能力和意愿，解决农民急需解决的问题，对于一些社会性公益事业项目和应当由政府投资建设的项目，决不能硬性向农民摊派。二是打破部门或行业封锁、垄断，开放一批项目，通过市场竞争，吸引社会各方投资，减轻政府和农民的投资压力。尤其要重视鼓励一批企业集团在农村投资建设与自身产品销售有关的基础设施，既有助于开拓农村市场，扩大产品销售，又能够推动农村基础设施建设，改善农村生产生活环境，实为两全其美之事。

作者介绍：课题组成员：黄启国，现任中共四川省委政策研究室副主任。 李行文，现任中共四川省委政策研究室农村处处长。 吴祥玉，现任四川省农工委二处处长。 张强，现任四川省农业厅政策法规处处长。 李平亚，现在中共四川省委政策研究室工作。 殷铁松，现在中共四川省委政策研究室工作。