美国对华政策新思维?

　　摘 要 2005年9月21日，佐利克对华政策演说发表后引起了很大反响，国内外舆论界和学术界纷纷对其进行了积极乐观的解读。本文从另一个角度对佐利克的讲话予以诠释，认为有若干因素限制了讲话的政策含义，进而提出应避免一厢情愿的思维方式，把对美政策建立在务实和理性的基础上。 　　关键词 佐利克 中荚关系 对华政策 利益相关 　　中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005―4812(2006)01―0033―37 　　 　　2005年9月21日，佐利克在纽约美中关系全国委员会举办的晚餐会上，就美国对华政 策与中美关系作了题为《中国往何处去?――成员到责任》的专题演讲。演讲的核心观 点是，中国是一个大国，中国的发展将影响未来的世界，因而“如何应对中国的崛起是美国 外交政策的一个重要问题”。美国过去30年来实行的促使中国对外开放并融入国际体系 的政策虽然取得了相当大的成功，但现在，美国对华政策应该“看得更远一些”。美国必须 调整“融合政策”，鼓励中国成为“国际体系中一名负责的、利益相关的参与者”。“希望中国 不仅仅是适应过去一个世纪逐步形成的国际规则”，而且要与美国和其他国家“共同迎接新 世纪的挑战”以及“共同努力维护这个使之获得成功的国际体系”。 　　佐利克是中美两国业已开始的战略对话的美方代表。作为布什政府直接处理对华事务 的第一人，他的讲话在舆论界和学术界引起了极大的反响，也使世人对新世纪的中美关系更 加关注。从路透社到美联社，从美国《华盛顿邮报》到英国《金融时报》和澳大利亚《悉尼先 驱晨报》等世界各大媒体均有报道。报道的主题一般分为“美国呼吁中国进行政治改革”、 “美国对中国有多种关切”和“美国盼中国负起更多责任”等几类。虽然侧重点不同，但大 部分报道普遍认同中国在国际社会扮演的新角色，有的甚至断言这是美国采取对华政策新 思维的标志。几乎在同时，美国学界已有关于美国对华政策范式的讨论，佐利克的讲话恰在 此时发表，无形之中被从学术角度赋予对华政策范式转变的含义，并被认为勾画了未来中美 关系的框架。无独有偶，国内学界和媒体也对佐利克的讲话纷纷进行解读和研判，主流看 法与国外的同行并无二致，预言讲话将成为布什第二任期内对华政策的纲要。 　　关于佐利克的讲话对美国对华政策和中美关系可能蕴涵的意义，国内外舆论的反应总 体而言是乐观的。这一方面是因为布什政府此前在对华政策上从未如此全面且颇具新意地 阐述过自己的观点，另一方面也许是出于人们希望中美关系稳定发展的良好愿望。但是，善 良的愿望终究不能代替理性的分析。从中美关系的历史模式、现实图景乃至佐利克讲话本 身着眼，本文认为有如下几个因素使人不能不对该讲话的政策含义持谨慎和保留的态度。 　　一是中美两国的结构性矛盾依然如故。在国际关系史上，新兴大国与既有大国之间因 权力分配变化而发生战争的现象屡见不鲜。“正如修昔底德以来的史学家和政治观察家所 一再提到的，迅速发生的权力转移，是大国冲突的主要根源之一”。中美之间的结构性矛 盾表现为中国崛起在地缘政治和国际战略格局方面存在着对美国霸权地位形成实际或潜在 的冲击，以及两国在价值观念和意识形态上的深刻分歧。中美结构性矛盾的这两个方面交 织在一起，相互影响，相互促进，在新世纪呈上升的趋势。前期美国在人民币汇率和中国军 力发展问题上对中国的指责，特别是在中国海洋石油股份有限公司竞购美国尤尼科石油公 司这一纯粹商业交易上所作的近乎神经过敏的反应，正凸显了这种矛盾的上升趋势。这个 视角应该是把握美国对华政策和中美关系今后发展方向的一个基本点。目前，在中美关系 基本格局趋于稳定的情况下，可能导致两国对抗的偶发事件明显减少，因实力对比变化和基 本价值观念不同而产生的结构性矛盾成为中美关系面临的主要问题。而其中的核心问题在 于美国对中国崛起及发展前景的根深蒂固的疑虑，和不信任，担心中国强大后会从各个领域 影响其世界霸主地位。鉴于中美关系的现状，期望美国在短期内全面接受中国崛起的事实 是不现实的。因此，中美之间因结构性矛盾而引起的相互怀疑和各种冲突，在较长时期内仍 将存在，美国对华政策和中美关系的未来走向仍然存在很多不确定性。 　　二是中美关系固有模式的历史惯性影响。回顾建交以来的中美关系的历史，可以发现 这样一个带有共性的特点：在美国总统大选期间和新总统任期开始时，两国都可能发生较多 的龃龉和摩擦；经过一段时间后，中美关系又走上稳定发展的道路。前者是因为打“中国 牌”总能捞取选票的选举政治的作用，以及新总统显示对外政策独立性的结果；后者缘于新 总统上任施政一个时期后方才体会到中美关系“剪不断，理还乱”的性质和一味对华强硬 会作茧自缚，于是不得不回归现实，调整对华政策。从里根、克林顿到现任布什政府莫不皆 然。布什在大选期间和上任初期，对中国采取极为敌视的态度，一度使中美关系处于紧张对 抗的状态。“9・11”事件加快了布什政府对华政策调整的进程，佐利克的讲话可以视作这种 调整的延续，表明中美关系在布什第二任期内又回到以前的“规律”，亦即“前期(或上半年) 总不太好，问题逐一磋商解决后后期(或下半年)转好”的轨道上。以此观照，佐利克的讲话 在很大程度上并未脱离中美关系和美国对华政策的固有模式。 　　三是官僚政治在美国对华政策决策上的牵制作用。冷战结束后，由于压倒性的安全威 胁不复存在，以及关于国家利益的共识一时难以重建，美国对外决策机制和过程发生了重大 变化，决策权力在政府部门间进一步趋于分散化、多元化。官僚政治决策模式假定，外交决 策的各个机构之间存在着激烈的竞争，它们对国家利益目标有着各自不同的看法，其中任何 一个参与者都无法单独控制决策过程，决策往往是参与者之间讨价还价、明争暗斗、相互妥 协的结果。冷战后的美国对华政策决策无疑十分符合这一模式，其最显著的特征之一是 行政当局受到国会的牵制，国务院受到国防部的掣肘，反之亦然。国会一向是美国反华势 力的重镇，即便是当今共和党人占据多数的国会在对华政策上也并未与布什政府保持协调 一致。2005年以来，从贸易逆差到人民币汇率，从中海油竞购到中国军事现代化等等，国会 接二连三地提出了一个又一个反华议案，从而损害了中美关系良性发展的氛围。 　　比之国会，国防部对美国对华政策的牵制作用在很多方面更为直接。“如果没有军事 专家不断地提出建议，任何一位总统或国务卿都无法制定有效的外交政策”。拉姆斯菲尔 德坐镇的国防部在布什政府对外决策，包括对华政策决策上尤其享有特殊的地位和作用，布 什政府在世纪初发动的一场外交政策“革命”与之不无关系。五角大楼历来是美国对华政 策上的强硬派，2000年后，由它提交国会的一年一度的中国军力报告可以视为其对华政策 思维的写照。《2005年度中国军事力量报告》大肆鼓吹中国军事现代化对台湾、亚太地区乃 至美国构成了潜在的或实际的威胁，断言中国正站在“战略选择的十字路口”，从而把在美 国国内沉渣泛起的“中国威胁论”推到一个新高潮。而作为中国威胁论的始作俑者之一，拉 姆斯菲尔德更是以其鲜明的“鹰派”立场著称。2005年10月]8日，拉姆斯菲尔德终于开始 了他上任以来的首次中国之行。然而，由于国防部原本就未打算与中国达成任何协议或取 得重大突破，因此拉氏访华可谓象征姿态大于实际意义。事实上，五角大楼对中国的防范和 戒备心态早在此前已表露无遗。佐利克发表讲话仅仅两天后，新任国防部副部长埃德尔曼 (Eric S．Edelman)9月23日接受美联社采访时再度对中国军力的发展提出质疑，表示美国 将加强游说欧洲在中国问题上与美国合作。10月底，美日两国达成加强美日军事同盟的协 议，美国将继续强化其在西太平洋的军事存在，以对付中国军力发展前景。 　　佐利克是以国务院二号人物的身份发表对华政策演说的。有理由相信，佐利克的讲话 应该得到其上司国务卿赖斯的首肯，因而他的讲话至少可以被看作国务院对中美关系和美 国对华政策的定位。但也有理由相信，这可能远不是五角大楼和国会的政策选择。由于受 到国防部和国会的制约，国务院的意志能在多大程度上变成实际的政策是值得怀疑的，如果 国务院在这场“权力游戏”中不能赢得总统的全力支持，那么它的政策理念和建议则要大 打折扣。 　　四是白宫不愿过多干预对华政策的倾向和态度。关于佐利克的讲话与白宫的关系，学 术界有两种截然相反的看法。一种看法认为，讲话得到了布什总统本人的认可，布什除了为 晚餐会的召开发贺词外，还在会前预先告知媒体，说佐利克将发表对华政策演说。另一种看 法则提出布什事先并不知情，佐利克的讲话纯粹是国务院在对华政策上放出的试探气球。 本文认为，规格和这样“大而全”的讲话内容布什理应知悉，但总统事前是否知情，不会对讲 话的政策含义产生实质性的影响。这是由中美关系和对华政策在时下美国外交政策议程上 的非优先位置决定的。当前，布什政府的当务之急依然是反恐及伊拉克问题。特别是在伊 拉克问题上，白宫面临着日益增长的国内政治压力。这个问题不解决，白宫难以在对华政策 上冒险采取大的动作，从而使自己卷入另一个政治旋涡。实际上，在佐利克的讲话发表后， 布什的一些言行业已说明他仍然对中国持谨慎和有所保留的态度，尚未把中美关系和对华 政策置于优先考虑的位置。如11月11日在访华前夕会见达赖喇嘛；APEC会议东亚之行 的行程安排仍是一贯的模式――日本、韩国尔后中国，而且在访日期间还公开呼吁中国实行 宗教自由；在与胡锦涛主席的首脑会晤中只字不提佐利克的讲话，似乎美国副国务卿从未发 表过那样的言论等等。在这种情况下，如果国务院和国防部在对华政策上相持不下，很难设 想布什愿意动用他弥足珍贵的政治资源来裁决部门争端，大力干预对华政策。 　　此外，值得一提的是还存在另一种更坏的可能性。美国总统第二任期的最后两年往往 是所谓“跛足期”，但美国有分析家认为，布什已提前一年进入“跛足期”。由此，中美关系从 2006年开始将进入一个新的敏感期。一些共和党国会议员为了赢得中期选举，实现连任， 可能会在中美经贸问题上与民主党议员合流，通过布什政府向中国施加更大压力。面对与 日俱增的国内政治压力，不排除处于“跛足期”的布什向国会作出更多妥协让步的可能性。 为了转移国内视线和缓解政治压力，日益崛起的中国最容易成为美国政界的攻击目标。当 布什在国内陷入政治麻烦之时，也就是中国可能面对来自美国更多麻烦之日。 　　五是佐利克的讲话本身所具有的双重性。佐利克的讲话之所以如此引人注目，自然是 因为其中的确不乏对中国的溢美之词。例如，他肯定中国已成为一个有广泛影响力的全球 性大国，称赞中国在推动朝核问题六方会谈中发挥了“建设性”作用，指出如果没有中国的 合作，美国将无法维持开放的国际经济体系。然而，除了传递积极的信息外，讲话同时也包 含对中国崛起的深深担忧和疑惧，而大多数评论恰恰遗漏或没有足够重视这一点。讲话的 消极和负面信息俯拾皆是，例如，“中国需要认识到，其他国家会如何看待中国采取的行动。 很多国家都希望中国走‘和平崛起’之路，但谁也不会在这个问题上以自己的未来作赌注”。 “中国军事现代化快速发展，实力得到增强，使人们对扩充军备的目的产生质疑。中国若想 缓和这些忧虑，就应公开介绍本国的国防经费、意图、原则和军事演习的情况”。鉴于此， “美国国防部最近就中国的军事态势发布报告，不具有对立的性质”。“中国经济增长促进 了对能源的迫切需求。中国为此采取行动，希望在某种程度上‘一举锁定’世界各地的能源 供给”。“生为中国人并不意味着与民主相抵触，政治封闭不能永远成为中国社会的特色。 中国需要和平的政治过渡，使政府向人民负责，接受人民的责问”。“我们与中国有着许多 共同利益。但是，仅靠利益巧合建立的关系根基不深。建立在共同利益和共同价值观上的 关系才能根深叶茂，常青不衰”。讲话的最后似乎起到点题的作用――“为建立明日的民主 中国而努力”。所谓“民主中国”，其含义不言而喻。在美国的战略规划中，那无非是被和平 演变了的、在利益和价值观上唯美国标准是从的中国。 　　另一方面，对于佐利克要求中国成为“国际体系中一名负责的、利益相关的参与者”的 提法也要一分为二地加以分析。这里的“国际体系”是指什么?是单极还是多极体系?“负 责的利益相关的参与者”的标准是什么?这个标准是由谁来确定的?中国要对谁负责?虽 然我们无从知道佐利克是否有意制造这些模糊之处，但显而易见的是，看似理性、温和的 “中国责任论”所包含的深刻内涵却招招切中中国和平发展的要害。中国要想真正成为国 际体系中美国的“利益相关者”，必须肩负“战略责任”，即要从全球层面不仅不挑战美国，而 且与美国一道共同塑造对美有利的国际秩序；必须担起“外交责任”，即协助美国处理那些 美国难以处理的“头疼的问题”，必须具备“经济责任”，即不仅要谋求自身发展，还要实质性 地改变对美贸易不平衡问题；必须承担“军事责任”，即要大幅度增加军事透明度；还有“政 治责任”，即要加速包括宗教自由在内的政治体制改革进程。 　　可见，佐利克的讲话具有“软中带硬，绵里藏针”的性质。正是鉴于这种两面性，在众多 的叫好声中，美国有评论家指出，讲话居高临下，明显带有鹰派色彩，显示美国对华政策制定 者对中国国情与现实了解的肤浅及其外交手法的粗糙。因而，讲话既未必反映布什对华政 策的真实思路，在很多方面也是中国无法接受的。 六是中国政府的淡化处理。佐利克的讲话是否标志着美国对华政策的转折，作为中美 关系互动博弈之当事方的中国政府应该最有发言权。与媒体和学界的热烈反应形成鲜明对 比的是，中国官方对讲话采取了淡化处理。个中缘由，也许是因一时尚不能把握讲话背后的 真实意图，遂不妨先采取冷静、观望、顺变的态度。 　　综上所述，中国要想成为“国际体系中一名负责的、利益相关的参与者”，对中美双方而 言其实殊为不易。现阶段，这个提法在不同的层面具有不同的含义。在经贸和地区安全领 域，它不失为一种新思维；在政治和战略层面，它只是一种设想或过程，而远非事实或结果。 对于佐利克讲话中的积极一面，当然应该给予肯定和欢迎，但与此同时，对于讲话的负面因 素和中美关系的复杂性，更要保持足够清醒的认识。正如国内有学者指出的那样，从某种意 义上说，“中国责任论”实质上是“中国威胁论”的变种。目前，美国对中国的定位非但仍未 完成，反而更显复杂多变。最新的流行说法是，华盛顿在对华政策上衍生出三派，分别为所 谓主张接触的“拥抱熊猫派”、强调遏制的“屠龙派”和在接触与遏制之间徘徊的“熊猫骑墙 派”。由于不能确定中国的未来发展走向，“熊猫骑墙派”最倾向于与“屠龙派”及其遏制战 略联手。这种对华定位的模糊性，是否有助于美国对华政策和中美关系向好的方面转变 确实是模糊的，而它向坏的方面转变的可能性却是十分清楚的，即易于在政策实践中把中国 定位成战略对手，同时难以保持对华政策的连续性和中美关系的稳定性。 　　本文提出慎重对待佐利克的讲话，旨在倡导对中美关系和美国对华政策的现状及趋势 要有一个客观、科学的认识，避免盲目乐观的情绪和一厢情愿的思维。在双边关系实践中， 对于佐利克的讲话，不妨听其言，观其行，要求美国把积极的提议付诸行动。同时，也不妨尝 试提出自己的政策方案，促使美方作出反应，力争把握两国互动的主动权。通过把对美战略 理念和政策实践建立在务实、理性的基础上，从而最大限度地服务于国家利益。