国内外油气产业低碳发展财税激励政策比较

国内外油气产业低碳发展财税激励政策比较

[提要] 低碳的研究与发展已成为国际化大趋势，在目前经济社会整体低碳转型的大环境下，我国油气产业面临着巨大挑战。各国争先恐后地加速研究包括低碳在内的新能源技术，这是离不开本国政府政策支持的，我国也将低碳转型提到了战略性高度，政府已经明确承诺到2020年单位GDP 碳排放将比2005年减少40%～45%，在" 十二五" 规划中提出了精确的量化目标，还制定了《" 十二五" 控制温室气体排放工作方案》等详细指导措施。中国正在以实际行动承担起应对气候变化的重大责任。本文以各国的财政政策和税收政阿策对油气产业低碳发展的影响为研究对象，透过国内外现有的研究成果进行综合比对，基于我国国情得出适用于我国现阶段的低碳发展财税政策。

关键词：油气产业; 财税激励政策; 低碳发展

一、引言

(1)研究背景。低碳经济已成为目前世界各国和社会各界积极研究与探讨的热门话题，特别是于2009年12月在哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》，其就" 如何处理碳排放及应对气候变化" 这一主题，达成了全球性的协议。而不可否认的是，我国是世界上生产和消耗碳的大国，我国的基本能源结构为煤，油和气相对较少，我国和发达国家有较大差别，对煤炭等传统化石能源长久依赖，导致对低碳的研究与认知尚不完善，仅仅处于起步阶段。

石油是现代工业的" 血液" ，油气产业是工业化进程中的战略性基础产业，与社会生产和日常生活具有不可分割的联系，它的技术性变革能够发挥广泛的影响力。油气产业链长，涵盖范围广，其链条上还有许多旁侧配套产业，具有典型的规模经济和范围经济效应，该产业的低碳发展能够带动其他相关产业随之转型。而加强节能减排，实现低碳发展，又离不开政府财税政策的支持。

(2)研究问题。众所周知，低碳发展与我国目前经济发展之间存在许多矛盾。作为一个13亿人口的发展中国家，全力提升社会经济仍是现阶段的首要任务，但是这将导致二氧化碳排放继续增加，经济发展和环境保护之间存在着巨大的矛盾。我国正处于工业化中期阶段，以机械制造、钢铁、建材、能源为代表的重工业在经济结构中的比重不断加大，而这些往往具有高能耗、高污染等特征，它们的快速发展导致碳排放总量不断上升，减少碳排放的强制性要求给工业化继续推进增添了额外的沉重负担。从能源的角度来看，我国对煤炭的依赖程度远远高于世界平均水平，以煤为主的能源结构、相对落后的煤炭生产方式和消费方式在短期内很难马上改变，降低碳排放的强制性要求给能源

体系和能源使用现状带来了严峻挑战。

由此可见，中国油气产业未来将要面对增加油气供应和减少二氧化碳排放的双重压力。油气产业是化石燃料的基石，作为其唯一的生产者和供应者，它高能耗与高排放的特性，无法避免地与低碳经济之间存在着本质上的矛盾，但同时，作为国家战略性的基础产业，油气产业的变革发展对国民经济增长具有非常重要的意义，国家应制定与之配套的政策与措施。

(3)研究意义。油气产业低碳经济的发展需要政府的全力支持。随着世界信息的交流，国家和政府认真研究，努力创新，出台了一系列低碳发展财税政策，从财政上给予支持，从税收上实施调控，实现高效能源的技术性变革发展和全社会的环保宣传。我国想要快速构建低碳财税政策体系，可以通过借鉴发达国家的经验，如推动新能源环保观念、全面剖析经济发展的基本模式和日常生活的全面变革等，这都具有跨时代的意义。

二、相关研究综述

(1)国外研究。早在1997年，国外学者就开始了低碳经济发展战略方向的研究，低碳经济发展所处的战略地位是国家发展低碳经济规划方面的重要转型。美国学者

Redgwell(2009)等从目前的能源消费结构入手，批评了当前欧美发达资本主义国家对传统化石的依赖性过强，并重点阐述了中国及印度两个世界上最大的发展中国家对于未来世界的影响。美国学者Sperling(2007)描述了一种叫低碳燃料标准(LCFS)控制碳排放的新政策，这一政策非常强调碳强度的生命周期，研究表明这一政策有望在美国和欧盟被广泛采用。在加拿大，油砂产业是减缓碳排放的焦点。Anderson(2008)等借助麻省理工学院的碳排放预测和政策分析工具，根据加拿大的政治特点为油砂产业构造了两套不同的低碳政策，并分析其碳减排成本和效果。

低碳经济政策方向的研究国外学者主要集中在两个方向：一方面是政府职能对低碳经济发展的正相关影响研究，即政府低碳政绩考核的研究; 另一方面是低碳制度建立方向的研究，这其中又分为三个小的方向，即碳税改革对低碳经济发展的影响、区域经济制度规划对低碳经济社会建立的影响和清洁能源机制对低碳经济发展贡献的研究。

在政府职能低碳研究方面，国外学者认为发展中国家政府执行效率的提升有很大潜力，若投入相同的人力、财力，发展中国家的低碳绩效比发达国家增长的要快很多，但在国际气候谈判中，发展中国家的政策比较保守。在政府低碳绩效的考核研究上，认为生态成本的高支出、低回报是阻碍政府低碳绩效提升的主要原因。

在低碳制度建设研究方面主要表现在：第一，碳税领域研究方面。国外学者在对发

达国家低碳经济减排理论研究上，认为碳税体制的自我改革会是未来各国低碳经济制度改革的新方向，该方案最大的优势是投入与产出比例高、见效快; 第二，区域低碳规划以及低碳城市建设的研究。比如，Edward 等学者深入研究低碳生活与低碳城市能源消耗的结构关系，从经济学角度将美国十几个大城市中心与郊区家庭单位交通、生活能耗等方面的碳排放量做了分析对比，以数据分析的形式证明了家庭能耗与低碳城市的构建密不可分; 第三，清洁能源机制的研究方面。自2008年以来世界经济震动不安，但20成员国之间一些清洁能源的机制体现了很好的合作方向，中国是2008年以来低碳经济刺激政策和新能源投入资金最多的国家。

(2)国内研究。油气产业作为我国的支柱产业，在国民经济中占有重要的地位，因此有关油气领域的著作不计其数，其中许多学者从不同角度对油气产业财税政策进行了研究。较早的研究可以追溯到20世纪90年代中期，这一时期的主要研究内容是国外的油气财税制度。随着油气产业的不断发展，关于油气财税制度的文章也不断涌现。李亚芬(2005)等研究了油气产业的现状及发展，认为石油与国民经济关系密切，但我国对石油进口的依赖越来越严重，如何确保石油供应已成为目前最迫切的课题。从税收政策角度进行研究的代表性观点有：王建铭(2005)提出了几条改革我国油气产业所得税存在问题的途径，如调整所得税的税率，制定税收减免政策等; 张贡生和马衍伟(2007)指出了我国油气企业资源税费存在的一些问题。为降低二氧化碳排放，世界主要国家都制定了一系列鼓励低碳能源、无碳能源及可再生能源加快发展的优惠财政政策。范仙梅和陶伦康(2011)指出，天然气、页岩气、煤层气、地热能、生物燃料等低碳能源、无碳能源及可再生能源正是石油产业的专长，我国政府部门也在不断出台相关产业发展政策，石油产业正迎来难得的机遇。但是，与发达国家相比，我国低碳经济发展较晚，技术基础较差，因此赵丽洲(2011)认为我国应注重从宏观上全面规划石油产业低碳发展，明确发展目标、战略和路线，尽快编制低碳发展规划，积极参与行业低碳减排的政策研究。

三、国外油气产业财税激励现状

(1)发达国家财税激励政策

1、财政政策。从18世纪的工业革命至今，虽然全球经济一直持续增长，但是作为基础能源，化石能源的高污染的消耗随之不断上升，从而导致全球生态紊乱，气候变暖、冰川融化、海平面上升、大量资源枯竭、生物多样性遭到不可逆转的破坏等一系列的负面效应，这些都将严重威胁人类未来的生存发展。英国前首相布莱尔于2003年2月24日发表《我们未来的能源――创建低碳经济》的白皮书，这是历史上首次出现低碳经济术语的官方文件。该文件的主要内容是英国的目标是将在2050年将其温室气体排放量在1990年的水平上减排60%，从而把英国完全转变成一个低碳经济的国家。在此之后，德国、意大利、欧盟、日本、澳大利亚、美国等陆续做出反应，掀起了全球低碳发展的热潮。以1990年每个国家或地区各自的碳排放量为基准，欧盟承诺至2020年减排20%;

日本承诺减排25%;俄罗斯承诺减排25%;澳大利亚以2000年的碳排放量为基准，承诺至2020年减排25%;加拿大承诺至2020年在2006年碳排放量基础上减排20%。国际上对促进碳减排的财政政策工具的研究重点在于如何更好地利用财政资金投入政策、财政补贴政策、税收政策和绿色采购等财税政策来促进碳减排的发展、促进环境保护。以奥巴马为首的美国政府为了发展低碳经济，鼓励民众树立环保生活意识，不断公布新的节能优惠政策。

2、税收政策。英国2001年开征的气候变化税根据能源产品消耗情况进行从量征收，其征税产品主要锁定为煤炭、天然气、电力和液化石油气等化石燃料，主要征税目标为消费能源用于燃料用途的商业、工业和公共部门(不包括民用和交通部门) ，通过征收气候变化税，极大地推动了企业的节能减排积极性。丹麦、芬兰、挪威、瑞典等国推出了" 二氧化碳税" ，在欧盟内部碳税政策尚未能达成共识。Metcalf 和Weisbach(2009)基于最优税基、税率和贸易三个因素分析了以美国为代表的发达国家的碳税制度，他认为一个精心设计的、针对美国上游企业的碳税征收体系，可以实现对美国80%碳排放量的控制;Metcalf(2009)比较了美国的碳税政策和补贴政策，他认为补贴政策无法达到主要减排目标，碳税政策对于节能减排效果更好;Tol 和Verde(2013)使用一般均衡模型分析了财政政策对欧盟实现严格的减排目标的作用，他们认为碳税是最有效的应对气候变化政策手段。

(2)发展中国家财税激励政策

1、财政政策。ESMAP(2012)对巴西、中国、印度、印度尼西亚、墨西哥、波兰和南非等七个发展中国家的低碳经济发展状况进行了研究，这些研究表明，发展中国家符合成本效益要求的减排潜力是巨大的。尽管发展中国家人均温室气体排放较发达国家低，但许多发展中国家仍然可以大幅度减少排放。从减缓气候变化的角度来看，各国都清楚地意识到绿色增长的机会和建立在高碳基础上的经济增长的风险。将经济增长去高碳化是这些国家优先的政策目标，而不是国际社会压力的结果。更重要的是，研究表明，低碳发展能够支持发展中国家的一系列其他政策目标，包括经济竞争力、能源安全、发展新的产业和就业机会、在知识和创新领域的投资，等等。这也许可以解释发展中国家对低碳增长的浓厚兴趣。同时，这份报告还指出，发展中国家目前低碳经济的发展中心要从规划逐渐转移到执行; 低碳经济的金融支持必须有优先支持对象和创新变革; 低碳经济的发展规划可以并入国家发展规划来统筹安排; 发展中国家的低碳发展需要获得国际支持。

2、税收政策。有部分国外学者和官员分析了碳关税对发展中国家的影响。西方学者对于碳关税的研究普遍认为，发达国家将从碳关税中获益，而碳关税对发展中大国的负面影响则较大。美国进口的高能耗产品中发展中国家只占很小一部分，碳关税作用很小，也无法影响除美国之外的发达国家之间的同类产品贸易。发展中国家如中国、巴西等将因碳关税实施承担大部分的税赋而致使贸易状况恶化和损失较大福利，而且会在未来几十年对中国、印度等国家的经济产生严重损害，甚至产生危机。有学者做出实验，

跨越四个地区(美国、欧盟、中国以及其他地区) ，采用碳密度高、低两类不同商品的静态CGE 模型，对欧盟和美国等发达地区同时实施碳关税的情景进行了缜密计算，发现碳关税对全球碳排放、贸易量以及福利的影响非常小，但会使得减排国家的进口量减少，使中国等非减排国家的进口增加、出口减少。各国学者研究的结果表明，碳税确实能够减少二氧化碳的排放，但是这是建立在牺牲发展中国家GDP 增长的基础上。

四、我国油气产业财税激励政策现状

(1)财政政策。在改革开放后，中国经济迅速崛起，经济增速傲视全球，经济总量增长达到世界第二位的水平。中国经济的发展根本上离不开市场经济体制的确立，但也离不开大量能源投入，一定时期内，中国面对来自能源的挑战越来越大。中国政府也一直积极发展低碳经济，先后于1998年和2002年签署《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》。胡锦涛于2007年9月8日在亚太经合组织(APEC)会议上，明确主张" 发展低碳经济" ，并提出了四项建议。低碳经济已经成为中国未来产业结构调整和升级的重要方向，也将成为中国经济可持续发展的重要依托。

在财政政策方而，政府提出了" 节能降耗" 有效利用资源的决定，要求加大利用资源和环境保护的财政扶持力度。1978年至今，我国能源消费结构中煤炭的占比始终保持在70%左右，石油的比例约20%，天然气约为3%，其他约占7%。天然气和煤层气是优质的化石能源。为了加快煤层气开发利用，2006年国家发展改革委等部门编制了《煤层气煤矿瓦斯开发利用" 十一五" 规划》，2007年财政部下发了《关于煤层气(瓦斯) 开发利用补贴的实施意见》。到2010年底，中国井下抽采煤层气超过60亿立方米。2012年，国家发展改革委、能源局等部门联合发布《页岩气发展规划(2011-2015年) 》，财政部、能源局联合发布《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》，安排专项财政资金支持页岩气开发。

(2)税收政策。在税收政策方而，我国现已开征增值税、消费税、资源税、矿区使用费和矿产资源补偿费等。消费税对汽油、柴油和燃料油等征收消费税可抑制消费需求，减少对传统化石能源的消耗，对小汽车按排量征收消费税有利于鼓励人们使用小排量汽车，减少碳排放量，保护环境。矿区使用费的征收只限于开采海上和陆上的石油、天然气的企业。矿产资源补偿费自1994年4月1日起对采矿权人征收，由地质矿产主管部门同财政部门征收，用于矿产资源勘查并寻找新的矿产资源。