我国高职院校法人类型的演进_反思及其重构_基于法人分类的视角_解德渤 (1)

期期20200816年第81212

中国高教研究

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2016.08.08

我国高职院校

*

法人类型的演进、反思及其重构

—基于法人分类的视角——

解德渤

摘

要：高校法人分类问题始终是我国学术界悬而未决的难题，高职院校则成为该问题的集中爆发区。

法人类型直接关系到现代大学治理的一系列重大问题，从而明确且合理的法人分类成为高职院校突破发展迷局的良药。我国高职院校经历了“没有法人地位”-“一元法人类型”-“二元法人类

型”-“多元法人类型”的历史变迁。目前公办高职院校的“事业单位法人”、民办高职院校的“民办非企业法人”并不能解释或解决司法上的困境，混合所有制高职院校也未获得明确的法人地位，这是制约高职院校发展的根源因素。在依法治校的时代背景下，未来高职院校发展的根本出路在于积极稳健地推进法人分类改革。因此，重审高职院校的法人分类问题，既有利于推进高职院校的分类管理实践，又可以为大学法人化改革提供理论依据。

关键词：高职院校；高校分类；法人类型；法人分类；分类管理一、问题提出

近年来，高校分类问题持续发酵，成为高教界热点话题。可以说，它是伴随着高等教育需求日益增加、高等教育规模不断扩张的社会背景而出现的一种必然结果，也是基于高等学校类型愈加多样、高校办学定位逐步分化的教育事实而呈现的一个时代议题，从而高校分类成为不容回避的世界性难题［1］。尽管许多学者根据不同的研究范式［2］、分类目的［3］、研究立场［4］开展了不懈的学术探索，但如何进行有效分类仍是一个棘手问题，这一点在我国高职院校中表现尤甚。

精细化，需要遵从一般管理思维；在评估学的学科立场上，高校分类弘扬的是院校评价的专业化、规范化，需要服从组织评价规则。也就是说，每一种高校分类方式都具有其存在的实践基础与理论价值，背后都蕴含着不同的分类目的、独特的研究立场以及独到的学科思维，它对未来高校发展发挥着不同的功能，从而影响着高等教育的前途命运。在依法治校的时代背景下，上述高校分类方式均没有触及、也不能解决高校的法律地位及其在司法实践中面临的诸多问题。这说明，法人分类在高校的分类家族中具有不可或缺的重要价值，从而法治思维将成为未来高等教育改革的基本共识。

何谓“法人”？我国民法学家江平教授认为：“法人者，团体人格也。”［6］大学法人意味着大学在法律上的人格独立，即大学具有民事权利能力和民事行为能力，能够依法独立享有民事权利和承担民事义务。这就为高校自主办学提供了一定的法律辩护。但今天的法人制度已经远远超过民法的范畴，因为真正落实大学法人的核心在于如何理顺大学与政府之间的关系。也就是说，大学法人分类有助于管理者认清不同高校的法人属性并采取相应的法律监管措施。然而法人分类问题始终是我国高校发展过程中一个悬而未决的

2015年教育统计数据中，我国普通高等学校共2560所，其中高职院校以1341所占据半壁江山，其在校学生人数也已超过1000万。数量庞大的高职院校在事

实上奠定了在我国高等教育体系中的重要地位，并对我国产业结构的转型升级以及经济社会的整体发展发挥着不可替代的作用。但学术界对高职院校建立分类体系、实行分类管理仍普遍缺少应有的关注［5］。

无须辩驳，分类目的决定着分类方式，分类方式代表着研究立场，研究立场反映着学科思维。在高等教育学的学科视野下，高校分类强调的是办学定位的合理化、特色化，需要遵循教育发展规律；在管理学的学科视域下，高校分类倡导的是组织管理的科学化、

*本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“大学创新教学理论与实践机制构建”（15JJD880014）的研究成果

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难题，而高职院校则成为这一问题的集中爆发区。原因在于，我国高职院校类型多样，既有公办高职院校也有民办高职院校，还有部分院校正在探索混合所有制的发展道路。这对传统的法人分类理论造成了巨大的冲击，同时带来了诸多法律监管上的实践难题。

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第十九条规定，国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。这是建国以来国家首次以根本大法的形式对民办高等教育合法性予以承认。在此之后，浙江树人大学、西安培华女子大学、福建华南女子学院等一批民办高职院校开始涌现出来。总体来说，这一时期的高职院校命运可谓跌宕起伏，改革开放之后虽获得了一定的法律保障、拥有了一定的法律地位，但仍没有独立的法人地位。

2015年是“国家示范性高等职业院校建设计划”

与“骨干高职院校建设项目”的收官之年。那么，“后示范时代”的高职院校如何实现可持续发展？这都是当前高职院校法人分类改革的现实基础。政府机构改革、事业单位分类改革以及高等教育领域推进管办评分离则为高职院校法人分类改革提供了重要契机。因此，法人分类是我国高职院校走向专业化、精细化、法治化发展道路的必要前提，它对透视我国高校法人制度改革具有“见微知著”“窥斑见豹”的功效，对深入推进高等教育领域综合改革也具有深远意义。

二、高职院校法人类型的历史演进

法人地位是我国高职院校法律地位变迁的核心观测点，也是高职院校管理制度逐步成熟的集中体现，更是我国高等学校法律地位变迁的一个缩影。我国高职院校经历了“没有法人地位”-“一元法人类

型”-“二元法人类型”-“多元法人类型”的历史变迁，我们可以据此来审视高职院校与地方政府之间的关系变化，从而为初步构划未来高职院校的法人分类体系提供一个历史分析维度。

2. 事业单位法人的时代（1985—1997年）。我国高职院校步入规范发展阶段的标志性事件是1985年

《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布。该《决定》不仅指出“积极发展高等职业技术院校”，而且第一次明确提出“高校办学自主权”的概念。尽管“办学自主权”与“大学法人”两个概念不能等同，但“大学法人”确实可以为落实和扩大高校“办学自主权”提供天然的法律屏障，而高校“办学自主权”的提出也为开启“大学法人”的改革征程做好了充分的政策铺垫。毫不夸张地说，如何适当扩大高校办学自主权，如何合理配置政府与高校的权力成为30余年来我国高等教育改革的重要目标［8］。1986年《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）采取职能主义的法人分类模式将法人分为机关法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人四种［9］。这对于我国法人制度的确立具有里程碑式的重大意义，但也不可避免的因带有计划经济的痕迹而为日后埋下隐患。由于此时我国正处于特殊的经济体制转型阶段，法人制度主要用于规范企业法人，而非企业法人并未引起法学界的足够重视，高职院校也不例外。直到1993年这一状况才发生转机，《中国教育改革和发展纲要》规定，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。根据我国关于法人的分类，高职院校从事的是非营利性的社会公益事业，是拥有独立财产或经费的社会组织，理应属于事业单位法人。也就是说，不仅公办高职院校属于事业单位法人，民办高职院校也应该属于事业单位法人。实际上，不加任何限定而将学校界定为“事业单位法人”是缺少严格的法律依据的［10］。尽管高职院校的法人资格在此后的《中华人民共和国教育法》（1995年）、《中华人民共和国职业教育法》（1996年）等文件中都得到了进一步的法律确认，但高职院校具体的法人身份问题一直没有得到明确，尤其是模糊的法人身份始终困扰着民办高职院校。

1. 没有法人地位的时代（1949—1984年）。新中

国成立后，中央政府接管了一大批高职性质的学校，如立信会计专科学校、集美航海专科学校、苏州高等工业学校等，此时国家采取“允许保留、积极支持”的态度［7］27，但并未赋予高职院校明确的法律地位。经过

1952年的院系调整之后，苏联模式的专门学院实力

大增，承担起培养专门技术人才或管理人才的历史任务，高职院校则纷纷被裁撤、合并，只是保留或建立了少量的高等师范专科学校，高职院校几乎不复存在。从20世纪80年代初开始，为适应地方对应用人才的迫切需求，各地相继举办了一批职业大学。如1980年创办的南京金陵职业大学、合肥联合大学、武汉江汉大学等7所学校都是在改革开放背景下诞生的第一批公办高职院校，至1984年已发展到82所［7］111。相比于普通高校，这一时期的职业大学在招生计划、培养方案、专业设置、学生分配等方面开始适应市场经济体制，对传统的高校管理体制提出了严峻的挑战。但由于计划经济思维不断作祟，地方政府对公办高职院校的管控仍细致入微，学校自主办学权限较小，更遑论法人地位的确立。1982年《中华人民共和国宪法》

3. 两大法人并存的时代（1998—2010年）。伴随

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着1994年“三改一补”政策、1998年“三多一改”方针

的出台①，高等职业教育迎来规模扩张的时期。此时，摆在高职院校面前的棘手问题仍是法人身份问题。虽然公办高职院校的事业单位法人身份较为清晰，但民办高职院校的法人身份在法律事实上并没有得到确定，这不免带来产权归属模糊、治理结构不明、教育政策摇摆不定等一系列隐患。毋庸置疑，事业单位的法人属性无法解决民办高职院校在司法实践中的法律困惑，《民法通则》中的机关法人、企业法人和社会团体法人也无法准确揭示其法人身份问题。民办高职院校的法人身份危机问题在1998年的《民办非企业单位登记暂行办法》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布后得到了一定程度的缓解。但非常明显的是，民办非企业法人是作为《民法通则》中四种法人分类的兜底性条款或补充性条款出现的，从而也只是确定民办高职院校法人身份的一种权宜之计。1998年《中华人民共和国高等教育法》第三十条重申：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”。该条款背后的具体涵义是，公办高职院校进行“事业单位法人”登记，民办高职院校则进行“民办非企业法人”登记。可以说，高职院校两大法人属性的确立为发展高等职业教育提供了一定的法律依据，但其法人地位“名过其实”甚至“名不副实”也是不争的事实。

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都指向大学法人改革这一根本性问题。如此看来，民办高职院校的“民办非企业法人”这一畸形产物将面临着历史终结的命运，民办高校可能会迎来“营利性法人”和“非营利性法人”的分类结构新格局。但需要注意的是，民办院校法人属性的二分法是“投资办学”与“捐资办学”两种形式的简单投射，也是美国私立高校分类实践经验的中国反映［11］，从根本上并不符合现阶段我国民办院校的发展现实。正因如此，潘懋元先生等学者提出民办院校发展的“第三条道路”———非营利性投资办学［12］。从理论上说，民办高职院校的法人属性至少包括营利性社团法人、私法财团法人以及非营利性社团法人三种。如此来说，我国高职院校法人制度改革势在必行，按照多元化法人属性进行差别化的分类管理也是必然趋势。

三、高职院校法人类型的逻辑反思

通过系统的历史反思，我们可以梳理出我国高职院校法人属性演进的历史脉络与未来趋势，而通过审慎的逻辑反思，我们可以窥探出当前我国高职院校法人分类的现状与症结。这就为未来我国高职院校法人分类体系的重构提供了一定的历史关照与逻辑依据。

1. 事业单位法人：公办高职院校的双重身份。公

办高职院校基本上是由地方政府及相关部门举办的，经省级人民政府批准、国家教育部备案的高等教育机构。目前公办高职院校以1023所的庞大体量，占据高职院校总量的76.3%，所以这个群体成为高职院校法人制度改革的重点。尽管我国公办高职院校起步于

4. 法人类型开始迈向多元（2011—）。2011年是

我国高职院校法人制度改革的开局之年。可以说，公办高职院校法人改革主要源于新一轮的事业单位分类改革，着力解决定位不清、政事不分、事企不分、机制不活等体制性难题，其中的标志性文件是《分类推进事业单位改革实施指导意见》。由于公办高职院校承担着高等教育公益服务的社会使命，所以严格来说，公办高职院校属于公益二类的事业单位法人。相比于公办高职院校而言，民办高职院校则面临着更为严重的生存危机，对明确法人类型有着强烈的价值诉求。2015年《教育法律一揽子修正案（草案）》中“民办学校可以自主选择登记为非营利性或者营利性法人”“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，并按照其法人属性享受相应优惠政策”等许多拟修订的条款

20世纪80年代的市场经济时代，但其身上所带有的

计划经济色彩依然非常明显。从事业单位的性质来分析，公办高职院校事实上是地方政府行政机构的重要组成部分，人事安排主要听命于行政权力，其经费来源主要是国家财政拨款，办学资产主要属于国有资产，从而自身没有独立财产权，也就不能独立承担法律责任。从产权结构角度来看，公办高职院校是利用国有资产举办的，所有权与处置权都归政府，甚至具体的办学权也会受到地方政府相当程度的干预。也就是说，地方政府几乎控制了一切教育资源的供给与分配，公办高职院校自然是地方政府的依附性存在，从

①

所谓“三改一补”就是，通过职业大学、高等专科学校以及成人高校的改革来发展高等职业教育，这是“三改”精神。如果仍无法满足需求，可在国家重点中专内开办高等职业教育班作为补充，这是“一补”的涵义。所谓“三多一改”就是，多渠道、多规格、多模式发展高等职业教育，其中“多渠道”是除了“三改一补”中提到三类学校可以举办高等职业教育外，普通高校也可以举办职业技术学院来发展高等职业教育；“多规格”是专业口径可宽可窄，学制年限可长可短，教育类型可以是学历教育也可以是非学历教育；“多模式”是既可以政府办，也可以民间办，还可以公办民助或民办公助。请参见：周广勇, 等. 高等职业教育导论［M ］. 济南:山东教育出版社,2003:22-25。

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而二者在权力结构上是一种隶属关系。究其根本，我国独特的单位制度形塑了地方政府与公办院校之间的权力关系，同时也造成了公办高职院校改革的困局［13］。在事业单位的框架下，公办高职院校的第一重身份就是地方政府的附属机构。

自20世纪90年代之后，我国出台的一系列法律文件都强调并确立了公办高职院校的法人资格，公办高职院校成为拥有独立的民事权利能力与行为能力的民事主体。这说明，公办高职院校的第二重身份在于，独立的法人身份。据此而言，公办高职院校作为事业单位法人理应具备相应的法人权利，当然应该包括最基本的法人财产权。但是我国的《中华人民共和国物权法》并未明确事业单位法人的独立财产权①，所以公办高职院校并不具备独立的法人财产权，从而也无法独立承担相应的法律责任。近年来，政府为许多公办高校的巨额贷款买单事件就是事业单位法人在司法实践中破产的一个典型例证。由此带来的质疑是，公办高职院校的责任主体究竟是上级主管行政机关还是作为事业单位法人的学校自身？可以说，“事业单位法人”是中国独有的“事业单位”与世界普遍的“法人制度”的一种嫁接，这种不同文化背景的嫁接、不同组织属性的叠加使得概念本身具有一定的模糊性。这种模糊就造成了公办高职院校的双重身份，作为事业单位承担着一定的行政职能与公益使命，作为独立法人又具有一定的独立意志与特定诉求，使公办高职院校陷入“有法人之名，少法人之实”的尴尬境遇。

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困扰着众多民办高职院校的办学者。民办高职院校“先天不足”的根源在于其法人属性的模糊性，这些学

校最初受益于模糊的法人身份而游走于政策边缘，并通过“打擦边球”的操作方式获得较大的发展空间，但在今天它们却因此而受到越来越多的掣肘。

尽管“民办非企业法人”的出现在名义上解决了该群体的法人属性问题，但却没有从法律层面上彻底解决这类学校的主要困顿，从而无法从根本上疗治民办高职院校的先天不足，反而将这种“不足”拖累为“畸形”。从语义分析的角度看，其中的“民办”是对举办者身份的一种说明，与“公办”相对，隐含表达出这类学校属于私法调整的范围，从而它们很难享受与公办院校同等的法律地位和政策待遇，这成为此类学校难以释怀的最大心结；“非企业”则是对办学性质的一种界定，与“企业”相对，潜在传递出教育“公益性”“非营利性”的信号，基本排除了“营利性”组织存在的合法性，这不免会削减许多投资者的办学热情；“法人”是对团体组织法律属性的一种描述，与“一般团体”相区别，它具有独立的意思表示、独立的办学经费、独立的办学权限，并独立承担相应的法律责任。由此来说，民办高职院校拥有法律规定的法人资格，但“民办非企业法人”并没有赋予它们公平的政策待遇，也难以激发他们高涨的办学热情，从而法人成为一种名义上的存在。正因如此，部分院校希望将“民办非企业法人”变更为“民办事业单位法人”来实现第一个愿望，并通过“取得合理回报”迂回实现第二个愿望。但法律技术上的修修补补并无益于这类学校法律身份的“正本清源”，其关键原因在于上述做法没有正面解答高校法人分类在法律思想上所遭遇的难题。近日《中华人民共和国民办教育促进法》中关于民办院校“营利”与“非营利”的二元划分就是国家试图解决上述困惑而做出的积极努力，但争议较大。

2. 民办非企业法人：民办高职院校的模糊身份。

与公办高职院校不同，民办高职院校是利用非国家财政性拨款举办的，从而其在人事制度、分配制度以及管理体制等方面具有较大的自主性与灵活性。目前民办高职院校有318所，占高职院校总量的23.7%，这类学校以苏州托普信息职业技术学院、广东白云学院、厦门南洋学院等为代表。尽管民办高职院校在体制机制上具有一定的天然优势，但不得不承认的是，民办高职院校在发展过程中也面临着步履蹒跚的厄运。自诞生之日起，民办高职院校在产权归属、治理结构以及师资建设等重大问题上均没有得到彻底解决。具体而言，产权究竟是归办学者所有还是归学校法人所有？董事长与校长的管理角色如何确定？民办教师的社会保障究竟该如何保障？这一系列的难题至今仍

①

3. 混合所有制高职院校：一个有待明晰的群体。

“混合所有制”在经济领域并不是新鲜事物，但在高等教育领域却是一个值得深入探讨的新生事物，其在高等职业教育领域的发展前景更是令人期待。2014年5月出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”“混合所有制”对未来高等职业教育

《中华人民共和国物权法》第五十四条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”这实际上回避了事业单位法人的法人财产权问题，从而为公办院校独立承担法律责任埋下制度性隐患。

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的快速发展具有重大而特殊的意义。这是因为公办高职院校面临着办学体制不活的难题，民办高职院校面临着政策环境欠佳的困扰，而“混合所有制”则集中了政府与市场两股重要力量来开展合作办学，以此推动公办高职院校与民办高职院校的优势互补，同时实现各利益相关主体之间的权力制衡。如此说来，“混合所有制”将成为高职院校汇聚办学力量、激发办学活力的有效途径，也将成为未来高职院校改革与发展的重要形式。但问题在于，经济学中的“混合所有制”进入高等教育领域不免会牵涉一系列法律问题［14］，尤其是法人属性如何界定，这确实是一项不容回避的挑战。

从学理上说，所有制的核心问题就是产权，混合所有制的核心问题则是产权配置。当前我国高职院校发展“混合所有制”的形式多样［15］，但在产权配置上不外乎有三种方式：第一种方式是“股权分配”，民间资本与国有资本互参，即民办高职院校引入部分国有资本或民间资本参与公办高职院校的股份制改造。就此而言，新建学校应该通过股权结构来判定整体的法人属性，并按照比例原则享受相应的政策优惠，非新建院校应根据大学传统来判断其法人类型。但教育现实是，南通紫琅职业技术学院在2012年因江苏省教育

厅直属教育发展投资中心持有5%的股份而成功申请变更为“民办事业单位法人”，这种政策与做法在湖南、江苏等省市盛行，但“民办事业单位法人”于法无据，从而无法真正挽救民办院校。第二种方式是“委托管理”，委托方大多是公办高职院校，当然也可能是民办高职院校，而管理方则通常为民办教育集团或有实力的公办院校，其实质蕴含则是产权结构中所有权与管理权的分离。第三种方式为“初步混合”，其基本做法是二级学院或学校项目引进企业资源，企业占有一定的股份。在这一点上，与英美国家不同，我国现有的法律框架体系不承认二级学院的法人资格，从而二级学院层面的混合所有制在我国不涉及法人属性问题。

总体来看，公办高职院校作为“事业单位法人”面临双重身份的困扰，民办高职院校作为“民办非企业法人”也陷入法律身份模糊的境地，而混合所有制高职院校的法人身份又颇为复杂，所以明确而合理的法人分类显得尤为重要。目前，国家正在着力推行事业单位分类改革，也在努力探索营利性与非营利性民办

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学校分类管理，大力倡导高职院校混合所有制改革，这都将为高职院校法人分类营造良好的政策环境。

四、高职院校法人属性的类型重构

大学法人化自20世纪80年代以来发展为不可逆转的世界潮流，这是各国政府面临财政困扰与新公共管理（New Public Management ）运动而做出的必然抉择。就我国而言，大学法人化改革最先取得突破的很可能是高职院校，因为高等职业教育与市场、行业的联系更为紧密。进一步说，市场力量的崛起可以在很大程度上抗衡或者消解政府威权对高校的过分干预，从而为高校争取自治权力获得一定的博弈空间。这也正是我国高职院校法人分类改革的优势所在。因为高校的法人资格具有较大的特殊性［16］，所以当前重构我国大学法人类型的基本方向是，努力突破法人制度的民法范畴，更加着眼于行政法领域。如果我们仅仅停留在民法意义上讨论我国大学法人制度，则无益于高校根本问题的解决。因为大学法人制度设计的首要目的是，在高等教育领域明晰国家行政与大学自治之间的权力边界［17］，即理顺大学与政府的关系。在此基础上，高职院校法人分类还要妥善处理好世界经验与中国特色、一般法与特别法、法律稳定与教育改革三对重要关系。

从世界经验来看，以德国、法国为代表的大陆法系（Civil Law System ）强调高校法人属性的公私划分，更加推崇理性主义的法律文化。以英国、美国为代表的普通法系（Common Law System ）往往通过判例的形式赋予高校不同的法人属性，大力弘扬经验主义的法律文化。由于我国在国家主义文化、法律思维方式及具体司法实践等方面都与大陆法系的基本精神相契合，因此重构我国高职院校的法人类型主要是借鉴大陆法系的法律思想。从学校办学层次与人才培养目标来看，我国高职院校相当于德国高校四大类型中的职业学院①。从公法人角度看，这类学校大多是出于政治目的需要或公共利益使命而存在，受行政法约束。根据德国《高等学校总纲法》第五十八条规定：“在通常情况下，高等学校是公法社团，同时也是国家机构，亦可采用其他法律形式建立高等学校。”这就意味着，德国公立高校一直在“公法社团”与“国家机构”之间游移，其双重法律身份不断遭受质疑，从而近年来高校

①

德国高校主要包括综合性大学（University ）、应用科学大学（University of Applied Sciences ）、高等艺术与音乐学院（College of

Arts and Music ）以及职业学院（Career College ）四类。截止到2014年，德国综合性大学129所（其中包括6所师范大学、17所神

学大学）、应用科学大学212所、高等艺术与音乐学院53所，而职业学院只存在于部分联邦州，且规模较小。请参见：时凯, 刘钧. 德国高校分类与办学模式的研究［J ］. 黑龙江高教研究,2015,(7):61-62。

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的“国家机构”身份逐步淡化，“公法社团”身份获得普遍认可，而“公法财团”在部分联邦州也获得了明确的法律形式［18］。从私法人角度看，德国的法人可分为“社团法人”与“财团法人”，社团法人还包括“营利性法人”与“非营利性法人”。日本《民法典》则在此基础上增加了“中间法人”，该法人类型适用于我国部分探索混合所有制的高职院校。不过，日本私立高职院校的法人类型属于公益法人中的“学校法人”［19］。尽管捐资办学的特征成就了日本学校法人制度的特色，但这种法人类型并不符合当前我国民办高等教育投资办学的阶段性特征，所以我国民办院校不宜盲目采用。

就法理而言，一般法与特别法的区别在于法律调整范围不同，在法律适用上特别法通常优于一般法。反观教育现实，我国高职院校法人分类应该在《教育法》《职业教育法》《高等教育法》以及《民办教育促进法》等相关法律条文中予以明确规定，但这些教育法律都只是赋予其民法意义上的法人主体资格，并没有确认其在特殊权力关系之下的行政主体资格，从而法律优先适用问题几乎无从谈起。进一步分析，虽然我国教育法律属于行政法法律部门，行政法却无法实现对高校法人分类的具体安排，然而民法上的法人分类模式又无法解答高校这类特殊组织在行政法律关系中所面临的难题，那么这种法人设计也就很难为大学提供应有的制度保护。这使得我国高校法人分类陷入立法困境，高职院校自然遭遇搁浅。放眼世界，德国的《大学基准法》、法国的《高等教育法》以及日本的《国立大学法人法》《私立学校法》都是在教育法规中明确高校的法人身份，这样就避免高校坠入法律身份模糊的困扰之中。这些例证体现了高校组织的特殊性。因此，我国高职院校法人类型既要考虑民法上的法人分类模式，又要借鉴其他国家的有益经验，同时还不能忽略高校组织的特殊性。

从上述分析来看，高职院校法人分类改革势在必行，但这并不意味着需要彻底推翻我国现有的法人分类模式，而应该在现行的法律框架内进行法人类型调整，从而妥善处理法律的稳定性与教育的变革性之间的矛盾。总体来说，我国高职院校法人分类的改革思路为：第一，就公办高职院校而言，我国没有必要完全抛弃“事业单位法人”的帽子，而应该减少政府的直接管控与微观规制、健全大学法人治理机构，从而真正落实大学独立法人地位。第二，我国公办高职院校可以尝试设立“公法财团法人”，民办高职院校可以设立“私法财团法人”，在我国现有的语境下可以统称“基金会法人”。这样不仅可以积极推动公办高职院校的

厦门

图1

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管办分离进程，而且可以在法律上确立这类院校的受捐主体地位，从而极大扩充它们的办学经费来源，对提升高等教育质量奠定一定的制度基础与物质基础。第三，我国民办高职院校的“民办非企业法人”身份模糊，应该予以废除。部分省市探索的“民办事业单位法人”虽然在技术层面上解决了民办院校的办学困境，但在立法思想上难以自证，建议以“非营利性社团法人”或“私法财团法人”的名称替代。前者属于投资办学，后者属于捐资办学，二者均不能对办学盈余进行分配，均可享受与公办高职院校同等的优惠政策，其根本的不同在于大学内部治理结构的差异。第四，为激发我国社会力量的办学热情，我国在现阶段应该允许部分以营利为目的民办高职院校的存在，它们属于“营利性社团法人”抑或是特殊的企业法人。尽管它们

受到公司法的制约，但在土地、税收等方面要享受比企业更优惠的政策。第五，对于采取“股份制”的混合所有制高职院校，国有资本必须坚持非营利原则，民间资本可以选择营利或非营利，那么可以将此类学校专门设立为“中间法人”。如此来说，公法社团法人（事业单位法人）、公法财团法人（基金会法人Ⅰ）、私法财团法人（基金会法人Ⅱ）、营利性社团法人（特殊的企业法人）、中间法人以及非营利性社团法人，很可能成为未来我国高职院校法人分类的基本范畴。（见图1）

我国高职院校法人属性的理想类型

大学法人化改革已经成为一股席卷世界的潮流，而法人分类问题则是这股潮流中不可绕过的暗礁。因为法人类型直接关涉现代大学治理中的一系列重大问题，所以目前我国高职院校面临的诸多发展困境归根结底是法人类型不明。在依法治校的时代背景下，未来高职院校发展的根本出路在于积极稳健地推进法人分类改革。重审高职院校的法人分类问题，不仅有利于推进高职院校的分类管理实践，而且可以为大学法人化改革提供理论依据。尽管我国大学法人化改革道路异常艰难而漫长，

但这条道路又不得不走下去，我们相信蹒跚学步之后迎来的很可能是大学稳步、规范发展的新时代。

（解德渤，厦门大学教育研究院博士研究生，福建

361005）

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The Development, Reflection and Reconstruction of Legal Person

Type in Higher Vocational Colleges

———A perspective of legal person classification

Xie Debo

（Institute of Education, Xiamen University, Xiamen 361005）

Abstract:The problem of legal person classification is always pending in higher education in China, which

is particularly prominent in higher vocational colleges. Legal person type is directly related to a series of major issues of modern university governance, so clear and reasonable legal person classification can effectively break out the development dilemma of higher vocational colleges. Higher vocational colleges have experienced the history change from “no legal person status ”to “single legal person type ”to “dual legal person types ”and to “multiple legal person types ”in our country. Currently, the institution legal person of public -run higher vocational colleges and the private non-enterprise legal person of private-run higher vocational colleges can ’t explain or solve the judicial difficulties, and the mixed ownership higher vocational colleges also don ’t obtain the specific legal status, which is the basic cause of restricting long -term development. On the background of promoting law, the essential way is to actively and steadily carry out the classified reform of legal person for higher vocational colleges in future. Therefore, reviewing the legal classification problem not only can push forward the categorized management practice of higher vocational colleges, but also can provide theory basis for university legal person reform.

Key words:higher vocational colleges; classification of higher education institutions; legal person type; legal person classification; classification management

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