从渔业资源的可持续发展看WTO渔业补贴规则的构建

　　摘要：渔业补贴对渔业资源的可持续发展有着正负两方面的影响，应在WTO框架下构建专门的渔业补贴规则以引导与规制成员方政府的渔业补贴行为。WTO渔业补贴规则构建的逻辑起点是渔业资源的可持续发展，构建的价值取向是全人类的共同利益、实质的公平和国际合作，构建的模式是将渔业补贴规则以附件形式纳入SCM协定的一般规则体系之中，该规则体系的主要内容包括渔业补贴的内涵、渔业补贴的类别及其范围、渔业管理的标准、渔业补贴的通知与监督机制和渔业补贴的救济机制等。　　关键词：渔业资源；WTO渔业补贴规则；可持续发展　　中图分类号：D922.294　　文献标识码：A　　文章编号：1001—8204（2012）05—0065—04　　一、问题的提出　　渔业资源关系到一国的粮食安全，如何保持渔业产业的可持续健康发展，是渔业国家所共同面临的问题。以往，渔业国家大多通过提供高额的补贴来促进本国渔业产业的发展。但现在各国纷纷意识到，不当的渔业补贴不仅扭曲国际贸易，更催生了对渔业资源的过度捕捞。由于渔业资源的特殊性，WTO《SCM协定》项下的一般补贴规则不能有效地对渔业补贴进行全面规范，对渔业补贴应该通过专门的规则予以约束逐步成为WTO成员方的共识，于是渔业补贴这个议题在2002年被正式列入W'I'O多哈回合的谈判之中。　　然而，由于各成员的利益不同，对渔业补贴问题所持的立场和态度也各不相同，尽管谈判已经进行了10年，共40多轮，迄今仍未达成一致的意见。近年来，国内外学者就渔业补贴问题的研究主要集中于对2007年11月渔业补贴谈判规则小组主席提交的文本草案（以下简称主席文本草案）的评介和谈判结果的预测，从法学理论角度对渔业补贴规则的建构进行系统深入研究的成果寥寥无几。本文将从渔业补贴规则构建的逻辑起点、价值取向人手，深入分析渔业补贴规则在WTO整个补贴体系中的地位、构建模式及其主要内容，希望对我国在渔业补贴的国际谈判和相关国内立法提供有益的智力支持。　　二、渔业补贴规则构建的逻辑起点　　逻辑起点是整个研究对象中最简单、最普遍的东西，也就是通过对客体的具体分析所达到的最简单、最抽象的规定。逻辑起点的意义在于它决定着整个理论体系的构建，决定着理论体系的终点。正如任何理论研究都必须有自己的逻辑起点一样，任何一个经由法哲学思辨构筑起来的成熟的规则体系也有自己合理的逻辑起点，WTO多哈回合谈判正在构建的渔业补贴规则体系也不例外。逻辑起点的选择与确定将直接决定规则谈判者达成一致协议的难易程度。从法理上说，渔业补贴规则的逻辑起点包含着渔业补贴这一规范对象及其整个发展过程中一切法律关系的胚芽。　　渔业补贴是一把双刃剑，有些渔业补贴不仅对于保障粮食安全、增加就业、发展经济具有重要作用，同时对渔业资源养护也大有裨益。有些渔业补贴不仅会扭曲国际贸易，而且也是导致捕捞产能过剩和过度捕捞的主要原因之一，对此，WTO贸易与环境委员会开展了长达数年的研究，其研究结果表明“渔业补贴可能有害于环境”。科学家们也认为，威胁全球渔业资源可持续发展的主要因素之一是过度捕捞，而过度捕捞与渔业补贴有着千丝万缕的联系。　　现在全球75%的鱼类种群的捕获量已达到或超过其生态极限。缓解渔业资源衰竭，迫切需要对有害于渔业资源可持续发展的补贴予以禁止和规制。基于《建立世界贸易组织协定》的宗旨：“成员方在处理其间贸易和经济关系时，需要同时考虑按照可持续发展的目标最佳利用世界资源，寻求对环境的保护和维护。”WTO各成员方同意将渔业补贴纳入多哈回合谈判的议题，期盼在世界贸易组织体制内达成具有约束力的渔业补贴制度来促进全球渔业资源的可持续发展。可见，渔业资源的可持续发展，是WTO体制内渔业补贴规则构建的逻辑起点，并且该点与《SCM协定》的逻辑起点——公平贸易形成鲜明对比。　　三、渔业补贴构建的价值取向　　鉴于WTO成员方在经济、社会、文化等方面的发展阶段不同，其在渔业资源的可持续发展方面的战略利益也不同，WTO渔业补贴规则的构建首先要考虑为谁的利益服务、为谁的利益辩护。也就是说，渔业补贴规则的顺利达成、有效执行和终极目标的实现，首先需要确立规则制定的价值取向。　　（一）全人类共同利益　　从保护的对象和目的来看，渔业补贴规则建构的价值取向与《SCM协定》不同，《SCM协定》的价值取向是保护成员方个体的贸易利益，而渔业补贴规则构建的价值取向是保护成员方整体的利益，保护全人类的渔业资源可持续利用的利益。　　过度捕捞使得鱼类生物资源越来越少甚至有些种类濒临灭绝，这已成为一个全球性问题。渔业资源的可持续发展涉及全人类的共同利益，这一共同利益将人类联系在一起，成为人类整体。这个整体强调的是人类的整体性和在渔业资源危机时代人类利益的共同性。以全人类对渔业资源的共同利益为根据规定成员方个体利益，以整体利益的需要思考渔业补贴规则的形态和服务能力等。　　（二）实质公平　　渔业补贴问题本身很复杂，涉及的利益关系盘根错节，例如，渔业补贴限制，必然会导致一些捕捞效率较低的成员的渔业产业逐渐衰退甚至退出市场竞争，而那些自然条件优越，渔业资源丰富，且拥有强大的远洋船队的捕鱼大国将获得更大的商业利益。所以，采取一刀切的规则，虽然形式上显示出公平和执行的高效，但在实践中却因其实质上的不公平而有可能引发各方的矛盾，不仅无助于渔业资源问题的解决，而且使此问题更加复杂。因此，2001年11月多哈部长级会议宣言指出，将渔业补贴作为谈判议题之一，旨在澄清和改进WTO渔业补贴规则，并且要考虑到渔业部门对发展中国家的重要性。也就是说，在制定新的渔业补贴规则时应充分考虑最不发达沿海国的现实，在给与其“特殊和差别待遇”的前提下对其补贴行为进行合理的规制，而且给予发展中国家的特殊与差别待遇的条件应符合发展中国家的实际情况与需求，否则，如果条件太严格，就很可能会成为无法兑现的空头支票，造成实质上的不公平。　　（三）国际合作 　　在发展国际贸易和增加社会财富的同时不以牺牲环境为代价，坚持自然资源的可持续发展，这是现代国际社会的发展理念，而要实现这一理念，需要国际社会各领域相关制度间的互动与合作，全球渔业资源的可持续发展也不例外。目前全球渔业资源管理的现行制度主要有联合国国际海洋法、粮农组织渔业管理制度、世界贸易组织《SCM协定》和区域渔业管理组织渔业管理制度，在制定WTO渔业补贴规则中不仅需要协调WTO体制内不同制度间的关系，而且需要考虑全球渔业补贴管理现行制度之间的相互作用，尤其是要关注和加强WTO补贴规则与WTO体制外制度间的互动与合作。　　WTO与体制外的制度合作有其宪章性法律依据，《建立世界贸易组织协定》规定：“总理事会应就与WTO职责有关的政府间国际组织进行有效合作作出适当安排”，“总理事会可就WTO与非政府间国家组织进行有关事项的磋商和合作作出适当安排。”从立法实践上来说，WTO的《SBS协定》与《TBT协定》已包涵了关于WTO成员方与WTO体制外制度合作的条款，也就是说，在渔业补贴领域，WTO成员方与WTO体制外制度互动合作已不是WTO的首次实践。　　考虑到渔业补贴谈判中有些国家和国际组织对WTO制定渔业补贴规则的担忧，规则谈判小组专家在行使自由裁量权制定相关规则之前主动向WTO体制外的相关国际组织举办的论坛、会议和网站了解信息。总之，合作原则是国际经济法的基本原则，不仅各主权国家应该合作，而且包括国际组织在内的各社会主体之间也应该合作，这一原则同样指导着WTO渔业补贴制度的构建与运行。事实上，渔业补贴制度构建中就WTO与体制外制度的合作，谈判方已逐步达成了共识，问题在于如何合作。这也是今后谈判的焦点。　　四、渔业补贴规则构建的模式　　渔业补贴是否需要规制？是否有必要进行单独规制？该问题的焦点是怎样界定《SCM协定》与渔业补贴规则之间的关系，即渔业补贴是在《SCM协定》框架内进行规制还是脱离《SCM协定》另行制定新的补贴协议。　　对此问题，各成员方基于自己的利益提出了不同的主张，主要分为两个阵营，即赞成派和反对派。赞成派以美国、澳大利亚、新西兰等为代表，认为渔业补贴对渔业资源的可持续发展、生态环境和贸易均有不利影响，支持对此问题进行单独谈判。大多数国家支持此种观点。反对派以日本、韩国、欧盟为代表，他们反对就本问题进行谈判，即便谈判也反对进行单独的谈判。从公平贸易角度来说，渔业补贴受《SCM协定》一般性补贴规则的约束，但渔业作为一种资源类产品，有其特殊性，需要有专门的规则予以约束。首先，由于渔业的生物属性，其价格的变化不同于其它产品，对援引可诉性补贴条款的条件“不利影响”的确定相当困难，所以，确定其危害程度和对其的调查程序也应区别于其他的补贴。其次，由于一般补贴的通报制度的不完善，九成以上的渔业补贴是不透明的，公开的数据极少，而诉讼成本又非常高，这些原因都导致国际贸易实践中现行的《SCM协定》不被WTO成员援引作为应对破坏性渔业补贴的手段。　　从渔业资源的可持续发展角度来说，有些渔业补贴并不违反《SCM协定》的规定，不会造成贸易限制或贸易扭曲，但是它却可能会对资源的可持续利用造成损害，需要加以规制，而现行WTO补贴规则体制无法有效地规范有害于渔业可持续发展的渔业补贴，如《农业协定》适用范围条款明确排除了渔业或渔产品，《SCM协定》旨在规制扭曲贸易的补贴，而非对资源的保护与可持续利用，其例外条款也仅是对环境保护的例外，不包括资源保护的例外，除非扩大解释，但是具体的限制性条件不适用，需要制定资源保护例外的具体适用条件。　　从保护的对象来看，SCM保护成员方个体的贸易利益，而渔业补贴协定保护成员方整体的利益，全人类的渔业资源可持续利用的利益。所以，渔业补贴需要进行单独规制。　　那么，渔业补贴规则以何形式存在呢？对此，我们可以采纳2007年11月首次公开的主席案文的安排，将渔业补贴规则作为《SCM协定》的附件8而与之形成既相联系又相区别的统一体。这种规则建构模式的合理性在于，它表明渔业补贴除受《SCM协定》一般规则的约束外，还受附件8的专门规范的约束。换言之，《SCM协定》与其附件渔业补贴规则的关系是一般法与特殊法的关系，可以重叠适用。　　五、渔业补贴规则体系的主要内容　　（一）渔业补贴的定义　　从字面上看，补贴即“贴补”，因补助而有所增益。从经济管理学的角度讲，补贴是一种经济杠杆，是政府调节经济运行的手段。从经济法角度讲，补贴是一国宏观经济政策的一部分，是一国经济主权的体现。当前，在国际上并没有一个统一的渔业补贴的定义。各国际组织，由于其组成成员多基于自身利益考量，对渔业补贴的定义往往采取自由主义的态度，难以形成一致意见。例如，2004年粮农组织（以下简称FAO）出版的《渔业补贴识别、评估和报告指南》一书对渔业补贴进行了概括式定义：从根本上而言，渔业补贴是政府对渔业部门实施的具有经济价值的干预或者不干预行为。也就是说，渔业补贴是政府在特定经济政策环境下，对渔业部门的作为或不作为，这种作为或不作为并非是一种常规行为，且这种作为或不作为行为对渔业产业的利润产生一定影响。尽管要构成补贴，还必须符合一定的参数或条件，但是，这样的定义非常宽泛，所有与政府有关的补贴行为基本都被包含在内。　　经济合作与发展组织（以下简称经合组织或OECD）就渔业补贴给出列举式定义，认为渔业补贴是政府给予渔业部门的经济支持，该经济支持包括所有关于船舶建造和改进补贴、价格支持、改善渔业生产环境补贴、渔民和鱼产品加工者生活补贴、显著影响鱼类国内价值的政策，如对进口价格、关税的控制。　　根据《SCM协定》，构成一项补贴需要三个方面的条件：第一是主体条件，即补贴是由WTO成员领土内的政府或公共机构提供；第二是性质条件，即该项补贴构成了一项财政资助或GATF第16条意义下任何形式的收入或价格支持；第三是利益条件，即补贴受体由此获得了利益。据此，我们可以将渔业补贴定义为WTO成员政府或公共机构向渔业部门所提供的财政资助，或授予GATT第16条意义上的收入或价格支持，使渔业行业或特定渔业企业因此而获取某种经济利益。 　　无论是FAO的概括式的定义，还是OECD的列举式定义，它们对渔业补贴的概念的界定都较为笼统，缺乏明确性，而基于《SCM协定》对渔业补贴所下的定义则克服了这一缺点，具有较强的操作性。　　（二）渔业补贴的主要类别　　OECD主张根据渔业补贴的实施方式进行分类，可分为：（1）政府财政预算中直接支付方式的补贴，指以捕捞量、销售量或单位船只为基本计量单位的直接补贴；（2）降低成本补贴，指那些能降低固定成本和可变成本的补贴；（3）一般性服务，指政府预算中用于渔业管理的补贴，包括运行费用、科研费用以及资源增殖、发展渔港和港口自由停泊的费用等。　　哥伦比亚大学渔业中心主要根据补贴性质的不同，将广泛存在于全球的补贴分为三大类：好的补贴、坏的补贴和危险的补贴。好的补贴主要指有关渔业管理与服务、渔业研究与开发这两种补贴。坏的补贴则主要包括税收减免、“入渔权”转让补贴、渔船新建或改进项目补贴、渔港新建或改造项目补贴、渔业开发规划和支持服务以及市场支持、加工、贮藏等基础设施项目补贴。危险的补贴则主要包括三类：对渔民的援助补贴、渔船回购项目和农村渔民社区开发项目。这种分类方法受到许多环保组织和利益集团的认可和支持，例如，澳大利亚、新西兰、美国等“鱼之友”集团代表方主张参考《SCM协定》的相关规定，将渔业补贴细分为禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉补贴三种具体类型，从而适用不同的规则。但是，如何划分这三者的范围？将哪些渔业补贴归入禁止性补贴、可诉性补贴或者不可诉性补贴？应该说，界限的划定并不是那么容易的事情，这也是渔业补贴规则谈判悬而未决的主要原因之一。　　（三）渔业补贴的通报与监督机制　　鉴于《SCM协定》关于补贴项目的通知要求的执行程度非常低，监督力度不够，主席草案文本在要求成员方向WTO通报补贴情况，并由WTO补贴与反补贴委员会对这些已通知的补贴予以审查的同时，提出要加强制度互动，尤其是与联合国粮农组织在成员方鱼群种类评估和渔业管理体系等方面的信息收集工作予以合作。例如，该主席草案文本第V条“渔业管理”规定，无论是允许性补贴，还是S&D补贴，各成员必须将其渔业管理系统的性质和运作信息包括资源评估结果通报给FAO相关机构审查后才能允许实施。　　鉴于《SCM协定》注重某项补贴措施对经贸的影响，而忽略渔业补贴对环境资源的影响这一缺陷，笔者认为主席草案文本要求成员方在渔业补贴通报中增加渔业补贴措施对环境资源的影响这一内容是合理的，这顺应了WTO规则由仅关注贸易自由化向平衡贸易和环境资源二者的关系转变的发展趋势。　　《SCM协定》第26条规定了就补贴的监督机制：“委员会应在每次例会上审议根据第25条第11款提交的报告。”然而，该规定是粗线条和概括性的，没有规定违反通知义务的惩罚性措施，给实施渔业补贴的成员不履行通知义务留下了空间。这是WTO缺少成员方渔业补贴信息和数据的重要原因之一，在新的渔业补贴规则构建中，有必要对这一部分加以改进。　　（四）渔业管理标准　　主席草案文本第V条“渔业管理”规定，无论实施允许性补贴还是S&D补贴，在实施前，各成员的渔业管理水平都要达到条款中规定的要求。即所有WTO成员方寻求补贴豁免的首要条件是这些成员必须实施一套特定的渔业管理系统，这些系统应该符合国际公认的渔业管理最佳惯例，这些最佳惯例集中反映在《鱼类种群协定》、《负责任的渔业行为规范》、《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》、技术准则和行动计划这五个国际文件中。基于这五个国际文件，对于可以补贴的渔业活动，应该采纳国际社会公认的最好的捕鱼作业方式，且要进行定期的科学的鱼类种群评估，实施能力管理和效果管理措施。　　（五）渔业补贴的救济机制　　关于渔业补贴争端解决机制，主席草案文本规定了两种程序：一种是针对禁止性补贴争端的解决程序，一种是由其他条款引起的争端的解决程序。对于禁止性补贴争端，根据《SCM协定》规定的程序设立争端解决机构的专家小组。对于那些基于绿灯条款及特殊和差别待遇等其他渔业补贴条款引起的争端，根据《关于争端解决规则与程序的谅解》设立DSB专家小组。在这两种案件中，如果争端引起了“与渔业相关的科学或技术性问题”，DSB专家小组可以从WTO体制外制度中搜集相关信息，包括法庭之友意见书和争端当事人自身的意见。　　不过，就具体个案，WTO争端解决机构是否与其他制度的互动合作，如何互动合作，这都将由WTO争端解决机构自行决定，而且WTO与体制外制度的协调与互动需要先易后难，避免制度协调互动中存在的利益明显失衡的问题。　　六、结语　　本文认为渔业补贴对渔业资源的正负影响是明显的，亟待世界贸易组织以新的专门的规范予以引导与约束，2008年12月发布的渔业补贴谈判路线图对未来渔业补贴谈判的重点予以明确，使谈判结果日趋明朗化。基于对多哈最终谈判结果及其影响的谨慎乐观态度，我国应及早做好应对措施，尽快修改完善我国渔业补贴政策法规，以达到在发展渔业产业的同时养护好渔业资源的目的。