官僚制组织存在的合理性及生命力分析

·总第４６８期·

【政治文明】

官僚制组织存在的合理性及生命力分析

□刘馨蔚

（复旦大学

社会发展与公共政策学院，上海

200433）

摘要：官僚制作为一种经典的组织形式，已被广泛使用多年，它一方面发挥着优势而另一方面也暴露出很多弊端。本文简要回顾官僚制的产生、发展与其特征，并从权威、稳定、效率等方面分析官僚制组织存在的合理性及生命力。

关键词：官僚制；法理型权威；合理性〔中图分类号〕D0一、官僚制组织基本理论回顾１．官僚制组织的产生

作为一种实际存在的组织形态，官僚制组织很早便出现了。在一些创造过古代文明的古老国家，如古埃及、古罗马、古代中国等国家都出现过专门治理国家的组织形态，组织中的人员或通过世袭或其他特殊的选拔方法进入组织然后依据规则治理国家。

而现代意义上的理性官僚制组织理论最早则是由德国著名社会学家马克斯·韦伯在20世纪初提出。韦伯的官僚制广为人知、影响深远，其作为一种基本的组织形态几乎融入到一切社会组织中，成为社会各个机构的基本组织形式，究其根本原因，是因为官僚制组织适应20世纪以来的工业社会，它能够满足工业时代的生产、发展需要。

２．官僚制组织的特征

知道官僚制的人们对于它的特点早已耳熟能详，我们在此回顾一下。官僚制组织之所以能有如此大的成就和影响力，是因为它具有以下特征：

1）等级化（

这是官僚制组织的基本特征之一，官僚制组织中存在着一种严格的上下级制度，上级和下级之间存在着稳定的控制和服从关系，组织命令的发布是自上而下的，而组织成员的晋升也严格按照等级制度自下而上。

（2）制度化

官僚制组织的成立遵循一定制度，职位的设置、组织成员的进入与退出也是有规定的，在组织中管理公务同样要依照一定的规律。而这些制度和规定在一定时间和范围内都是固定不变的，整个组织的运作并不能随意变换模式，而是要遵循制度。

（3）专业化

在官僚制组织中工作的都是全职专业人员，他们有时候被称作“官僚”。官僚们要进入官僚组织并在其中顺利展开［收稿日期］2012－03－13

［作者简介］刘馨蔚（1987－），女，四川南充人，现为复旦大学社会发展与公共政策学院

社会政策与社会管理系硕士研究生，研究方向：社会保障。

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1003－6547（2012）08－0020－03

工作，必须要通过专业的培训以此具备专业的知识与技能。

（4）分工化

官僚制组织中的工作有着专业的分工，在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。

（5）非人格化

上下级官员间的从属关系是基于法律制度和职务本身的组织结构规定。下级官员不是盲目服从上级官员个人的好恶需求，而是服从他拥有的特定职务上的客观的组织目标。对官员的评价主要是根据其本人的工作能力、专业技能、责任心及敬业精神等，完全摆脱上司个人好恶情感的纠葛。同时，官僚制度中公共领域和私人领域的分界是十分明显的。

（6）档案化

官僚制组织的管理工作是以书面文件为基础的，这些书面文件以档案的形式保存下来，作为组织工作的凭据和参考。同时需要专门管理档案的文书人员。

３．官僚制组织的现状

如前所述，在理论上官僚制组织具有种种优势，在实践中它确实也适应了工业时代的种种需求。在20世纪前半段，官僚制组织度过了它的全盛时期。20世纪60年代以后，随着官僚制组织的弊端逐渐暴露，人们对它的研究开始增多，评价也开始变化。批评官僚制组织的声音日益增多，理论界和实践界对于公共行政改革提出了很多方案，也有许多具体的对官僚制组织的替代方案。然而几十年过去了，官僚制组织作为一种基本的组织形态的地位仍未被取代。“无论我们根据哪条标准和原则进行治理，政府治理都需要借助一个组织形态和基础。我们至今可以看到的是，无论是来自新公共管理的治理，还是来自新公共服务主张的治理，都没有改变官僚制仍然作为一种主要的组织形态和基础的事实。”本文的基本观点是，在现阶段以及可预见的未来，官僚制组织仍然将作为一种基本组织形态存在，它具有存在的必要性和强大

020

２０１２第８期理论界

【政治文明】

的生命力，但同时它也存在一些问题，需要得到改善和优化。

二、学界对官僚制组织的基本观点及分析１．抨击

“那些反对官僚制的著作产生于几个不同的学科阵营，并且从多个角度对其进行批判。我们发现这些著作批判的主要是三大问题：（1）绩效不佳。（2）权力过多。（3）压制个体。”葛德塞尔在《为官僚制正名》一书中非常精辟地总结了对官僚制的批判意见，对官僚制进行抨击的文章和著作可谓是汗牛充栋，但总结归纳起来，抨击点确实是集中在以上三点。

我们从对官僚制的抨击中可以看到一个有趣的现象：它的缺点全部来自于它原本应引以为傲的优点。第一，官僚制组织最初存在的意义在于“政治与行政的二分”，为了将政治和行政分离开来，因此需要有专门从技术层面进行治理的官僚组织。在理论上，官僚组织只是执行的机构而非决策的机构，是不具备权力的，而实际的结果是，官僚组织因为权力过大而被抨击。第二，众所周知，分工和专业是提高效率的代名词，而官僚组织的专业化和分工化却反而招致了绩效不佳的批评，因为官僚组织有自我膨胀的趋势，而这种自我膨胀导致整个组织的僵化。第三，官僚组织的非人格化曾经、世被看作是一个巨大的进步，它摒弃了从前“君臣父子”袭制度的陋习，对组织成员的遴选和晋升不再是根据候选人的身份背景，而是根据他的个人能力、专业技能、工作态度和敬业精神等等，同时组织目标和任务也不会因为个人的好恶而改变。于是这带来了另一个批评声音：缺乏对人性的关注，批评者认为官僚制组织压抑了个人的创造性。

２．维护

比起对官僚制的抨击，维护它的文献相对来说要少很多，但近年来也在逐渐增加，人们开始从一味抱怨开始从多个角度理性审视官僚组织。最著名的仍然是美国学者查尔斯．T．葛德塞尔，他在《为官僚制正名》一书中公开支持官僚制，他从“化解对官僚制的误解”、“近距离看官僚”、“对官僚体系的规模与弊端的再思考”、“官僚制的盛行及其基本准则”等方面描述和分析了美国的行政机构，得出一个基本结论：官僚制组织运行良好。

其他很多作者与文献从理论和实践两个方面来论证官僚制组织的优势仍然存在，改革多年也未有一种新的组织形态能够替代官僚制的地位。本文也认同《为官僚制正名》的基本观点，官僚组织并没有传言中的臭名昭著，它有很多可取之处，并且在目前及未来一段时间内无可取代。

３．中立

如果说抨击官僚制和维护官僚制最出名的著作分别是《摒弃官僚制》（［美］戴维·奥斯本／彼德·普拉斯特里克，2002）和《为官僚制正名》（［美］查尔斯．T．葛德塞尔，2007），那么持中立态度的最著名的书籍便是《突破官僚制》（［美］麦克尔·巴泽雷，2002），这几位著名学者对官僚制的基本观点可以从书名上一览无遗。对官僚制持中立态度的学者大多是在认同官僚组织的基本制度上总结其不足并针对这些缺点提出改良之法。

三、官僚制组织存在的必要性和生命力

理论界２０１２第８期

·总第４６８期·

如前所述，在现阶段以及可预见的未来，官僚制组织仍然将作为一种基本组织形态存在，它具有存在的必要性和强大的生命力。官僚制组织所具备的特征已经在本文第一部分详述过，本部分尝试以其他角度来分析为何官僚制组织在后工业时代仍然具有强大的生命力，为何其他改革方案都无法取代其作为一种基本组织形态的地位。

１．官僚制组织的权威（1）三种权威形式

马克斯·韦伯将权威的类型分为三种。第一种是传统型权威，即权威来源于传统的某种观念或思想，如在中国古代，人们遵从儒家的“君臣父子”的思想，相信皇帝的权力。第二种是魅力型权威，即“克里斯玛”权是“上天授予”

威，人们对于领导者的服从完全是出于领导者个人出众的才能与人格魅力的敬重与崇拜。第三种是法理型权威，这种权威脱离了“人”的限制，是非人格化的，领导者的权威来自于法律和制度的授予及规定，人们服从于领导者是因为领导者是合法、合理的。官僚制组织打破了传统的权威形式，它的权威来自于法律和制度，是合法、合理并且稳固的。

（2）法理型权威的合理与官僚制组织的合理

长期以来，在对官僚制的批评中罕有出现过对它的权威形式的批评，这也从一个侧面说明了官僚制组织的合法合理性。人们批评的是在威严的权威下存在的等级制、分工化、制度化对人的创造性的压抑、对公共资源的浪费以及效率的低下。于是人们寻求变革，试图找到可以取代官僚制的方法，公共行政的变革应运而生。这场仍在进行中的变革有着、新公共管理、新公共服务、改很多名称，“企业家政府”

革政府……新公共管理和新公共服务是其中的典型代表，这二者分别代表了修正官僚制的两种不同的方向。新公共管理志在从市场和经济的角度改善公共资源的提供和公共物品的供给，因为官僚制受到抨击的很大一个原因便是在这一领域的效率低下。而新公共服务的出现更多地是针对新公共管理的，但同样可以看作对官僚制的矫正，它主要是出于民主与社会的角度。

以上种种变革模式在出现之初大多抱着取代官僚制的初衷，但直到目前为止都无法替换官僚制这个传统的公共行政模式。任何一种改变都无法“根除”官僚制，因为官僚制赖以生存的法理型权威仍然是最合理的一种权威形式，而官僚制组织本身就是执行这种权威的一个最佳形式。法理型权威要求完整的法律、规章、制度，也就是内在地要求了组织成员遵从这些文本，而不是服从于作为个体的上司。同时，官僚制组织区别于最初的行政组织的一个显著方面在于，重要的是组织中的某个位置，而不是占据这个位置的具体的某一个人。从根本上来说，这些都是官僚制组织的先进和可取之处。根据哲学原理，导致一个事物消亡的原因必然是这个事物从本质上已经和现实状况相悖，而官僚制组织显然没有走到这个地步。官僚制组织的基础仍然稳固，它的存在仍然合理。

２．官僚制组织的稳定

上一部分从权威的视角分析了为何各种变革都没能取代官僚制，本部分从更具体的角度分析为何伴随着西方公共行

021

·总第４６８期·

【政治文明】

小微企业融资创新制度安排

□刘志锋

（中国人民大学

张晨

100872）

经济学院，北京

摘要：小微企业健康、可持续发展关乎民生，关乎国家的繁荣与稳定。自2011年温州由小微企业老板“跑路”、“自杀”及企业“倒闭潮”引发的“金融风暴”爆发以来，我国小微企业融资难问题被提到了前所未有的高度，党中央、国务院多次召开会议出台支持小微企业发展的金融和财税措施。文章以社会、开放、发展的视角建设性地提出了中小企业融资创新理论，从银行体系、信用担保体系、资本市场体系、法律政策体系四个方面，提出了小微企业融资创新制度安排。这些创新制度安排具有较高的可操作性和前瞻性。

关键词：小微企业；融资创新；制度安排〔中图分类号〕F8一、银行体系创新

银行体系的效率来源于相互之间的“适度竞争”。垄断银行可能是高效率的，但垄断的银行市场一定是低效率的。［收稿日期］2012－03－20

［作者简介］刘志峰（1966－），男，河北唐山人，中国人民大学经济学博士研究生，研究方向：当代中国经济发展与改革；

张晨（1984－），男，陕西人，中国人民大学经济学院讲师。

政变革而备受关注的各个具体的组织形式也无法改变官僚制组织作为一种基本的组织形式存在的事实。同时，这一节与上一节是有着内在逻辑联系的，因为官僚制组织的稳定正是来自于它的权威。

“参与性组织”、“网络式组织”、“弹性化组织”、“开放性组织”、“矩阵组织”……这些名词伴随着公共行政改革为人们所熟知，它们有的来源于企业而后被引入公共行政，有的则是学者们研究的专门替代官僚制组织的产物。从目前的情况来看，以各种组织形式的初衷来说，它们无一例外失败了。原因很简单，作为一种具有固定功能并且长期存在的组织，必须是能够稳定存在的。

从某种程度来讲，以上所提的各种组织结构事实上是对其概念的曲解，没有等级制的组织设计原则以及没有最高权力层级的组织实际上就是一种无组织的组织结构。虽然官僚制作为一种组织原则有其缺陷，但任何组织都必须有某种形式的权威作基础，否则就无法形成一个稳定的“强制性协调”的整体组织结构，从而无法实现组织目标。其他组织形式作为一种补充性质的形式可以灵活存在，但无法满足一种基本形式的要求。因此，在现代政治、经济和社会发展框架下官僚制仍然具有持久强大生命力也是社会演进规律的必然反映，在目前超越历史发展阶段的任何对官僚制的超越梦想只能成为一种乌托邦的理想。

在后工业社会的知识经济时代，社会组织结构不可避免地被迫从工业社会的典型官僚制结构逐步改革过渡到扁平化

责任编辑：烨子

组织结构，这一点有目共睹，但即使这样，它仍然是一个发生了形式变化的官僚制层级组织，官僚制结构仍然是各种后工业化社会新型组织的基本结构。

因此，官僚制组织的存在仍然是合理的，并且拥有强大而持久的生命力。其他各种组织形式无法取代它的地位，但能起到一个非常好的补充和改善作用。以官僚制组织为基础，在具体的事务处理和项目操作中短期地采用灵活的组织形式，能够非常有效地改善官僚制组织固有的缺陷，促进官僚制的优化改良，使其在公共行政中发挥更大的作用。■

参考文献：

［1］［美］查尔斯·T·葛德塞尔著.为官僚制正名———一场公共行政的辩论（第4版）．张怡，译，竺乾威，校.复旦大学出版社，2007.

［2］［美］戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制.中国人民大学出版社，2002.

［3］［美］麦克尔·巴泽雷.突破官僚制.中国人民大学出版社，2002.

［4］竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡：对西方公共行政改革的一种解读.中国行政管理，2010（4）.

［5］叶建华，张文卿.难以逾越的官僚制———基于官僚制合理性和演化论的研究视角.湖北社会科学，2007（6）.

［6］彭新武.官僚制：批判与辩护.福建论坛人文社会科学版，2009（5）.

［7］刘中兰，师智锋.对韦伯理性官僚制的再审视．武汉大学学报，2006（4）.

〔文献标识码〕A〔文章编号〕1003－6547（2012）08－0022－05

要想让小微企业从根本上走出信贷困境，就必须着手建立一个以民间资本为主、国有商业银行为辅的全新的银行体系。该体系由小微企业发展银行、小微企业创业投资银行、小微

022

２０１２第８期理论界