财政学课程设计论文

南 京 林 业 大 学 课 程 设 计 报 告 学号

100505131 周俊(组长) 100602215 邵鹿 : 100505132 姓 名： 周鹏 100505130 赵小词 100505120 王奇思 100505119 田晋

课程名称： 《财政学》课程设计

指导老师： 潘 家 坪

专 业： 国际经济及贸易

班 级： 1005051

学 年： 2012—2013学年

学 期： 第一学期

南京林业大学经济管理学院

二零一二年11月

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课程设计结构

第一项：题目选择 P3

第二项：任务分配及过程 P

第三项：课程设计报告

问题发现：社会现状分析 (周俊) 问题提出：公平分配的标准 （周俊）

问题解决：财政在三大方面调节分配公平

税收手段 （周鹏、赵小词）

社会保障 （邵鹿、周俊 ）

转移性支出 （王奇思、田晋）

第四项：报告总结 P

- 2 - 4 P5～９ P10～12 P13～21P21～23P23～2828～

第一项：题目选择

谁拥有财富

一个车牌号要卖11万元，一盘翡翠饺子要卖3万元，两瓶可乐690元，杭州一家酒店的年夜饭19.8万元一桌，一套黄金书卖价超过2万元。2006年2月4日，南京某珠宝店推出“天价”金碗每只238888元一个。中国社会尚未全面达到小康水平，但“天价”商品如潮水般地涌来，冲击着人们的神经。

面对众多的“天价”，人们不禁会问：中国到底富不富？哪些人有钱？众所周知，我国人均年收入刚刚超过1000美元的“温饱线”。根据国际通用的贫富差距指标——基尼系数，中国2004年底已经达到0.4577，超过了国际通用的0.4的安全水平，表明我国的贫富差距不小。换句话说，“天价”车牌号、“天价”年夜饭、黄金书、金碗等均与普通人无关；普通的人或生活在最低生活标准线附近的贫穷者需要的是基本的日常生活用品，但他们的收入不高，购买力有限。高收入者或先富裕起来的富人拥有一切，“天价”商品对他们来说根本就不算什么。

经济理论与人类社会的实践充分表明：贫富差距悬殊是影响社会稳定和社会发展的一个重要因素。改革开放以来，我国居民收入分配关系变化的一个重要特征是：财富越来越多地向高收入阶层集中,并由此导致贫富差距呈扩大趋势。我国目前的收入分配格局已经令人担忧。

资料来源：根据《中国改革报》2006年2月20日的报道编写

简要分析：针对我国收入差距不断扩大的问题，政府有必要在分配领域通过适当的制度安排，尽可能将分配的不平等程度限制在一定范围内。要以提高低收入者的收入水平作为分配工作的重点，努力使占我国大多数人口的低收入者（特别是农民）的收入有较快的增长，这是解决中国贫富差距过大的关键所在。而通过税收手段对高收入者的收入进行一定的调节也是国际社会普遍使用的方法。同时，建立与完善有效的社会保障体系，为低收入者提供收入保障；完善转移支付制度，促进公共产品供给均等化，推动落后地区的经济发展，提高落后地区人民的生活水平也应当是政府应加以重视的问题。

讨论题：公平分配的标准是什么？财政应如何在实现公平分配中发挥作用？

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第二项：任务分配及过程

一、组长分配任务：本次主要解决以下4个问题

A、公平分配的标准？ （周俊负责）

B、财政通过税收手段调节公平分配 （周鹏、赵小词）

C、财政通过社会保障调节公平分配 （邵鹿、周俊）

D、财政通过转移支付调节公平分配 （王奇思、田晋）

二、各小组收集资料，在规定时间汇总到组长处，由组长进行整合和适度删减。

三、初步完成后，组长将课程设计报告发给各组员浏览，共同商讨，修改完善、确定无误后，组长填制表格交给指导老师审阅。

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第三项：课程设计报告

第一、 问题发现：社会现状分析(周俊负责)

1. 福布斯2012中国富豪榜（前10）

福布斯2011中国富豪榜（前10）

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2.城乡差距、行业差距、区域差距

A组：城乡差距

B组:行业差距

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C组:

区域差距

3.财富占有比列

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4.基尼系数

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从以上的图片、表格以及相关的数据可以看出中国收入分配的不公平，贫富差距的趋势仍在扩大。那么，对于中国来说，到底什么是分配公平的标准？？中国政府又该如何使用财政实现公平分配？？？

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第二、 问题提出：公平分配的标准？财政的调节

作用如何发挥？（周俊负责）

1. 公平分配的标准

公平分配包括两个方面的含义:

一是所有社会成员都具有同样的参与经济活动的资格即一视同仁,所有社会成员都按同一规则参与经济活动,各人按照其对生产的贡献份额获取相应的收入份额,即机会均等,这种均等,实际上遵循的是市场原则,属于市场公平,也叫经济公平。经济公平是市场经济的内在要求,强调的是要素投入和要素收入相对称,它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。

二是强调劳动成果在分配上的均等,这种均等是遵循社会道德准则,属于社会公平。社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内,平均不等于公平,甚至是对社会公平的背离。西方国家对均等的处理,不完全是人人等额分配,而是在需要与可能之间进行权衡。因此,社会公平不是收入分配的平均主义,而是把收入差距控制在社会可以容忍的范围之内。

实际上,由于各国的经济发展水平和历史传统的不同,不可能有一个统一的衡量公平分配的标准,当前各国几乎公认的是采取由洛伦兹曲线计算基尼系数来显示公平分配的程度。根据国际惯例,一般认为,基尼系数处于0.3-0.4之间是合理区间。

基尼系数的经济含义：

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基尼系数由于给出了反映居民之间贫富差异程度的数量界线，可以较客观、直观地反映和监测居民之间的贫富差距，预报、预警和防止居民之间出现贫富两极分化，因此得到世界各国的广泛认同和普遍采用。

基尼指数通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”，根据黄金分割律，其准确值应为0.382。一般发达国家的基尼指数在0.24到0.36之间，美国偏高，为0.4。中国大陆基尼系数2010年超过0.5，已跨入收入差距悬殊行列，财富分配非常不均。

补充说明—关于收入分配是否公平，在学术界存在着相当大甚至针锋相对的争论。下面就介绍一些专家学者的观点：

教育部长江学者 辽宁大学特聘教 黄泰岩在《南开学报》2007年第二期的《居民收入分配的标准及其应用》中提到

“基尼系数是国际上公认的标准，还有用城乡差距、行业差距、区域差距、城镇居民内部差距、农村居民内部差距做进一步的说明。有了这个公认的国际标准，似乎这个问题就变得极其简单了。但问题就在于这个似乎简单的问题没有那么简单，这是因为，基尼系

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数只是一个数，它只是告诉我们是什么，却没有解决为什么是这样，以及这样是否合理等问题。库兹涅兹的倒U理论在一定程度上解决了为什么是这样问题，但这样是否合理的问题，在不同的国家，在同一国家的不同时期应该有不同的判断，因为这个判断这是一个价值判断。不同的国家、同一国家的不同时期都有自己的核心价值观。核心价值的不同，对同一水平基尼系数合理性的判断就不同，所以就有不同的判断标准。”

西安电子科技大学学者 夏永林在《经济师》2003年07期的《我国个人收入分配公平与否评判标准研究》中指出：

“尽管不存在绝对的公平标准，但人们还是要对现实生活进行评价，对收入分配公平与否进行判断。在长期的社会实践和理论的基础之上，人们逐渐探索为社会上多数人所认可的公平标准。理论界是从以下两个角度阐述公平标准的：

1. 理论标准:机会的公平，起点的公平和结果的公平。（具体省略）

2. 实践标准：原则的公平、操作的公平和结果的公平。

经济评论家 高书生 在价值中国网的财经专栏《分配公平与否：判别标准是什么》中提到：

“ 分配公平与否，判别的标准是什么？这是在讨论分配不公问题时常被忽略的大问题。 在市场经济条件下，分配公平不公平，关键要看投入和回报是否相符。对于要素投入者来说，可从主观上做出是否相符的判断，并据此决定是否继续投入；但是，分配是要素投入者之间的行为，分配的标准只能是客观的，不能由要素投入者说了算，只能由市场决定，在竞争中确定。”

2. 财政的调节作用如何发挥？

财政在公平分配中的调节作用主流观念大致分为三大方面：

A． 税收手段调节 B.社会保障调节 C.转移支付调节 对于这三个方面的调节，本小组将进行较为全面和深刻的探究！

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第三、 问题解决：财政在三大方面调节分配公平

（一）税收手段

A．就国内而言（周鹏负责）

中国的税制改革大概分为三个阶段：

一、有计划商品经济时期的税制改革(1978—1993年)；

二、社会主义市场经济初期的税制改革(1994—2000年)；

三、社会主义市场经济完善时期的税制改革(2001年至今)。

三十多年以来，中国的税制改革一直在进行。形成了我国目前的税法体制：现共有23个税种，按其性质和作用大致分为七类：

1．流转税类。包括增值税、消费税和营业税。主要在生产、流通或者服务业中发挥调节作用。

2．资源税类。包括资源税、城镇土地使用税。主要是对因开发和利用自然资源差异而形成的级差收入发挥调节作用。

3．所得税类。包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税。主要是在国民收入形成后，对生产经营者的利润和个人的纯收入发挥调节作用。

4．特定目的税类。包括固定资产投资方向调节税、筵席税、城市维护 建设税、土地增值税、耕地占用税，主要是为了达到特定目的，对特定对象和特定行为发挥调节作用。

5．财产和行为税类。包括房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、屠宰税、契税，主要是对某些财产和行为发挥调节作用。

另两类为关税类与农业税类

一、 目前的问题：

由于经济发展水平的不同，以及税制改革与经济发展不匹配，中国的税制公平问题愈发严重。如下表：

2011年税收总收入与主要税收来源表：（单位：亿元）

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http://szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201202/t20120214_628012.html

由此表我们可以看出：1.中国目前主要依赖商品和服务课税； 2.尚未开征社会保障税；

3.对个人所得、企业利润等所得课税征税偏低；4.其它税种的收入比重偏高；5.国际贸易税比较适中。

可以说，目前中国的税制结构是存在严重问题的，由此便引发了课税的公平问题，富人的收入高，财富多，而其对征税的比例过低，或任由其逃税漏税。

约占社会总人口10％的富人买走了房地产市场50％的房子；从1983年到2005年，我国居民劳动报酬占GDP的比重已经连续下降22年，但资本报酬占GDP的比重却连续上升了20个百分点。国外一家研究机构更是估计，中国0．4％的最富裕的人掌握了70％的财富。分配不公，贫富阶层固化，严重伤害公平正义，以至于影响社会和谐的矛盾纠纷不断。因此，

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重构合理的收入分配制度，已经成为政府的首要大事；其次是完善税收法规加强征管，让税收调节达到“抑富”、“提低”和“扩中”的目的。

二、解决的方案：

从上面的数据可以看出，中国征税主要集中在收入这块。众所周知，收入对于中产阶层影响非常大，构成他们财富来源的主要渠道便是收入。相对于富有者来说，他们的纯粹意义上的收入并不是非常高，反而他们占有大量的社会财富，运用财富创造财富，而政府在其中对其所征收的税非常的有限。

个人认为，政府必须转变自己的思路：

（1）.从对社会财富的使用情况和对社会财富的占有情况两个方面进行税制改革。在社会主义国家，社会的财富本质上是属于公共的，但为了更好更快的发展，必然要将财富集中进行使用，这便导致了发展不平衡，地区间，人与人之间的财富占有产生差异，产生了三类人：

第一类，率先拥有财富的人（政策原因，时代原因），运用财富为自己获得了原始积累，使得其财富拥有越来越多；

第二类，拥有天赋的人，他们先天占有的财富少，只能依靠自己的天赋（如劳动，各种才能）获得收入，并将其转化为自己的财富，他们收入高，正是目前税收来源的主体；

第三类，他们没有天赋，只能依靠劳动获取报酬，报酬不高，达不到征税点。这些人获得的收入，虽然不需要纳税，但是由于商品课税的原因，相对去他们的收入来说，他们实际也缴纳了大量赋税，他们基本没有财富积累的可能。

目前中国的税制，使得这三类人几乎永远的可以处在自己的阶层，第一类人依靠这些“先天优势”继续保持对社会财富的占有，他们几乎不必为此付出多大的代价（相对于他们所占有的财富），就可以享受财富带来的高端生活。加上中国遗产税的不健全，这个阶层很少有沦为下两类的人。第二类人他们依靠天赋才能获得了报酬，但是由于目前的税收制度对其课税集中，一方面他们的收入要用来维持相对优越的生活，另一方面他们在维持这些生活的同时还必须缴纳大量的赋税，很难完成财富的积累，向上变为第一类人。而对于第三类人，附加在商品上的税就足以使其一生为生活奔波，微薄的收入仅仅能维持其正常生活，始终处于微贫的状态。

对于这些，在社会财富使用情况上的征税应该调低，如个人所得税的起征点还应该提高，从而减少中产者的负担，而使得社会财富迸发活力。这些中产者一般能力都比较强，财富在

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其手中的再生产率一般比较高，他们能使得社会财富更好的运用起来，同时还能维护社会稳定和经济平稳的发展。

在社会财富占有情况上的征税必须上升，对于这个问题，国家首先必须建立健全完善遗产税，关于遗产税的立法，基本不是什么问题，外国的相关法律完全可以借鉴，关键是遗产的税征收后的管理问题。由于我国现行金融上和一些法律上问题，这些遗产税最后的去向和用途必须要做出相关的明确立法，防止以权谋私和贪赃事件。可以使得这部分税收可以流向第三类人，他们更需要财富，使得他们或者他们的后代，可以凭此获得更好的基础设施服务，在培养他们的过程中使得有机会向第二类人发展。

综上，我觉得在这其中可以做一下措施：

1.继续上调个人所得税起征点，可以上调到10000元/月。如果一个人月收入10000元，那么按照现在的个人所得税缴纳税金他需要缴纳745元，而一年便是8948元。每月的缴纳比率大致为7.45%，高于一般的通货膨胀率。这种对经济的刺激作用要比通胀温和的多，而且基本没有副作用。而少收的税完全可以通过消费量的增加来弥补。

2. 开征遗产税。开征遗产税可节约资本，平均社会财富，减少社会浪费，提倡劳动所得，增加国库收入，补充所得税的不足。

3.设立遗产税基金管理。中国征收的遗产税，必须有专门的机构进行管理。我的设想是这样的：对于遗产税，国家可以交由央行统一管理，由央行分派给其所属的各家商业银行，将收缴上来的遗产税或其实物遗产对内进行个人的低息贷款、租赁。弥补对环境污染治理，支持绿色产业和基础农业建设，从而正真将遗产税的实惠播撒到全社会。

（2）政府必须合理化税收结构，防止重复征税。

国家对同一征税对象征收多种税或多次征税。具体地说，指同一征税主体或不同征税主体对同一纳税人或不同纳税人的同一征税对象或税源进行两次或两次以上的征税行为，一般情况下是两次重复征税，即双重征税。

重复征税主要有以下几种：

1.对同一商品流转额课征多种税收；

2.一种税收在商品流转的各个环节上多次课征；

3.在工业生产中对原材料和中间产品、出厂成品分别征税；

4.对涉及各国税收管辖权的同一征税对象，两个国家都进行征税，即国际间的双重课税。我国建国初期的工商税制采取多种税、多次征的复税制，主要表现为按当时的税收制度，同一产品的流转额要缴纳货物税、工商税、印花税等，而且同一产品每进行一次销售，都要缴

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纳营业税和印花税。重复征税不能体现税收的合理负担原则，不利于经济发展。 重复征税对于第三类人的影响是最大的，对于商品来说，增值税，营业税，消费税等，有相当一部分的税是重复征收的，这就导致了商家为了转移纳税负担，提高价格，最后这部分的税还是由消费者承受的，这就使得第三类群体会更加的贫困，正如先前说的，他们所有的努力只能维持生活，他们在工厂里干的越多，挣得的报酬越多，那么意味着他们之后想要获得生活资料付出的代价也越大。在付出个人所得税的同时，还必须为获得商品（其实都是劳动者直接劳动创造出来的）再次付出代价。

关于结构的改革，我觉得人大应该依次做到以下几点：

1. 强化司法部门的独立性，建立法制权威

2. 加快立法，充分吸收各个阶层的意见，做到试行——>修改——>试行——>确立的

完善过程。

3. 裁撤政府的赘余税收机构，合并部门，集中职能。

4. 梳理税收体制，除去重复征收部分。 总的来说，想要使得社会公平，税收是重中之重。中国当前必须完成三步，一是要形成并完善适合目前经济形势的税收理论，即从收入向财产财富的过度；而是要以理论为基础，强化立法，独立司法，集中职能，调整税制结构；三是要合理利用起征收的税款，正真的取之于民，用之于民！

B． 就国外而言（赵小词负责）

外国税收制度与中国税收制度的对比即对中国未来税制改革的启示 （以美国为例）

税收制度可以从两个角度来理解，一种理解认为，税收制度是国家各种税收法令和征收管理办法的总称。一个国家为了取得财政收入或调解社会经济活动，必须以法律形式规定对什么征税、向谁征税、征税额度等，这些规定构成一个国家的税收制度。另一种理解认为，税收制度是国家按一定政策原则组成的税收体系，其核心是主题税种的选择和各种税种之间的搭配问题。

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近年来，随着经济水平的不断提高，各种矛盾问题也随之突显。财富分配严重失调尤为明显。作为社会主义市场经济体制国家，中国与其他发达市场经济体制国家必然存在很多异同。下面，通过外国市场经济体制国家的税收制度与中国税收制度进行对比，分析出中国现行税制的不足之处。

一： 中国的税收制度

中国的税收体系为6类 15项，如下图（农业税已废除）

·

在以上税种中，所得税的意义最为重要。

所得税，作为国家筹措资金的重要手段，也是促进社会公平分配和稳定经济的杠杆。所得税的功能在当今社会备受重视，并成为各国社会政策和经济真个的主要传到工具。所得税是以一种有效的再分配手段。通过累进课征可以缩小社会贫富和企业之间实际收入水平的差距。通过减免税收对特殊困难的纳税人给予种种照顾，从而缓解社会矛盾，保持社会安宁。 然而，当前中国社会财富分配不均这一现象愈演愈烈，所得税这一调解分配的杠杆似乎并未发生作用。

下面，通过美国，发达市场经济国家的税收制度与中国税收制度的对比，找出其他国家在完善财富分配上的做法。

美国税制结构分为联邦税和各州的州税。联邦税以个人所得税、社会保险税、公司所得税、遗产税、赠与税、消费税。 各州的税种不完全相同，主要有销售税、所得税、财产税、

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遗产税、州消费税。

以个人所得税为例，美国的个人所得税采用对综合所得计征办法，课征对象包括：劳务与工薪所得、股息所得、财产租赁所得、营业所得、资本所得、退休金所得。从中应剔除的不征税项目有：捐赠、夫妇离婚一方付给另一方子女的抚养费、长期居住在国外取得的收入、军人与退伍军人津贴和年金、雇员所得的小额优惠、州与地方的有奖债券利息、人寿保险收入、小限额内股息等。可扣除的有：在国外、州、地方缴纳的税款、医疗费用、慈善捐赠、以外损失。 可免税的项目：家庭节能开支、抚养子女及赡养老人的费用、已扣除外国所得税。从总所得中扣除这些项目后的余额为实际应税所得。依据差额累进税率，按年计征，自行申报。家庭可采用夫妇共同申报方法。

中国的个人所得税征收采用分项定率、分项扣除、分项征收模式，按月计征。应纳税的个人所得包括：工资、个体工商户成产经营所得、对企事业单位的承包经营、承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息、股利、红利所得、财产转让所得、偶然所得、经财政部确定的其他所得。允许扣除减免的项目：个人对教育事业和其他公益事业的捐赠部分。

通过个人所得税的对比，美国的减免项目多于中国，同时美国进行按年计征，而中国为按月计征。

遗产税是中美税收制度中另外一处明显的不同。遗产税作为公平社会财富、提供财政收入的一个重要税种，被世界上许多国家所采用。美国遗产税开征较早,税制也较为完善,为其他国家所借鉴。

遗产税特点：

1、实行总遗产税制，并将夫妻的财产分为共有财产和独立财产。

从税制上看，世界各国遗产税制可分为三种类型：总遗产税制、分遗产税制和总分遗产税制。而美国实行总遗产税制，它的纳税人是遗嘱的执行人或遗嘱的管理人，课税对象是遗产总额，税率大多采用超额累进税率，通常设有起征点，并设立减免额，但不考虑继承人的纳税能力。在遗产处理上采用“先税后分”，即先交税，再分配税后遗产。如果不能交纳遗产税，则不能继承遗产。其优点在于税源可靠，税收及时，计算较为简单，且征管便利成本低。但是其税负分配不太合理，较难体现公平原则。

美国将夫妻的财产分为共有财产和独立财产，对于共有财产，无论在谁的名下，其中的一半作为死亡者的遗产，另一半是未亡配偶的财产，不作为死亡者的遗产。对于独立财产，

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在死亡者名下财产全部是遗产，在配偶名下财产，不属于遗产。由此若一方死亡，另一方可享受 100%的配偶继承扣减，从而减轻税负。

2、遗产税的免税额逐渐提高，并相应降低遗产税最高边际税率。

美国遗产税和赠与税的税率和抵扣额是一体的，生前赠与和死后继承，税率和抵扣额是相同的，称为统一抵扣额。它把财产所有者一生中第一次赠与的财产，扣除统一抵扣额，超额部分纳税，以后年度的赠与财产和以前的赠与财产累计计算，扣除以前已缴纳的赠与税，剩余部分纳税。如表1

表1 美国遗产税最高边际税率及抵免额

年度

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

3、对美国公民、居民和非公民、非居民采用不同的税收政策。美国税法规定，美国公民或居民死亡时，无论其财产在美国境内或境外，均为遗产。非美国公民或居民死亡时，其在美国境内的财产为遗产，境外的财产不作为遗产。美国公民或居民死亡时的遗产，由美国公民配偶继承，可享受 100%的配偶继承扣减；由非公民配偶继承的遗产，原只抵扣10万美元，2002年调为11万美元。非美国公民或居民死亡时的遗产，不论由美国公民或非公民配偶继承，只享受11万美元的抵扣额和6万美元的相当免税额，即超过17万美元的部分课征遗产税。

遗产税无疑是调解财富分配不均的又一利器，近年来，中国的市场经济体制不断完善，经济发展和人民收入水平持续提高，而随之产生的收入分配不均及贫富差距扩大已成为当前不可忽视的经济和社会问题，因此中国将迎来一个开征遗产税的重要机遇，在中国开征遗产最高边际税率（%） 50 49 48 47 46 45 45 45 废止 统一抵免(美元) 345800 345800 555800 555800 780800 780800 780800 1455800 废止 免征总额（美元） 1000000 1000000 1500000 1500000 2000000 2000000 2000000 3500000 废止

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税势在必行。

如同材料中所提，财富分配不均已经严重影响了市场经济的良性健康发展。如果在未来，随着收入水平的不断提高，个人所得税逐步从分类分项课收转向和美国类似的综合课征，同时再加收遗产税，也许当下所面临的严重的财富分配不均才能得到本质性的缓解。

（二）社会保障手段（邵鹿、周俊负责）

（一）建立和完善社会保障财政制度的必要性

1.1世界各国的社会保障实践表明，建立社会保障财政制度，给社会保障以稳定的财政支持，已是通行的国际惯例。

几乎所有建立社会保障制度的国家，都重视财政对社会保障的作用。这主要表现在：

（1）在许多国家的财政总支出中，社会保障支出占有相当的比重

（2）各国大都江苏会保障资金作为财政管理的客体，有的将社会保障资金收支纳入政府经常预算；有的将社会保障收支纳入政府专项预算，即通过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。

（3）财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理，规定结余资金一般只能购买政府公债，以保证结余资金的安全和保值增值。

（4）运用各种财政政策去左右社会保障资金缴与用的规模和结构。

即使是补充性社会保障，财政部门也负有参与管理、指导和监督的重大责任。

1.2社会保障是一种具有一定公共品属性或者说外部性很强的产品，其主要提供者不可能是私人而只宜是政府，就必然要求以财政作为政府提供社会保障的后盾。

市场经济是风险经济。在市场经济中，旨在解决公平问题的社会保障是现代政府必须承担的基本职责，这就决定了社会保障的最主要组织者和提供者是作为社会中心组织的政府。 社会保障虽然具有公共品的属性，但不等同于公共品。因为公共品具有两个重要特点：1.消费行为的非对抗性，这意味着某人消费时不能排斥其他人对它的同时消费，或者由于这种排斥成本过高而得不偿失；2.对消费者的非排他性，这意味着不能根据某人是否支付了费用来决定它的消费资格，也即多供给一个人消费的边际成本为零。而社会保障不具备公共品的第二个特点，多提供给一个人社会保障的边际成本接近平均成本。所以它是介于公共品与私人品之间的一种物品，准确地说，它是一种宜于由政府强制提供给公民消费的优效品。于是，20世纪80年代开始了养老金制度改革，政府开始降低其提供公共资金而起的直接作用，增强其运用法律手段和监督手段而起的间接作用。

1.3社会保障是一种宏观调控手段，政府负有运用社会保障进行宏观调控的职责，就必然要求有相应的财政作为其基础。

经济发展具有波动性，社会保障有助于缩小其波幅和波长。通过组织社会保障收入，既可以均衡企业之间的经济负担，为在同一起跑线上展开公平竞争创造良好的外部环境；又可以对社会成员之间的收入分配差距进行必要的调节，缩小贫富差距。

这一点对于理解社会报站与扩大内需的关系式十分重要的。1998年以来，在亚洲金融危

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机的影响下，我国经济遇到了需求不足的矛盾，经济增长放慢，下岗职工在增加，企业养老金欠发较严重。我国政府运用积极的财政政策，扩大内需、拉动经济增长，措施之一就是加大财政对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业、离退休人员养老保险金开支，为启动经济增长发挥了重要作用。

1.4计划经济和经济体制转型给社会保障留下了一笔沉重的历史欠账，政府对此有义不容辞的责任，财政就必然成为这笔历史欠账的主要清偿者。

社会保障费用属于劳动力在生产费用，必须在社会总产品中进行统一的扣除。劳动者只要履行了为社会贡献劳动的义务，就能获得为自身及其供养亲属享有社会保险待遇的权利。

1.5建立体现国家信用的社会保障财政制度，可使国民对社会保障建立稳定的心理预期 当然，现实中稳定的心理预期，并不表明制度设计可以草率，因为由财政支持社会保障也可能产生“免费午餐”的负面效应，形成道德风险。

（二）社会保障财政责任的界定

社会保障财政责任，即财政对社会保障的责任，是政府的社会保障职能与财政职能的有机结合，是政府对社会保障承担责任的财力基础和基本形式。从性质、内容和配置等角度界定社会保障财政责任，是涉及社会保障财政制度的理论基础。

2.1社会保障财政责任的性质

（1）帮助责任 （2）有限责任 （3）基础责任

（4）最后责任 （5）转移支付责任 （6）法定责任

2.2社会保障财政责任的内容

财政对社会保障所承担的责任具有多项内容，对不同的社会保障项目，责任内容也不尽相同。归纳言之，社会保障财政责任的内容大致分为财源责任和管理责任两大类。

财源责任：即财政作为社会保障的资金来源所承担的责任。包括：筹集资金的责任、分配资金的责任，提供资金的责任。

财政是社会保障活动的财力总后台和根本支柱。财政提供社会保障基金一般有三种形式：社会保障法直接规定国家负担的份额；以让税的形式负担；社会保险基金出现缺口时，由中央财政或地方财政给予支持

管理责任：由于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配，影响财政分配关系，财政有责任管理社会保障资金运行的全过程，以保证基金既能及时筹集起来和支付出去，又与财政、企业和个人的经济承受能力相适应。其主要内容有：参与制定社会保障政策，为社会保障基金的筹集和分配提供标准；编制和执行社会保障预算，平衡社会保障基金的收支；参与社会保障基金的征管，确保其及时足额上缴；将各种来源的社会保障基金统一纳入财政管理的范围，并按社会保障项目的不同，分设财政专户储存，确保专款专用；对社会保障基金的运行进行跟踪监管，确保其安全和保值增值；规范社会保障财务管理及其监管，研究和制定与社会保障相关的财务制度，从较高的层次规范和监督社会保障财务收支活动。

2.3社会保障财政责任的配置

纵向配置：关于社会保障财政责任在中央财政和地方各级财政之间的配置，强调以下两点尤其重要：财政责任与保障职能和事物对称；上级财政对下级财政负连带责任

横向配置：关于社会保障财政责任在不同地方财政之间的配置，应当坚持地方财政责任

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与地方经济水平对应的原则。(1)发达地区能够凭借其优越的条件，吸引不发达地区资金、人才和劳动力的大量流入。（2）发达地区的地方财政对本地区社会保障的责任应当重于欠发达地区的财政对本地区社会保障的责任，为了避免不同地区之间社会保障水平的国度差别，欠发达地区的社会保障应当由上级蔡振承担较多责任，或有发达地区财政进行转移支付。 财政类型配置：关于社会保障财政责任在不同财政类型之间的配置，必须强调公共财政与资本财政、城市财政与农村财政的社会保障责任分配。（1）市场经济要求政资分开、政企分开和资企分开（2）在保持城市社会保障与农村社会保障分立格局下，同时应答通过加大财政对农村社会保障的投入和组织，促进农村经济的发展，提高农村社会保障水平，缩小城乡社会保障差距。另一方面，城市财政应当支持农村财政，并将支农和扶贫作为城市财政的一项任务。

（三）完善我国社会保障财政制度的若干法律对策

3.1完善社会保障预算制度

（1）社会保障预算的原则：全面预算、统一预算原则；水平适度、量力而行原则；绝对分项预算、相对分级预算原则

3.2社会保障预算的实施进程和管理范围

第一步：编制由社会保险基金预算和政府公共预算中的社会保障经费支出预算两个“板块”组成的具有过渡性的社会保障预算

第二步：将社会保险预算和社会优抚、社会救济和社会福利等预算结合起来，加总在一起，统一安排支出，再将具有社会保障性质的政府收支及其投资预算运营活动 全部纳扩社会保障预算范围，形成一个统一的、由财政部门集中管理的社会保障预算。

3.3社会保障预算管理中个主体的职责

（1）各级财政部门在社会保障预算制定过程中对编制社会保障预算，负有全面责任。

（2）财政部门还必须肩负对社会保险基金的审计稽核职责

（3）人民代表大会负责审批社会保障预算

（4）劳动和社会保障行政部门、民政部门对本部门范围及其主观的社会保障项目的预算编制负有直接责任

（5）社会保险基金管理部门作为预算编制和执行的单位

3.4税收制度

社会保险税是为解决社会保险财源问题而专门设立的一种税。建立社会保险税制度，是规范社会保障基金筹措方式的根本出路，也是国际通行的做法。

社会保障制度改革（周俊）

在社会保障制度的建立和发展中,财政起着十分重要而又独特的作用.离开了国家财政的支持,社会保障制度改革是不可能顺利进行的;而社会保障制度的完善不仅有利于巩固社会安定的局面, 而且能创造良好的市场经济发展环境,从而

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促进经济的发展、 财政收入的增加和财政支出的减少. 如何充分发挥财政政策在社会保障制度改革中的作用,是当前财政部门值得思考的一个重大问题.

一、 财政与社会保障的关系

1. 国家财政与社会保障密不可分 社会保障与国家财政均属于分配和再分配范畴, 在行为目标上有明显的共性,即公平与效益, 因而在资金运用渠道和管理范围上必然是互相交错和融合的,主要表现在三个方面:

( 1) 在资金来源上, 一方面要求劳动者在工作期间依法向政府缴纳社会保险税或费, 形成社会保障基金的基本来源;另一方面, 政府也从财政收入中安排部分支出, 在社会保障基金出现缺口时给予弥补.

( 2) 在资金运用上,社会保障金的发放, 与财政资金的运用和管理实际上也是一种交错状态. 从基金的收入、 支出性质来看, 社会保障基金就是财政资金, 是财政资金的特殊表现形式. ( 3) 财政是社会保障支付风险的最终承担者, 社会保障基金一旦出现入不敷出,就应首先由国家财政金来弥补,在此基础上再考虑调整社会保险收费率.

2. 社会保障资金是财政宏观调控的主要对象 社会保障资金的筹集和分配无论在规模上还是在影响上,都是国民经济活动的重要组成部分.社会保障资金缴费的多少、 发放标准的高低、 结余资金的使用方向,对国民经济总供给和总需求平衡、 积累和消费的比例, 以及对财政收支的规模,都会产生重大深远的影响.因此财政必须发挥其综合经济职能部门的优势,利用直接和间接的手段,引导社会保障资金按照国家计划合理有序流动.而社会保障对宏观经济的调控作用主要表现为社会保障随经济周期而发生的反方向变化, 从而可以缓和经济波动,维持经济稳定.

3. 社会保障事业的发展离不开国家财政的支持 我国社会保障体系尚处在初级阶段, 基金基础还比较薄弱,就目前的情况而言,国家财政对社会保障事业的资金支持主要体现在以下三个方面:

( 1) 负责社会保险支出的行政费用.社会保障机构属于非赢利性事业机构,其人员经费和公用经费开支理所当然应由财政支出.

( 2) 通过财政拨款弥补社会保险费用收支不足的部分, 即在社会保险基金的筹集过程中,国家财政扮演/ 最后出场0和/ 最终调节者0的角色, 是社会保障事业的坚强后盾. ( 3) 把减少

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国家财政对部分亏损企业补贴的部分资金用于社会保障,将构成社会保障基金的重要组成部分.

二、 现行社会保障制度存在的问题

我国现有的社会保障制度近年已经取得了很大的进展, 对于保持社会稳定, 促进改革开放和经济发展起到了积极的作用. 但是, 与建立社会主义市场经济体制的要求相比, 与保障广大群众基本生活需要相比, 当前的社会保障制度还很不完善, 还存在一些突出的问题, 主要表现:

1. 社会保障法制体系不够健全 目前世界上已建立社会保障制度的150 个国家和地区, 大多是靠社会保障立法来推进社会保障计划的, 而我国至今还没有一个专门的法规对社会保障范围、项目、标准等作出统一规

定, 社会保障覆盖面小, 政策不够协调, 制度不尽统一, 社会化程度较低.

2. 社会保障收支体系不够完善 目前我国社会保障基金仍实行代扣代缴的收费制, 未开征社会保障税,基金收缴困难, 统筹层次低, 收入不稳定, 缺乏规范性、透明性; 社会保障基金支付水平高, 保障能力差, 支付责权一致性不够, 缺乏预算约束, 基金运营安全性不高, 甚至存在较严重的挤占挪用现象.

3. 社会保障管理体系不够规范 当前, 我国社会保障管理分散, 责任不明确, 存在政出多门现象, 劳动、人事、民政、卫生、财政等部门/ 数龙治水0, 分工协作不够, 社会保障管理成本较高. 财政监督乏力, 财政部门没有

参与社会保障资金运行的全过程, 仅处于被动的/ 出纳0 位置, 没有真正发挥出财政部门的监管职能.

三、社会保障制度改革中的财政政策选择

1. 发挥积极财政政策在筹集社会保障资金中的主渠道作用

首先, 各级财政部门应按照建立公共财政体系的要求, 更新观念, 转变职能, 调整和优化财政支出结构, 将社会保障支出作为各级政府预算优先安排的必保项目, 不断加大社会保障财政资金投入总量, 逐步提高社会保障预算内支出占财政总支出的比重. 并建立规范的中央转移支付制度和地方转移支付制度, 加大对困难地区转移支付力度, 以体现社会保障的公平原则. 对社会保障的事业性支出, 要改革财政补助方式, 从按照编制人数核定财政补助转向根据单位承担的政府责任以及提供的公共服务数量和质量核定财政补助, 体现公开、公平的原则, 以调动各部门做好社会保障工作的积极性.其次, 将部门国有存量资产转

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化为社会保障基金, 以解决社会保障体制基本的存量资金需求. 即: 在企业破产、兼并及股份制改造中将国有资产变现收入划入社会保险基金, 采取将这部分变现来充实社会保障基金的办法, 实际上是将那部分名义上属于国有的资产还权于本应享受的职工. 这一问题的实质是如何对下岗者、失业者及离退人员过去的劳动进行补偿. 社会保险体制的启动与运行, 需要巨额的基本资金, 而正常情况下国家当年的财力是无法负担得起的. 这时, 通过切割部分国有存量资产来解决这一难题, 就不失为一项明智的选择. 切割一部分国有企业存量资产, 使其绝对额减少一部分, 仅仅是国家同一支出在形式上的转换, 既不会增加国家的负担, 还将增强社会保险基金的承受能力, 企业也有了释放冗员的外部环境, 从而提高企业的生存和发展能力. 因此这一做法不仅有理论上的合理性, 而且有现实的可操作性. 最后, 通过开征社会保险税, 解决社会保险体制运行的增量资金需求. 实行社会保险费税务征收, 改差额缴拨为全额缴拨, 加快实现养老金社会化发放, 是确保企业离退休人员按时足额领取养老金, 减轻企业负担的重要手段, 也是建立独立于企事业单位之外, 规范的社会保障体系的必要条件. 与我国现行的统筹缴费模式相比, 开征社会保障税至少有以下优点: 一是有利于建立稳定、可靠的社会保障筹资渠道, 增强社会资金征收的

强制性, 有效提高收缴率; 二是有利于资金统一调度, 避免资金管理上的违规操作, 真正实现社会保障保险金/ 收支两条线 , 确保基金保值增值; 三是有利于将社会保障收支纳入法制管理轨道, 克服其他筹资模式存在的

收支随意性和不规范性的缺陷等等.

2. 建立和完善社会保障预算, 对社会保障资金实施严格的预算管理

社会保障预算作为一种由政府编制的反映社会保障收支规模、结构与盈亏状况的计划, 既是国家预算的重要组成部分, 同时又具有相对独立性, 在政府预算体系中占有重要地位. 依法、科学、合理地编制社会保障预算, 将从机制上增强政府的宏观调控能力. 将社会保障资金收支及各项基金结余的投资营运活动纳入预算管理, 可以准确掌握各项社会保障资金支出管理情况, 进而严格控制社会保障支出水平, 使之与国民经济发展、财政和企业、个人负担能力相适应.建立社会保障预算的总体目标模式是: 逐步建立起以社会保障税为主要收入来源, 各项社会保障资金得到全面反映, 收支管理及社会保障基金投资运营活动规范化、各项政策措施完整配套的具有中国特色的社会保障预算体系. 从国际惯例和我国的国情来看, 可采取一揽子社会保障预算的编制方案, 即/ 社会保障基金预算+ 政府公共预算中安排的社会保障支出+ 社会筹集的社会保障资金+ 社保事业单位的收入结余. 这一模式的优点是: ( 1) 有利于加强对社会保障预算收支的统筹安排, 建立科学化、规范化、制度化的社会保

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障财务管理体系.

( 2) 明确体现政府对社会保障工作的支持. 一般性税收收入用于社会保障事业的支出在社会保障预算科目中列支, 体现了政府对发展社会保障事业的责任和义务.

( 3) 有利于增强社会保障收支的法律效力, 强化人们的社会保障意识, 加强对社会保障的全面管理.在目前各方面的条件还很不成熟的情况下, 建立社会保障预算不可能一步到位, 可设想分三步走: 第一步先对社会保障基金按预算外资金管理的制度进行管理, 即实行收支两条线的财政专户管理; 第二步, 以征收社会保险税的形式, 由财政统筹负责, 将社会保险收支纳入财政预算管理; 第三步, 把社会保障基金、财政经常性预算安排的社会保障支出及社会筹集的社会保障资金全部纳入规范的社会保障预算体系中.

3. 运用税收优惠和分配政策支持社会保障制度的贯彻实施

社会保障制度的贯彻实施, 必须有诸多相关配套政策例如税收政策、分配政策提供保证, 同时还要研究拓展新的筹资渠道. 一是企业单位缴纳的社会保险税应视同企业工资成本进入管理费用, 计入企业产品成本; 个人缴纳的应允许从个人所得税中扣除, 以避免重复课税; 二是政府开征一些新税, 如特种消费税和遗产税, 作为社会保障收入, 在土地出让收入纳入预算管理并主要用于城市基础设施建设和土地开发且有一定结余情况下, 可以考虑划转一部分结余补充社会保障基金; 三是改进彩票发行机制, 适当扩大彩票发行规模, 将其中 大部分收入由财政统筹安排用于补充社会保险基金; 四是通过股票市场回购、配售等方式减持一部分国有股权, 或建立国有资产投资基金等方式, 在金融市场运行, 获取一部分收益, 专项用于社会保障支出, 以充实社会保障资金; 五是通过国际金融组织融资, 并结合国内配套资金, 建立社会保障投资基金, 按照法律、法规确定的规则进行运作, 以其收益为社会保障制度提供资金来源, 以解决社会保障资金的供需矛盾.

( 四 ) 充分发挥财政监督职能, 变事后监督为事前调控. 财政部门应积极主动参与社会保障资金运行的全过程, 建立起有效运营、严格管理、相互监督、相互制约的社会保障资金管理体制, 按照收支两条线管理要求,规范资金运作程序, 加强对各项社会保障资金的跟踪反馈, 确保资金安全完整和合理有效使用, 最大限度地发挥社会保障资金使用效益, 真正建立起一个/ 税务征收, 社保审核, 财政监管, 银行发放0的科学管理体系.

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（三）转移支付手段（王奇思、田晋负责） 转移支付：又称无偿支出，它主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出，是政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系。是二级分配的一种手段。 转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。

规范转移支付制度的原则是：公平原则、效率原则和法治原则。

转移支付原因：

原因之一：部分地方政府的财政能力非常低，在平均的税收努力下，所获得的收入并不足以去满足最基本的公共服务的支出需要。

原因之二：提供公共物品中存在的外部性，会导致公共物品的供给不足。

原因之三：地方各政府在财政支出和投资中有其优先和侧重，而这与全国范围内通盘考虑的投资侧重，以及投资项目的筛选标准可能会有所矛盾。

转移支付的方式：

(1)、体制补助，这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付。

(2)、专项补助，这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。

(3)、税收返还，这是在1994年年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。

(4)、公式化补助，从中央财政收入增量中拿出一部分资金，选择一些对地方收支影响较大的客观性因素及主观性因素，采用相对规范化的计算方法，实施对各地的转移支付。

我国的现行财政转移支付制度：

我国的财政转移支付制度是为配合1994年实行分税制财政体制而逐步建立的。1993年12月25日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定了维护原包干财政体制下地方既得利益的税收返还制度和原体制补助、上解及结算制度。1995年财政部发布《过渡期转移支付办法》，标志着以均等化公共服务为目标的财政转移支付制度正式建立，以后每年根据情况变化修订完善后重新公布，但整个制度结构没有根本变化，2002年后改

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称《一般性转移支付办法》。此外我国还存在种类众多的专项补助。这样，我国中央政府对省级政府的财政转移支付制度的主要内容包括税收返还、原体制补助及上解、财力性转移支付和专项补助。

（一）税收返还1994年开始，我国从原来的包干财政体制改行分税制，将增值税改为共享税、消费税改为中央税，影响了原体制下地方既得利益。为了不触动地方既得利益，中央财政对地方实行税收返还，数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分隋况，核定1993年中央从地方净上划收入（消费税+75％增值税一中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全额返还地方，并以此作为以后中央对地方返还基数。1994年后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％.此外，2002年前我国的个人所得税是地方税，企业所得税按企业隶属关系分属中央税和地方税。2002年开始，个人所得税与企业所得税改为共享税。为不触动地方既得利益，规定以2001年为基期，按改革方案所确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方，此项税收返还一般称所得税基数返还。

（二）原体制补助或上解指原财政包干体制下中央对地方的补助或地方对中央的上解在分税制财政体制下维持不变。中央政府的这种补助不规定专门用途，地方政府可用于经常性支出.

（三）专项补助指中央政府对地方政府有条件（通常是限定用途或需要地方配套资金）的专项拨款。地方政府对专项补助只能用于指定的用途，如良种补贴、农机具购置补贴等。

（四）财力性转移支付指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政对地方财政实行的转移支付。财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等，其中重点是一般性转移支付。中央财政对省级地方财政一般性转移支付数额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定.用标准财政收入和标准财政支出的差额，而不是实际财政收支差额确定财政缺口，旨在保证计算的客观性，防止地方政府为争取投资资金而减免税收，去争取更大数额的转移支付。转移支付系数表明，除非中央财政有足够的资金弥补地方财政缺口，地方的财政缺口不能得到完全弥补。按规定，对少数民族地区、革命老区、边境地区，适当提高转移支付系数.

财政政策在促进公平分配方面存在的问题——转移支付制度存在缺陷

我国现行的转移支付制度，是为了适应分税制提高中央收入比重和调控能力的要求而设计的，目前我国转移支付规模不论从绝对量还是相对量上都得到较大的增长，但是仍存在一些不合理的地方。

一， 转移支付均等化目标定位不明确

一方面，中央对地方转移支付的总体目标不明确，我国现行的支付转移体系是新老体制

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并存的双轨制运行，各主要组成部分目标不一致，各形式之间缺乏统一的协调机制，直接制约了转移支付制度均等化的力度和效果。另一方面，我国没有建立起以基础教育，基本医疗卫生等公共服务为基本需求的县乡转移支付机制。政府提供的公共物品和服务的成本费用在分配上存在着明显不公平，使不能有效控制和缩小各地公共财政能力差距，在调整地区间财力差异方面也难以发挥应有的作用。

二，转移支付结构不合理，项目繁杂，功能弱化

我国现行转移支付体系是新旧体制的简单拼凑，构成较为复杂，功能与作用由于相互抵消而弱化。我国目前一般性转移支付规模过小，另外，一般性转移支付的计算方法不够科学。一般性转移支付的界定也不尽合理，与专项转移支付存在交叉部分。这些不合理因素的存在，造成一般转移支付的均等效果大打折扣。专项转移支付相比规模过大，且形式极为不规范，不仅难以体现中央的政策导向，而且难以发挥财政资金的使用效率。现行转移支付结构的不合理直接制约了转移支付制度均等化的力度和效果。

三，“基数法”弊端明显

我国现行的转移支付制度通过“基数法”来确定分配份额，很大程度上是原体制分配格局的延续，造成现行转移支付制度是在照顾地方既得利益的前提下指定的。这种只调整增量不调整存量的办法在相当长时间内难以实现各地财力的横向均衡，难以达到促进地区经济发展的目的，也难以保证贫困地区财政提供与全国大致均等的公共产品。

四，缺少必要的法律支持和监督保证

转移支付作为规范政府间财政关系的制度安排，其制度设计和实际运作涉及到一些重大的国家政策目标。我国的相关法律法规体系建设比较滞后，没有以立法的形式明确政府间事权财权和转移支付的目标等相应的监督管理办法，缺乏法律权威性，约束力有限。目前我国也缺乏有效的约束监督机制，应有的监督制度不完善，没有建立一套完整的监督。 五，省级以下财政转移支付制度尚不完整

分税制改革对省以下的财政收支没有明确的规定，县乡财政体制在运行中存在着权责不对称的问题。一方面，事权不断下移导致县乡财政支出责任过大。另一方面，财权向上集中导致县乡缺乏充沛的财源。各种与经济和社会发展相对应的公共支出缺少资金满足，对转移支付资金的依赖程度必将提高。

财政如何促进公平分配的对策和建议——规范和完善转移支付制度 一，规范中央和地方的关系，建立中央和地方两级调节体系

积极转变政府职能，合理划分各级政府间的事权和财权，是实施政府间转移支付制度的重要依据，也是建立规范的均等化转移支付的必要条件。应明确政府的职能定位，切实把政府工作重点转变到经济调节，社会管理，公共服务和市场监管上来，强化各级政府的社会性公共服务职能，加大社会公共产品与服务的供给。应明确划分中央和地方的事权和财权范围。以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。还要通过建立中央和地方两级的调节体系，充分发挥中央政府与地方政府，财力转出地区与财力转入地区各方面的积极性，均衡地方公共服务能力，增强转移支付的均等化效应。

二，优化转移支付结构，规范转移支付形式，突出均等化效应

应进一步优化转移支付结构，对现行的一般性转移支付和专项支付进行大幅度的结构转换，以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，逐步消除非规范化的税收返还等补助形式。

三，进一步完善转移支付的计算方法

采用“因素法”是建立科学，合理的转移支付制度的重要步骤，也是完善我国转移支付制度的必然选择。用“因素法”代替“基数法”，关键问题是如何科学，准确的找出影响各

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地财政的因素。用“因素法”来衡量各地的财政地位，合理确定转移支付数额，从而提高转移支付的透明度，可预见性和客观性，提高财政管理的科学化水平。

四，完善配套制度建设

推进转移支付法制化建设，完善转移支付的监督机制。健全的法律体系是保证转移支付制度能够规范和顺利实施的基础，构建完善的政府转移支付相应的法律法规体系，对转移支付的政策目标，原则，范围，数额，形式，资金的分配方法和拨付程序，监督管理等做出具体的，权威性的统一规定，并保证其稳定性。保障转移支付资金运用的政策性要求和提高转移支付资金的使用效率。

五，大力推进省以下转移制度建设

在完善基本体制基础上，应大力推进省以下转移支付制度建设。应明确地划分县乡政府应该履行的职责，以公共物品的有效供给为准则，合理界定县乡政府的事权范围，使之内涵清晰化，责任明确化，在此基础上兼顾公平与效率原则合理划分财权。通过建立激励约束的县乡转移支付机制，引导转移支付资金分配落实到县乡财政，充分调动县乡政府的积极性和主动性，突出转移支付资金的实效，提高县乡财政转移支付资金的使用效率。

以如何实现新农村建设财政转移支付效用最大化为例

推进制度创新，保证财政转移支付效用最大化

（一）建立透明的转移支付分级细化预算制度。在我国现行的从中央到地方的五级政府管理框架下，对农村的转移支付是我国财政支出环节最多的一项支出。根据以往的经验和教训，支出经历的环节越多，层层跑冒滴漏导致财政资金使用风险越大。鉴于我国现行财政预算体制存在诸多漏洞，围绕建立透明的转移支付的分级细化的预算制度，可尝试进行以下改革。

一是要对新农村建设的项目资金实行分级细化预算，堵住直通车式的转移资金。中央财政的转移支付只能对省级进行，要堵住以各种名目出现直通车式的中央财政直接对县或乡村的资金转移。省级对下一级的转移支付，也严格按照此原则进行。转移资金要严格按照预算规则，进行分级分解，堵住各种以抓试点、搞模式为名，使转移资金在关系链的作用下，形成不公平的直线转移。尽量使建设新农村的公共投资投放到最需要的农村。

二是制定严格转移资金分配的规则，实施自上而下的透明化转移。要让中央财政用于"三农"的3397亿元转移资金，从中央到地方的每一个环节，都在公开透明的状态下进行。每个环节按照什么规则转移资金，每个地方得到多少转移资金，都应当向社会公开。要使长期以来各级地方政府和中央在财政资金分配中的暗箱博弈，变成有规则的透明博弈。

三是为了减少转移支付环节，建议这次新农村建设资金的转移支付，走出传统的五级管理模式，实行中央到省、省到县、县到村三级转移模式。最近几年，在浙江、湖南等省进行的扩权到县和省管县的改革实践证明，在现有行政管理框架下，在财政支出上实行三级管理是可行的。

（二）建立跟踪转移支付的监督体系。改变长期以来存在的事后监督的做法，建议启动与新农村建设转移支付同步进行的全过程监督体系。国家审计部门要从转移支付的预算、资金分配、直到资金使用的每一个环节，进行全过程审计监督。除此之外，还要充分发挥媒体

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的监督功能和全社会的监督作用，特别是广大农民的监督作用。要将广大农民对新农村建设资金的民主监督同推进农村的民主政治建设结合起来。

（三）导入转移支付的绩效预算和绩效审计制度。针对目前我国财政资金管理中存在的重预算轻资金使用跟踪管理、重支出轻支出效果控制的问题，建议导入此制度。财政部门不仅要严格控制预算支出是否按规定项目和要求执行，还要从一开始就对预算支出效果进行评价，而且要和资金使用部门的绩效考核挂钩。在传统的预算体制中，要钱难，但钱一到手，就成了短线风筝，其结果无法控制。为了提高转移资金的使用效率，不仅财政部门要搞绩效预算，国家审计部门也要相应地导入绩效审计。应将财政年度执行绩效评估、审计结果与下年度的预算支出进行挂钩，对资金使用形成良性的激励和约束机制。

使新农村建设资金转移支付效用最大化的三个关键点

（一）按新农村建设的需求层次重点转移，解决关键问题。中央对新农村建设的投资不是锦上添花，而是雪中送炭。将新农村建设最迫切和最基本的需求作为重点转移对象，是新农村建设转移支付要坚持的最基本原则。这个原则不仅是中央财政转移支出的原则，更是各级地方政府支出的原则。就生产和生活而言，生产是重点；就公共设施和农村社会保障而言，社会保障是重点。解决了生存问题，才能谈发展。在农民连起码的生存问题都没有解决之前，搞跨越式和高标准试点的做法，不是真正的新农村建设，而是满足为政者自己需求的形象工程建设。

（二）根据地区差异进行均衡转移，解决和谐发展问题。据统计，中、西部农村小康社会实现程度比东部地区分别低22．2个百分点和45．6个百分点。在资金有限的情况下，要按照公平的原则，对西部地区的农村、对贫困地区的农村进行重点转移。

（三）按新农村建设的不同类型进行有针对性的投资，有效地解决问题，不能搞一个模式，一刀切。十六届五中全会对建设社会主义新农村提出了一般的总体目标，但对于处在不同发展阶段、不图地缘环境的农村，需要重点解决的问题是大不一样的。东部地区新农村建设与西部地区新农村建设就不能按一个模式和思路来搞。处在同一地区、或同一发展水平的农村，由于所处的具体地缘环境不同，也应有不同的发展模式。处在城市包围中的农村与处在偏远山区的农村，同样不能按一个模式来搞。

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第四、 报告总结：（周俊）

我们无法给出公平分配的客观标准，但我们生活的社会中有太多有太多的不和谐。通过这些现象，可以清晰看出区域差距、城乡差距、行业差距等等，总结于一点：在中国，收入分配公平不容易！ 这种不公平的趋势并没有被抑制，甚至在恶化。这样发展下去，势必会影响到社会的稳定、安全，势必会影响到中国的经济建设。对此，我们作了研究，也得出一些所谓的结论：

我国财政支出管理制度不完善而导致的财政调节收入分配功能孱弱现象，必须通过完善税收制度、健全社会保障体系、合理转移支付，增强财政调节收入分配的功能！如此，中国分配不公平的趋势才可能得到一定的抑制，公平的出现才有可能。

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